Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008r. sygn. akt II SA/Bd 22/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę H. C. na decyzję Kujawsko -Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2007r. Decyzją tą organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 § 1 kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] października 2007r. w części dotyczącej pkt 1, tj. nakazu rozbiórki obiektu budowlanego usytuowanego na działce oznaczonej nr [...], położonej w S. G., gmina D., natomiast uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt 2, tj. nakazu powiadomienia o wykonaniu nałożonego obowiązku i umorzył w tej części postępowanie.
Sąd uznał, że skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów, które to naruszenie uzasadniałoby jej uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ nadzoru nie budzą zastrzeżeń. Obiekt o powierzchni 44m- wraz z tarasem został wybudowany w 1995r. bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy obiektu, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-30 ustawy. Z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Należały do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i 35 m2 poza granicami miast. Wybudowany zatem na działce nr [...] domek letniskowy nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy.
W szczególności przedmiotowy domek nigdy nie znajdował się na terenie pracowniczych ogrodów działkowych, utworzonych w trybie ustawy z dnia z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jednolity Dz.U z 1996r., Nr 85, poz. 390 ze zm.). Domek letniskowy - bez względu na miejsce jego posadowienia - nie mógłby być również uznany jako obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową, gdyż nie ma on charakteru obiektu związanego z produkcją rolną.
Sąd podkreślił, że stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007r., Nr 99, poz. 665), obowiązujący od 20 czerwca 2007r., nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008r. przepisów art. 48-49b ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994r. a przed dniem 11 lipca 1998r., i przed dniem 11 lipca 2003r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Właściciele obiektów spełniających określone w tym przepisie kryteria czasowe obciążeni zostali obowiązkiem uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie (ust. 2 tego przepisu).
Jednakże określona w tym przepisie procedura legalizacyjna odnosi się jedynie do takich obiektów budowlanych wybudowanych w ramach samowoli budowlanej, które naruszają przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie umożliwiającym doprowadzenie tych obiektów do stanu zgodnego z prawem. Określona w tym przepisie procedura legalizacyjna ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza:
- 1. przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem;
- 2. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania.
Zastosowaniu tej procedury przez organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej stanął na przeszkodzie fakt niezgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dniu zakończenia budowy, jak i w dniu orzekania. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki.
Nie można również podzielić, zdaniem Sądu, poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis mówiący o tym, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa budowlanego w tej wersji obowiązywał do dnia 11 lipca 2003r. Art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718).
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wybudowanie obiektu w ramach samowoli budowlanej nie kreuje po stronie właściciela takiego obiektu żadnych praw podmiotowych, a w szczególności nie powoduje nabycia ex lege prawa do legalizacji takiej samowoli. Nie można nabyć prawa podmiotowego w wyniku działań niezgodnych z prawem, gdyż stałoby to w sprzeczności z zasadą praworządności.
Ponieważ z treści art. 48 ust.1 Prawa budowlanego wynika, iż zastosowanie go nie zależy od uznania organu, nie mogły i nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone przez skarżącego okoliczności, takie jak zaakceptowanie budowy domku letniskowego przez właściciela działki, czy też podjęcie w przeszłości nieefektywnych działań zmierzających do przeznaczenia tego terenu w planach zagospodarowania przestrzennego pod funkcję rekreacyjną. Działka nr [...], na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt objęta jest aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 30 czerwca 2003r., w którym teren ten jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że obiekt powstał w oczywistej sprzeczności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy konieczne jest wydanie nakazu rozbiórki.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł H. C., reprezentowany przez radcę prawnego R. F., w której zaskarżył powyższy wyrok w całości "na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opierając skargę kasacyjną na naruszeniu art. 28 ust. 1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sadów administracyjnych, polegającą na przyjęciu, iż obiekty skarżącego posadowione są na działce nr [...] położonej w S. G. gm. D. naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektów do stanu zgodnego z prawem, co uzasadnia oddalenie skargi złożonej przez skarżącego".
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok narusza "przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane" oraz "przepisy postępowania polegające na błędnych ustaleniach stanu faktycznego i nieprawidłowej wykładni".
Zdaniem skarżącego wyrok został oparty na nadinterpretacji powołanych przepisów prawa budowlanego, przez co jest niezgodny z intencją ustawodawcy; także poczynione ustalenia stanowiące podstawę do wydania zaskarżonego wyroku są niezgodne ze stanem faktycznym sprawy.
Skarżący zarzucił, że Sąd I instancji wskazał, że nie jest istotne dla sprawy, że obiekty budowlane są nietrwale związane z gruntem, zostały wybudowane odpowiednio w 1995r. i 2004r.. Zdaniem skarżącego z takiego stanu rzeczy wynika, że wskazane obiekty nie powinny być przeznaczone do rozbiórki, ponieważ spełniały przepisy prawa budowlanego co do ich legalizacji. Z drugiej strony WSA nie uwzględnił faktu, że obecnie obowiązujące przepisy prawa budowlanego tj. art. 29 ust. 1 pkt. 2, przewidują możliwość budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500m- powierzchni działki. Zdaniem skarżącego przepis ten daje podstawę do legalizacji w przedmiocie zabudowy działki istniejącym obiektem.
