Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi W. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 13 sierpnia 2013 r. nr SKO.ZP/415/196/2013 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
W wyroku przedawniono następujący stan sprawy.
W dniu 28 czerwca 2013 r. W. K. i K. K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie (określanego dalej jako SKO w Tarnowie) "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta B. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. P. dz. Nr [...]) na teren stacji paliw płynnych oraz LPG na dz. nr [...] i [...]", domagając się jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W piśmie wskazali, że "daty wydania decyzji nie podajemy, gdyż pomimo należnych nam praw stron, Burmistrz Miasta B. nie zawiadomił nas o wydaniu tej decyzji i uporczywie wyklucza nas z wszelkich postępowań".
SKO w Tarnowie postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2013 r., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując w uzasadnieniu, że Burmistrz Miasta B., w związku z wnioskiem A. K. i H. K. o umorzenie postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "budowa wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] (ul. P. – działka nr [...]) na teren stacji paliw płynnych wraz z LPG zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...]", wydał w dniu 13 września 2012 r. decyzję o umorzeniu tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 15 listopada 2012 r., znak [...] uchyliło tę decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji. Skarga W. K. i K. K. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tę decyzję została wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 167/13, oddalona.
Organ ustalił również, że od dnia wydania decyzji z 13 września 2012 r. o umorzeniu postępowania żadne inne rozstrzygnięcie Burmistrza w sprawie nie zapadło. SKO w Tarnowie stwierdziło, że wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu nie istnieje decyzja Burmistrza Miasta B. ustalająca warunki zabudowy dla opisanej inwestycji, co stanowi przesłankę wskazaną w art. 134 K.p.a.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi W. K. i K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, którzy zarzucili naruszenie art. 134 K.p.a. wskazując, że SKO w Tarnowie nie wzięło pod uwagę treści ich pisma z dnia 10 lipca 2013 r., w którym odnieśli się do decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Stwierdzili, że wbrew ustaleniom organu skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2013 r.
W odpowiedzi na skargę SKO w Tarnowie wniosło o jej oddalenie stwierdzając, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r., nie ma mowy o odwołaniu od decyzji Wojewody Małopolskiego. Co więcej sami skarżący przyznają się, że o wydaniu takiej decyzji dowiedzieli się z postanowienia GINB z dnia 9 sierpnia 2013 r., tak więc sugestia, że już 28 czerwca 2013 r. złożyli odwołanie od tej decyzji nie jest do zaakceptowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ bowiem, wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, że nie istnieje decyzja Burmistrza Miasta B. ustalająca warunki zabudowy dla opisanej inwestycji, od której odwołanie wnieśli skarżący.
Dalej Sąd I instancji, odwołując się do poglądów doktryny, argumentował, że z mocy przepisu art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy od decyzji wydanych w pierwszej instancji, a niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Tym bardziej jest zatem niedopuszczalne odwołanie od decyzji, która wyeliminowana została z obrotu prawnego, czyli od decyzji nieistniejącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 22 stycznia 2014 r. wskazał, że z ustaleń dokonanych w sprawie sygn. akt II SA/Kr 167/13 wynika, że wszystkie decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wjazdu i zjazdu z drogi wojewódzkiej na teren realizowanej stacji paliw płynnych przy ulicy P. w B. wydawane przez Burmistrza Miasta B. zostały uchylone przez organ odwoławczy. W prowadzonej od 2002 r. sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w obrocie prawnym znajduje się jedynie ostateczna decyzja SKO w Tarnowie z dnia 15 listopada 2012 r., którą umorzone zostało postępowanie organu I instancji.
Sad I instancji akcentował, że z przedłożonych akt administracyjnych, a w szczególności z pisma skarżących z dnia [...] czerwca 2013 r. w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zaskarżona została przez skarżących decyzja o warunkach zabudowy. W aktach administracyjnych brak jest pisma skarżących z dnia [...] lipca 2013 r., w którym - jak wynika z twierdzeń skargi – skarżący mieli złożyć wniosek o przyznanie statusu strony, doręczenie decyzji i przewrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r.
W ocenie Sądu I instancji nielogiczne jest twierdzenie skarżących, że pismem z dnia [...] lipca 2013 r. odwołanie z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało "uzupełnione" przez skarżących o wskazanie, że skarżoną decyzją jest decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 25 lutego 2013 r. Jak bowiem podano w skardze o decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 25 lutego 2013 r. skarżący dowiedzieli się dopiero z postanowienia GINB z dnia 9 sierpnia 2013 r., tak więc w dacie sporządzenia pisma uzupełniającego (10 lipiec 2013 r.), nie wiedzieli jeszcze, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została w dniu 25 lutego 2013 r.
W skardze kasacyjnej W. i K. K. wskazano na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), poprzez nieprzyznanie skarżącym statusu strony w postępowaniu przed Wojewodą Małopolskim w sprawie wydania pozwolenia na budowę zjazdu i wyjazdu ze stacji paliw.
