Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 216/08, oddalił skargę Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski postanowieniem z [...] października 2007 r. na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył Staroście O. karę pieniężną w wysokości 2500 zł w związku z niewydaniem w terminie 65 dni decyzji z [...] września 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę odcinka sieci kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i zbiornikiem awaryjnym dla zespołu działek mieszkaniowych w J. gm. J. na działkach o nr ew.[...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wpłynął do Starostwa Powiatowego w O. w [...] lipca 2007 r. i od tego dnia rozpoczął bieg termin 65 dni wskazany w art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, natomiast decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została w [...] września 2007 r. czyli po upływie 77 dni od dnia wpłynięcia wniosku.
W związku z powyższym w przedmiotowym postępowaniu decyzja wydana została po 13 dniach zwłoki. Jednocześnie Wojewoda uznał za zasadne odliczenie od tego okresu 7 dni niezawinionej przez organ zwłoki, zgodnie z art. 35 ust 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust 6 ustawy. Inwestor wzywany był bowiem przez organ pierwszej instancji do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Wezwanie to zostało wysłane do inwestora w [...] sierpnia 2007 r., a uzupełnienie baraków nastąpiło w [...] września 2007 r. Po tym odliczeniu organ ustalił, iż kara powinna być wymierzona za 5 dni zwłoki, co po pomnożeniu przez kwotę 500 zł za każdy dzień zwłoki dało sumę 2500 zł.
Starosta O. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, iż postanowienie to wydane zostało z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane temu kto złożył m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro pierwotnie złożony przez inwestora wniosek zawierał wady to dopiero po ich usunięciu w [...] września 2007 r. mógł być liczony termin początkowy wynoszący 65 dni na wydanie przez organ decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.
W ocenie Starosty prawidłowy sposób liczenia terminu wydania decyzji powinien być w tej sprawie następujący: w [...] lipca 2007 r. wpłynął wniosek inwestora, [...] sierpnia 2007 r. wezwano inwestora do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., w [...] września 2007 r. inwestor uzupełnił wniosek i od tego czasu powinien być liczony termin 65 dni na wydanie decyzji, [...] września 2007 r. wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Według skarżącego nastąpiło to po upływie 19 dni.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem [...] grudnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu powyższego zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i wymierzył Staroście O. karę pieniężną w wysokości 2000 zł. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji błędnie wyliczył okres o jaki został przekroczony termin do wydania decyzji mimo, że prawidłowo określił początek biegu terminu na [...] lipca 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora dotyczący pozwolenia na budowę. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana [...] września 2007 r. czyli po upływie 77 dni od dnia wpłynięcia wniosku.
W ocenie organu odwoławczego zgodnie z art. 35 ust. 8 w zw. z art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane od terminu 77 dni powinno odliczyć się 8 dni, a nie 7 jak ustalił organ pierwszej instancji. Na okres 8 dniowy składał się bowiem czas od [...] sierpnia 2007 r. do [...] września 2007 r. czyli od wezwania do uzupełnienia wniosku do jego uzupełnienia. Organ drugiej instancji wyliczył, że prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta przekroczył o 4 dni termin wynikający z wymienionych przepisów. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kar za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 2000 zł.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł Starosta podnosząc, że wadliwe jest twierdzenie organu, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostaje wszczęte z chwilą złożenia odpowiedniego wniosku i nie ma znaczenia czy wniosek jest dotknięty brakami formalnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stwierdzając, że jest ona bezzasadna. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w obecnym brzmieniu, został wprowadzony mocą art. 1 pkt 12 lit. c/ ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). W treści przepisu wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznacznie określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie.
W ocenie Sądu konstrukcja tych przepisów oznacza, że organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie grzywny. Inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego są odmiennie niż podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego – organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Zdaniem Sądu prawidłowo organ stwierdził i przyjął za podstawę wyliczenia, iż bieg terminu 65 dni rozpoczyna się od daty, gdy inwestor złoży wniosek o wydanie pozwolenia na budowę.