Skarżący nie zgodził się z interpretacją organów nadzoru budowlanego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przedmiotowe budynki naruszały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyłącza możliwość ich legalizacji, ponieważ teren, na którym są posadowiony jest przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną, a minimalna wielkość działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego została ustalona na 800m-. Taki zapis zawarty w planie nie wyłącza legalizacji, ponieważ biorąc pod uwagę przeznaczenie posadowionych obiektów nie są to ani pomieszczenia gospodarcze, ani garaże, które zgodnie z powołanym planem mogą być zlokalizowane na działce jako zblokowane pod jednym dachem z budynkiem mieszkalnym. Z samego zapisu powołanego planu wynika, że nie chodzi o wymóg zblokowania pod jednym dachem takich obiektów jak np. altanki, pergole, czy inne urządzenia (obiekty) o charakterze rekreacyjnym. Powoduje to, że takie obiekty mogą być lokalizowane na działce zgodnie z powołanym przepisem Prawa budowlanego - art. 29 ust. 1 pkt. 2.
Skarżący podnosi także, że zgodnie z treścią art. 49 ust. 1 Prawa Budowlanego obowiązującego w czasie realizacji obiektu: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego". W czasie realizacji jednego z obiektów (1995r.) zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] do [...] była działką rolną. Powoduje to, że skarżący ma prawo do skorzystania z określonej w tym przepisie prekluzji, której wystąpienie uniemożliwia nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Powoduje to także, że jego sytuacja prawna nie powinna być rozpatrywana wg obecnie obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jak i miejscowego (plan zagospodarowania przestrzennego).
Samo zaś uprawnienie organów nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki uległo przedawnieniu. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że właściciel nieruchomości nie wnosił zastrzeżeń, co do inwestycji czynionej przez skarżącego, akceptował ją, a dopiero po kilku latach następca prawny właściciela złożył zawiadomienie do PINB o nielegalności zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. C. i T. C. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ nie wskazano w skardze kasacyjnej żadnego przepisu postępowania, który Wojewódzki Sąd Administracyjny miałby naruszyć. Tym przepisem nie jest art. 1 cyt. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie podniósł zarzutu braku zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z kontrolą przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów k.p.a., powołanych przez właściwe organy w tej sprawie, gdyż oczywiście wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnych przepisów k.p.a.
Ponieważ nie zostało wykazane naruszenie przepisów postępowania przyjąć należy, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organ I i II instancji, a następnie poddany kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy został prawidłowo ustalony. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany w 1995r. bez pozwolenia na budowę jest domkiem letniskowym, a jego usytuowanie na działce nr [...], położonej w S. G. gmina D. narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi S. G. (załącznik graficzny nr 15), zatwierdzonego Uchwałą Nr VI/71/2003 Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30 czerwca 2003 r. (Dz.Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego Nr 127, poz. 1801 z dnia 28 października 2003r.) w stopniu, który uniemożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z tego, że działka skarżącego znajduje się na terenie (w jednostce bilansowej 2MN), który jest przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w podstawach kasacyjnych, jak i w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że są one niespójne. W zarzutach kasacyjnych podniesiono bowiem naruszenie "art. 28 ust. 1, 29, 30, 48, 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane", natomiast już w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "zaskarżony wyrok narusza ww. przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane". Ponadto nie wskazano, czy naruszenie przepisów prawa materialnego polega na ich błędnej wykładni, czy niewłaściwym zastosowaniu.
Jednak nawet rozpatrując powyższe zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że w stanie faktycznym tej sprawy są one całkowicie chybione.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (również wg stanu prawnego w dacie budowy) - przedmiotowe roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. Z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona była jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Należały do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25m2 w miastach i 35m2 poza granicami miast. Wybudowany zatem na działce nr [...] domek letniskowy nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy. W szczególności przedmiotowy domek nigdy nie znajdował się na terenie pracowniczych ogrodów działkowych, utworzonych w trybie ustawy z dnia z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jednolity Dz.U z 1996r., Nr 85, poz. 390 ze zm.). Domek letniskowy - bez względu na miejsce jego posadowienia - nie mógłby być również uznany jako obiekt uzupełniający zabudowę zagrodową, gdyż nie ma on charakteru obiektu związanego z produkcją rolną.
Ponadto organy nadzoru budowlanego powołując art. 48 ust. 1 cyt. ustawy Prawo budowlane uwzględniały stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania. Nie można podzielić poglądu skarżącej, że w sprawie ma zastosowanie przepis, który stanowi, że nie można dokonać rozbiórki, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego albo jego części oraz nie narusza to przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis prawa budowlanego w tym brzmieniu obowiązywał tylko do dnia 11 lipca 2003r., zaś art. 49 otrzymał nowe brzmienie na mocy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718).
Ponadto jest oczywiste, że niezgodne z prawem budowlanym wybudowanie obiektu nie rodzi praw podmiotowych, a ewentualna legalizacja mogłaby nastąpić na podstawie tylko aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Od dnia 20 czerwca 2007r. obowiązuje art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665), który z mocy art. 4 tej ustawy (do spraw wszczętych a niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy) ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Jednakże określona w tym przepisie procedura legalizacyjna ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy obiekt budowlany wybudowany w ramach samowoli budowlanej nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania.
Zastosowaniu tej procedury przez organy nadzoru budowlanego stanął na przeszkodzie fakt niezgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to zarówno obowiązującego w dniu zakończenia budowy, jak i w dniu orzekania. Sąd I instancji słusznie przyjął, że organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, a z uwagi na wyczerpanie przesłanek określonych w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zobowiązany był do wydania nakazu rozbiórki.
Nie można zatem podzielić zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego.
W świetle powyższego z powodu braku usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę kasacyjną. Nie mógł być rozpatrzony wniosek strony skarżącej dotyczący wstrzymania wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przyznanej takiej kompetencji przez ustawodawcę.