Ponadto na zasadzie art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. zarzucono naruszenie:
- - art. 174 pkt 2, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania poprzez uznanie, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja z dnia 25 lutego 2013 r.,
- - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę zjazdu i wyjazdu,
- - art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w aktach sprawy brak jest pisma skarżących z dnia 10 lipca 2013 r. oraz, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja z dnia 25 lutego 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca H. K. pozwolenia na budowę zjazdu i wjazdu ze stacji paliw płynnych w miejscowości B. Na zasadzie art. 176, w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w dniu 28 czerwca 2013 r. skarżący złożyli odwołanie od decyzji Wojewody Małopolskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wyjaśnili, że w piśmie tym skarżący nie wskazali daty wydania decyzji Wojewody Małopolskiego, ponieważ nie została skarżącym doręczona. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. skarżący potwierdzili, że pismo z dnia 28 czerwca 2013 r. należy traktować jako odwołanie.
Skarżący przedstawili pogląd, że przedmiotowe przedsięwzięcie utrudni wjazd i wyjazd do ich nieruchomości nr 236, położonej przy ul. P. w B., co stanowić będzie naruszenie, o którym mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, a nieprzyznanie im statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę narusza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zakwestionowali prawidłowość uznania przez Sąd I instancji, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja z dnia 25 lutego 2013 r.
Powołali się na pismo z dnia 10 lipca 2013 r., które skarżący złożyli jako uzupełnienie odwołania z dnia 28 czerwca 2013 r., w którym zarzucili naruszenie ustawy Prawo budowlane i wnosili o uznanie ich jako strony postępowania oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 25 lutego 2013 r., wskazując że organy administracji orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., a które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zaskarżenia. Miał rację Sąd I instancji twierdząc, iż SKO w Tarnowie prawidłowo zastosowało art. 134 K.p.a., bowiem z przedłożonych akt administracyjnych, a w szczególności z pisma skarżących z dnia 28 czerwca 2013 r. wynika, że zaskarżona została decyzja o warunkach zabudowy. W aktach administracyjnych brak jest pisma skarżących z dnia 10 lipca 2013 r., w którym - jak wynika z twierdzeń skargi – skarżący mieli złożyć wniosek o przyznanie statusu strony, doręczenie decyzji i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 lutego 2013 r. dotyczącej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Przyjęta przez ustawodawcę w art. 127 K.p.a. konstrukcja odwołania wskazuje, że o przedmiotowym zakresie odwołania decyduje odwołujący się, bowiem inicjatywa zarówno w zakresie zastosowywania tego środka zaskarżenia, jak i jego przedmiotu, leży w dyspozycji strony. W piśmiennictwie wskazuje się, że odwołanie nie może być wniesione z urzędu (tak K. Glibowski, w R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, str. 651 i nast.). W konsekwencji organ naruszałby zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 K.p.a., gdyby z urzędu modyfikował określony przez odwołujących się przedmiot odwołania.
Skoro zatem skarżący w piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. wyrazili wolę wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, to organ nie mógł samodzielnie uznać, że ich intencje są odmienne od wyrażonych w tym piśmie, w szczególności, że jest to odwołanie obejmujące decyzję o pozwoleniu na budowę. Byt prawny decyzji o pozwoleniu na budowę jest irrelewantny dla prawnego zakwalifikowania pisma z dnia 28 czerwca 2013 r.
W konsekwencji nieusprawiedliwione są sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia: art. 174 pkt 2, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w wyniku uznania, że w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja z dnia 25 lutego 2013 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca H. K. pozwolenia na budowę oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w aktach sprawy brak jest pisma skarżących z dnia 10 lipca 2013 r.
Na aprobatę nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 174 pkt 2, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej wydania pozwolenia na budowę zjazdu i wyjazdu ze stacji paliw w miejscowości B. Konstrukcja przywrócenia terminu do wniesienia odwołania stanowi odrębną instytucję od uregulowania stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, a przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawie nie było ani postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, ani postanowienie wydane w przedmiocie uchybienia terminu. Ponadto w rozpatrywanym przez organ piśmie z dnia 28 czerwca 2013 r. brak jest wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Nie mógł ponadto odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzyznanie skarżącym statusu strony w postępowaniu przed Wojewodą Małopolskim w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania miało charakter formalny, bowiem motywowane było brakiem w obrocie prawnym objętego odwołaniem aktu, tj. decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. SKO w Tarnowie orzekło, kierując się stwierdzeniem negatywnej przesłanki do rozpatrzenia odwołania o charakterze przedmiotowym, a nie podmiotowym. Nie badało zatem kwestii interesu prawnego skarżących kasacyjnie na gruncie art. 28 ustawy Prawo budowlane, do czego zresztą – ze względu na właściwość rzeczową, nieobejmującą ustawy Prawo budowlane, jak również na właściwość instytucją (niesytuującą samorządowych kolegiów odwoławczych jako organów wyższego stopnia nad wojewodami) – nie byłoby uprawnione.
Z tych samych względów kwestionowanie braku udziału skarżących kasacyjnie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie może usprawiedliwiać skargi kasacyjnej, bowiem wniesiona ona została w stosunku do postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji również argumentowanie, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Wojewody Małopolskiego o pozwoleniu na budowę z dnia 25 lutego 2013 r. nie mogło być uwzględnione przy badaniu prawidłowości postanowienia SKO w Tarnowie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.