Postępowanie zostaje bowiem wszczęte, gdy inwestor złoży wniosek bez względu na jego ewentualne braki. Dzień doręczenia żądania organowi administracji jest zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skoro w niniejszej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w [...] września 2007 r. to od tego dnia należy liczyć bieg terminu 65 dniowego na wydanie decyzji - określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Dlatego zgodnie z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w zw. z art. 35 ust. 6 od terminu 65 dni zostało odliczone 8 dni (a nie 7 jak ustalił organ pierwszej instancji) to jest okres od dnia 30 sierpnia 2007 r. do dnia 7 września 2007 r. czyli od wezwania inwestora przez organ do uzupełnienia wniosku do jego uzupełnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożył Starosta O., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia,
- – art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 6 i 8 oraz art. 32 ust. 4 i 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a także przepisów proceduralnych w tym art. 123 K.p.a. oraz art. 61 § 3 w związku z art. 64 § 2 K.p.a.,
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- – art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na organ administracji architektoniczno-budowlanej jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,
- – art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 8 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że złożony przez stronę wadliwy pod względem formalnym wniosek stanowi podstawę wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że fakt, iż w postępowaniu o wymierzenie kary grzywny stroną jest organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a przedmiotem tego postępowania jest zastosowanie środka przymuszającego organ do określonego zachowania, tj. wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę nie czyni tego postępowania odrębnym od postępowania głównego. Wręcz przeciwnie – w ocenie skarżącego ustawodawca nadając rozstrzygnięciu w przedmiocie nałożenia na organ administracji architektoniczno-budowlanej kary pieniężnej, formę postanowienia opowiedział się za uznaniem tej kwestii jako wpadkowej, wynikłej w toku postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
W ocenie skarżącego podjęcie przez Wojewodę czynności zmierzających do nałożenia kary na Starostę było niedopuszczalne po zakończeniu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacji sanitarnej z przepompownią ścieków i zbiornikiem awaryjnym. Zdaniem skarżącego przy wydaniu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 61 § 3 i art. 64 § 2 K.p.a. Sąd przyjął bowiem że złożony przez stronę wadliwy pod względem formalnym wniosek stanowi podstawę wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony. Wskazują na to przepisy ustawy Prawo budowlane.
W ocenie skarżącego wniosek taki winien jednakże spełniać wszystkie wymogi formalne przewidziane w przepisach prawa, w przeciwnym razie niemożliwym stanie się rozpoznanie żądania strony pod względem merytorycznym. Takie przekonanie skarżącego znajduje potwierdzenie w treści art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie wskazanego powyżej przepisu, świadczy bowiem jednoznacznie, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży organowi wskazane w tym przepisie dokumenty. Przedmiotowa regulacja już na wstępie eliminuje zatem możliwość prowadzenia przez organ postępowania opartego o szczególne przepisy ustawy, którego celem miałoby być wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Czynności podejmowane przez organ w oparciu o ogólne przepisy K.p.a., tj. wezwanie strony w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku, nie mogą być traktowane jako mające miejsce w postępowaniu szczególnym, uregulowanym w ustawie – Prawo budowlane, lecz jako mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień formalnych wniosku.
Dopiero złożenie przez stronę wniosku spełniającego pod względem formalnym wymagania określone w ustawie skutkuje wszczęciem właściwego postępowania i dopiero od tego momentu stosowane mogą być szczególne procedury określone w ustawie – Prawo budowlane. Nie można zatem przyjąć, iż złożenie przez stronę obarczonego brakami formalnymi wniosku może doprowadzić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. do wydania decyzji pozytywnej bądź negatywnej w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Z tego też powodu termin do wydania decyzji o pozwolenie na budowę winien być liczony od momentu złożenia przez stronę wniosku formalnie kompletnego, który w rezultacie pozwoli na dokonanie przez organ oceny, czy żądanie wniosku jest zasadne. Nie ulega wątpliwości, iż odmienny w tej kwestii pogląd nie pozwalał na zastosowanie wobec organu sankcji również ze względu na brzmienie art. 35 ust. 8 ustawy. Zgodnie z powołanym przepisem nie może bowiem obciążać organu opóźnienie wywołane z winy strony. Skoro zatem do czasu uzupełnienia wniosku organ administracji architektoniczno-budowlanej nie miał możliwości jego merytorycznego rozpoznania wymierzenie kary pieniężnej nie znajduje uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera takich zarzutów, które pozwalałyby na jej uwzględnienie. Konieczne w tym miejscu jest wyjaśnienie, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 12790 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do badania i uwzględniania ewentualnych uchybień czy też samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej poza zarzutami podniesionymi w skardze.
Oceniając w wyżej przedstawionych granicach zasadność wniesionej w sprawie niniejszej skargi kasacyjnej, za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 8 ww. ustawy przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na organ administracji architektoniczno-budowlanej jest postępowaniem odrębnym od postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Bezzasadny jest też zarzut kwestionujący przyjęcie przez Sąd, iż złożony przez stronę wniosek o pozwolenie na budowę wszczyna postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, nawet jeśli formalnie był wadliwy.
Wyjaśnienia wymaga, iż przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, nakłada wprost na organ architektoniczno-budowlany obowiązek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zakończenia postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji.
