Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. uchylił zaskarżoną przez Z. i L. S. oraz Z. K. decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą D. i K. C. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo-handlowego na działce nr 646/25 w R. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w sprawie nie zostały dostatecznie wyjaśnione istotne okoliczności, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor dokonał rozbiórki samowolnie wykonanej części obiektu, w odniesieniu do której orzeczono rozbiórkę decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2001 r. wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126); – nie wyjaśniono dostępu projektowanego obiektu do drogi publicznej; – ani plan zagospodarowania działki, ani opis techniczny nie zawierają danych dotyczących rozwiązań układu komunikacyjnego w zakresie dostępu do drogi publicznej, tj. danych, które mają istotne znaczenie w sprawie, w której powierzchnia działki równa jest powierzchni projektowanego obiektu; – nie wyjaśniono kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami zastrzeżonymi w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Plan bowiem określa teren obejmujący działkę inwestora symbolem A49VH – istniejące usługi handlowe, adaptacja powierzchni 0,4 ha, zaś w pkcie 2 decyzji o warunkach zabudowy zastrzeżono, że "budynek należy budować zgodnie z projektem koncepcyjnym pawilonu usługowo-mieszkalnego z listopada 1999 r. projektowanego przez mgr inż. bud. R. L. Projektowane przedsięwzięcie jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy".
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli D. i K. C. reprezentowani przez adwokata żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ewentualnie – o uchylenie wyroku i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2002 r.
Skargę oparto na zarzucie:
- – naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), polegających na uznaniu, że organ administracji dopuścił się ich naruszenia,
- – naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niewyczerpującym wyjaśnieniu sprawy odnośnie wykonania przez skarżących decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu oraz dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w protokole kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 14 lutego 2002 r. dołączonym do akt sprawy stwierdzono, że skarżący zgodnie z decyzją z dnia 26 listopada 2001 r. dokonał rozbiórki części pawilonu usługowo-mieszkalnego. Skoro Sąd I instancji miał wątpliwości co do tego faktu, to zdaniem autora skargi mógł – zgodnie z pow. przepisami – w toku postępowania sądowoadministracyjnego sprawdzić to np. metodą odkrywkową "jeżeli uważał, że dokonanie takiego sprawdzenia jest w ogóle fizycznie możliwe". Nie istniała tym samym konieczność uchylenia decyzji organów I i II instancji w sytuacji, gdy można było sprawę merytorycznie rozpoznać przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zdaniem skarżącego niezasadny jest zarzut podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynikało, w jaki sposób rozwiązano układ komunikacyjny w zakresie dostępu do drogi publicznej.
Sąd I instancji nie uzasadnił, z czego wynikają wątpliwości dotyczące tej kwestii. Zdaniem autora skargi nie ma tu żadnych niejasności o czym świadczyć może fakt, że obiekt skarżącego został już wykonany i od dłuższego czasu jest w sposób normalny użytkowany i "w tym czasie nie powstały żadne problemy z jego dostępem do komunikacji zewnętrznej".
Jeśli zaś Sąd I instancji miał wątpliwości co do zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to mógł zwrócić się do organów administracji o przedłożenie tego planu, bez konieczności uchylenia decyzji i przedłużania w ten sposób "o wiele miesięcy a nawet lat toczącego się postępowania". Autor skargi zarzuca nadto, że Sąd I instancji "nie uwzględnił w ogóle faktu, że kwestionowany obiekt budowlany został już wybudowany na podstawie wykonalnych decyzji organu I instancji. Pewnych kwestii w chwili obecnej z przyczyn obiektywnych nie można sprawdzić". Zdaniem autora skargi "podniesione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zastrzeżenie w stosunku do decyzji organów I i II instancji są bezzasadne. Co więcej – w ocenie skarżących owe zastrzeżenia dotyczą na tyle mało istotnych kwestii, że ze względu na ukończenie budowy ich rozstrzygnięcie jest w chwili obecnej albo niemożliwe albo niecelowe".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o charakterze sformalizowanym. Granice postępowania ze skargi kasacyjnej – poza przypadkami nieważności – wyznacza skarga kasacyjna, którą – zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – można oprzeć wyłącznie na dwóch podstawach, to jest na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przez ten Sąd przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W myśl art. 176 pow. ustawy elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej, którego wadliwość prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Wynika to z przepisu art. 183 pow. ustawy stanowiącego, że Sąd jest tymi podstawami związany, gdyż rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Oznacza to, że w postępowaniu ze skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami prawa niewymienionymi we wniesionej skardze. Tymczasem, mimo że z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż autor skargi zarzuca Sądowi I instancji bezzasadność uchylenia decyzji administracyjnych twierdząc, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w uzasadnieniu wyroku – w skardze tej nie wskazano jako podstawy kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów sądowoadministracyjnych w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga powołuje natomiast przepisy kpa, które nie były, bo nie mogły być, stosowane przez sąd administracyjny. Ustawa procesowa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera jakichkolwiek odesłań do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołanie więc w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie pozwala traktować tego zarzutu jako podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przytoczenie zaś art. 106 § 3 pow. ustawy z uzasadnieniem, że obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie we własnym zakresie wątpliwości, nasuwających się w kwestii faktycznego dokonania rozbiórki samowolnie wykonanych ław fundamentowych – i że Sąd powinien dokonać we własnym zakresie sprawdzenia tej okoliczności (poprzez ewentualne dokonanie odkrywki) wskazuje na potrzebę zwrócenia uwagi na to, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.
Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej do tego sądu decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny nie jest więc trzecią instancją administracyjną i nie rozpoznaje sprawy co do istoty, lecz ocenia czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 14 lutego 1984 r. SA/Wr 765/83, ONSA 1984, nr 1, poz. 14). Przepis art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym dopuszcza wprawdzie możliwość prowadzenia przed tym sądem postępowania dowodowego, jako uzupełniającego, ale w zakresie ograniczonym do dowodów z dokumentów.
Prowadzenie jakichkolwiek dowodów, poza dowodami z dokumentów jest niedopuszczalne. Zarzut zatem, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 106 § 3 przez to, że nie dokonał oględzin i nie sprawdził, czy istotnie przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonano rozbiórki samowolnie wykonanych elementów obiektu budowlanego jest pozbawiony podstaw.
Bezzasadny jest także zarzut nieuwzględnienia przez Sąd faktu, że obiekt, którego dotyczy decyzja, został wykonany i jest użytkowany. Sąd administracyjny dokonuje oceny zaskarżonej decyzji uwzględniając stan faktyczny i prawny z daty wydania tej decyzji. Wykonanie więc obiektu i rozpoczęcie jego użytkowania po wydaniu decyzji pozostaje bez wpływu na dokonywaną ocenę legalności tej decyzji.
Podnoszony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego "polegające na uznaniu, że organ administracji dopuścił się ich naruszenia" jest w istocie polemiką z oceną prawidłowości postępowania administracyjnego dokonaną przez ten Sąd. Bezzasadne jest bowiem twierdzenie, że wskazane przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone wyrokiem Sądu, skoro Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodu niewyjaśnienia istotnych okoliczności i nie stosował ani nie wykładał tych przepisów. Wskazał wprawdzie, że organ administracji przy dokonywaniu oceny kompletności projektu budowlanego powinien kierować się przepisem art. 34 Prawa budowlanego, który wymaga m.in. aby projekt zagospodarowania działki obejmował określenie układu komunikacyjnego (co miało istotne znaczenie dla możliwości wydania decyzji zatwierdzającej ten projekt nie tylko z przyczyny wskazanej przez Sąd I instancji, ale przede wszystkim dlatego, że działka przewidziana pod zabudowę nie jest położona przy drodze publicznej, a znajduje się pomiędzy działkami nienależącymi do inwestora), ale przywołanie tego przepisu w takim kontekście stanowi w zasadzie wytyczną dla organu co do dalszego postępowania w sprawie i zarzut naruszenia tego przepisu w sytuacji, kiedy znajdujący się w aktach projekt istotnie nie zawiera żadnych danych w tym przedmiocie – jest bezzasadny.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 Prawa budowlanego. Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 stanowi, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej skarżący posiadali wprawdzie decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania, jednakże w decyzji tej zamieszczono jako warunek wykonania zamierzonego obiektu, uzupełniającego istniejącą zabudowę "zgodnie z projektem koncepcyjnym pawilonu usługowo-mieszkalnego z listopada 1999 r. projektowanego przez mgr inż. bud. R. L.". W decyzji tej zastrzeżono jednocześnie, że teren obejmujący działkę inwestora oznaczony jest w planie symbolem A49UH – istniejące usługi handlowe, adaptacja – o pow. 0,4 ha. Przy tak oznaczonym charakterze zamieszonej inwestycji niezbędne było sprawdzenie, czy planowana rozbudowa działki skarżących łącznie z istniejącą w sąsiedztwie zabudową, nie przekroczy określonej w planie powierzchni terenu przeznaczonego pod usługi. Dla dokonania takiej oceny niezbędne było porównanie projektu z planem zagospodarowania przestrzennego. Oceny takiej nie dokonał organ administracji przed wydaniem zaskarżonej decyzji
Sąd administracyjny, który – jak wyżej wskazano – nie jest uprawniony do zastępowania organów administracji w wykonywaniu ciążących na nich obowiązków związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych – nie był uprawniony do dokonywania ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej decyzją administracyjną. Zarzut więc, że Sąd I instancji nie podejmując działań w tym zakresie i wskazując na konieczność dokonania takiej oceny przez organ administracji – naruszył przepis art. 34 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego jest całkowicie bezpodstawny. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego "polegającego na uznaniu, że organ administracyjny dopuścił się jego naruszenia". Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jeśli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano nakaz rozbiórko.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej oceny materiału dowodowego, dokonanej przez Sąd I instancji nie stanowi podstawy kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym co jednoznacznie wynika z powołanego art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 pow. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.