Uchybienie tego terminu skutkuje zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Aktualne brzmienie powyżej przytoczonego przepisu wprowadzone zostało art. 1 pkt 12 lit. c/ ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Nowelizacja art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego doprecyzowała dokładnie liczony w dniach okres, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, a ponadto określiła formę orzeczenia, jakim organ wyższego stopnia wymierza grzywnę wskazując, iż jest to postanowienie, na które służy zażalenie. W rezultacie postanowienie o wymierzeniu grzywny jest wydawane w nowym postępowaniu administracyjnym, gdzie organ, który prowadził postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę staje się stroną tego postępowania. Postanowienie o wymierzeniu grzywny po wyczerpaniu środka zaskarżenia podlega także skardze do Sądu administracyjnego.
W wyroku z dnia 5 marca 2009 r. II OSK 305/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił jednoznacznie, że skoro z brzmienia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego wynika, iż ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku do organu właściwego o wydanie decyzji i pozwolenia na budowę.
Treść tego przepisu jak zarzuca się we wskazanym wyroku nie wymaga wykładni, jest bowiem jasna i oczywista. Jak przytoczono wyżej przepis określa, że data złożenia wniosku o wydanie decyzji stanowi początek biegu 65 dniowego terminu, nie mówi się o wymogu wniosku kompletnego ani o dacie ":wszczęcia postępowania". Dodać też trzeba, że celem takiej regulacji jest gwarancja ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku bez zbędnej zwłoki, która wynika z odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu bądź błędnymi działaniami powodującymi przewlekłość postępowania lub nawet bezczynności organu,
Treść ustępu 8 art. 35 Prawa budowlanego jednoznacznie określa jakich terminów nie wlicza się do ogólnego terminu, o którym mowa w ust. 3.
I tak nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Mając na uwadze zarzut podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej, stwierdzić należy jego całkowitą niezasadność i wyjaśnić, że jakkolwiek nawet wadliwy formalnie wniosek o pozwolenie na budowę rozpoczyna bieg terminu, o którym mowa w ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego, co wynika wprost z treści tego przepisu, to jednak czas potrzebny do usunięcia braków formalnych, czas niezbędny do uzupełnienia dokumentów wymaganych przepisami prawa (art. 32, 33 i 34 Prawa budowlanego) niezbędnych do rozpoznania merytorycznego wniosku z mocy ust. 6 art. 35 nie jest wliczony do terminu określonego w ust. 6 ww. artykułu.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa NSA jeżeli wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, to opóźnienia w załatwieniu sprawy czyli wydaniu decyzji w przewidzianym terminie, należy traktować jako opóźnienie spowodowane z winy strony, czyli z przyczyn niezależnych od organu – zgodnie z treścią ww. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego.
W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny materiałów sprawy w aspekcie wyżej omówionych przepisów art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.
Słusznie Sąd przyjął, iż skoro wniosek o pozwolenie na budowę został złożony [...] lipca 2007 r., to od tego dnia należy liczyć początek terminu do wydania decyzji, wymagany przepisami art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Od terminu 65 dni zasadnie odliczono 8 dni, tj. okres od wezwania organu z dnia 30 sierpnia 2007 r. o uzupełnienie wniosku przez inwestora do wykonania tego wezwania przez złożenie prawidłowego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz złożenie decyzji o warunkach zabudowy. Wezwanie zostało wykonane [...] września 2007 r. Uwzględniając termin złożenia wniosku [...] lipca 2007 r., termin wydania decyzji o pozwoleniu na budowę [...] września 2007 r. po odliczeniu 8 dni – okresu niezbędnego do uzupełnienia braków wniosku – zasadnie został ustalony okres zwłoki wynoszący 5 dni w terminowym wydaniu decyzji. Stanowi to wyliczoną kwotę 2500 zł obciążającą organ za nieterminowe wydanie decyzji w myśl art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane.
W świetle powyższych ustaleń nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 141 § 1 P.p.s.a. przez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, skoro Sąd pierwszej instancji w sposób szczegółowy omówił przepisy prawne mające zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
Skoro Sąd skontrolował i uznał za prawidłowe ustalenie kary pieniężnej w orzeczonej kwocie – nie zachodziła podstawa do uwzględnienia skargi organu pierwszoinstancyjnego, a zatem nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego zarzucanych w skardze kasacyjnej.
Wadliwe stanowisko autorki skargi kasacyjnej spowodowane było brakiem uwzględnienia zmian prawa budowlanego wprowadzanych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., którym określono termin 65 dni na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, sankcję ukarania grzywną w drodze postanowienia, na które służy zażalenie oraz określono zasady odliczania terminów, za które nie odpowiada organ (ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego).
Uznając w ogólnym podsumowaniu okoliczności sprawy, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji, należało skargę kasacyjną oddalić.
Z mocy art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.