Uzasadnienie
II OSK 1272/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 604/09 po rozpoznaniu skargi B. i T. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2009 r. utrzymującą w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji z dnia [...] października 2008 r. /będące w istocie decyzją/ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku jednorodzinnego - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, iż postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy - Prawo budowlane orzeczono o umorzeniu postępowania wobec niestwierdzenia podstaw do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 57 ust.
7. Organ odwoławczy uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ponownie umorzył postępowanie postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., gdyż nie stwierdził stanu użytkowania obiektu, jednocześnie uznając za bezpodstawne twierdzenia inwestorów, jakoby dokonali skutecznego zawiadomienia o oddaniu obiektu do użytkowania. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy to postanowienie, stwierdzając, że umorzenie postępowania powinno być orzeczone decyzją a nie postanowieniem, jednocześnie potwierdzając stanowisko wyrażone w pierwszej instancji, że dokumentacja zgromadzona w sprawie nie potwierdza skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Od ww. postanowienia została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 154/09 uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdzając, że organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podstawowych zarzutów zawartych w odwołaniu, to jest dotyczących kwestii, czy inwestorzy dokonali skutecznego zgłoszenia faktu zakończenia robót budowlanych. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ powinien rozpatrzyć ją w całokształcie, odnosząc się w pełni do zarzutów skarżących, jak też rozważyć ewentualność zawieszenia postępowania w związku z innymi toczącymi się postępowaniami.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku ww. wyroku, organ odwoławczy ponownie utrzymał w mocy orzeczenie z dnia [...] października 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania budynku powołując w uzasadnieniu art. 54 i 55 oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego i wskazując, że obiekt aktualnie nie jest użytkowany, przy czym skarżący nie dokonali skutecznego zakończenia jego budowy, co wynika z postanowienia organu z dnia [...] września 2008 r. stwierdzającego niemożność wydania inwestorom zaświadczenia o dokonaniu przez nich skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, gdyż takiego zawiadomienia nie dokonali. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] września 2008 r. zaś wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2009 r. WSA w Warszawie skargę na to postanowienie oddalił.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący "godząc się z treścią rozstrzygnięcia", zakwestionowali prawidłowość jego uzasadnienia, twierdząc, że wadliwa była argumentacja organu co do tego, iż materiał sprawy nie potwierdza faktu skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy. Skarżący dokonali bowiem zgłoszenia zakończenia budowy, zaś właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, co nie mogło oznaczać pozostawienia zgłoszenia bez rozpatrzenia, lecz wyrażenie milczącej zgody na użytkowanie. Zgłoszenia dokonano w czasie pozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Późniejsza decyzja, wydana w trybie naprawczym, zezwalająca na wznowienie robót i wymagająca uzyskania zezwolenia na użytkowanie, została wydana przed uchyleniem pozwolenia na budowę i dlatego zapadła decyzja o jej unieważnieniu /w tej sprawie został wydany nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga nie jest zasadna.
Wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 56, poz. 1118 ze zm./ karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierza się w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 tej ustawy. Ustawodawca nie ustanowił w ogóle przesłanek wniesienia sprzeciwu oraz nie wyłączył stosowania art. 64 (2 kpa /co przewiduje art. 30 ust. 2 i art. 71 ust. 3/. Przepis art. 57 ust. 1 i 2 wymienia dokumenty, które należy dołączyć do zawiadomienia, zaś w ust. 4 stwierdza się, że inwestor jest obowiązany uzupełnić niekompletne dokumenty lub ich braki albo nieścisłości. Jak to wyjaśniono w orzecznictwie sądowym /por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 335/06, 1535/06 lub 2043/06/ w przypadku nieuzupełnienia braków zawiadomienia, staje się ono bezskuteczne, uznawane za niebyłe. Jak stanowi bowiem art. 64 (2 kpa, w przypadku braków formalnych podania /tutaj zawiadomienia/ należy wezwać wnoszącego do ich usunięcia w określonym terminie, zaś ich nieusunięcie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, o czym należy pouczyć wnoszącego podanie.
Procedura zawiadomienia o zakończeniu budowy kończy się zwróceniem inwestorowi dokumentów dołączonych do zawiadomienia /art. 57 ust. 8 Prawa budowlanego/. Organ przedstawił dokumentację wskazującą na to, że skarżący nie dokonali skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy "co można było ocenić jako wykonanie wiążących wskazań /art. 153 ppsa/". Nie jest trafny pogląd skarżących, iż skoro treść zaświadczenia nie tworzy nowych faktów lub stanu prawnego, to odmowa jego wydania nie dowodzi braku określonych faktów lub stanu prawnego. Odmowa wydania zaświadczenia dowodzi braku możliwości wykazania pewnych faktów lub stanu prawnego w oparciu o dane dostępne organowi. O ile materiał dowodowy /zawartość danych/ ulegnie zmianie, inwestor będzie mógł się powołać na nowy stan rzeczy, nawet bez starań o jego urzędowe potwierdzenie, ale do chwili tej zmiany należy uznać stan wynikający z ostatecznych bądź prawomocnych przypadków odmowy wydania zaświadczenia.
Jak wynika z materiału sprawy, inwestor zgłosił w Starostwie Powiatowym w Oławie zakończenie robót budowlanych wykonanych zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1997 roku, do którego nie dołączono żadnych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. zawiadomienie zostało przekazane organowi nadzoru budowlanego, który pismem z dnia [...] maja 2006 r. poinformował skarżących, że w dniu [...] maja 2006 r. zostali oni wezwani do uzupełnienia zawiadomienia o dokumenty wymienione w art. 56 ust. 1 i art. 57 ust. 1 pkt 1-6 Prawa budowlanego, zwracając też uwagę, że obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. wydanej przez PINB w Oławie, zobowiązującej inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor został pouczony o tym, że nieuzupełnienie braków spowoduje nierozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zostało uchylone pozwolenie na budowę wobec wydania decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazującej inwestorom dostarczenie zamiennego projektu budowlanego. W dniu [...] czerwca 2006 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie obiektu.
W takim stanie sprawy inwestorzy kilkakrotnie występowali o wydanie zaświadczenia stwierdzającego skuteczne złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy, uzyskując orzeczenia odmowne.
W ocenie Sądu I instancji "niewątpliwe natomiast trafne było umorzenie postępowania" w niniejszej sprawie, skoro nie ustalono nielegalnego użytkowania budynku, nie miały wiec znaczenia prejudycjalnego rozstrzygnięcia mające zapaść w innych postępowaniach, w szczególności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych bądź w postępowaniach nadzwyczajnych w sprawach odmowy wydania zaświadczeń. Nie było również istotne, co obecnie przeszkadza inwestorom w uzyskaniu aktu umożliwiającego legalne przystąpienie do użytkowania budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. i T. G. zarzucając naruszenie prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ustawy - Prawo budowlane wobec uznania, że skarżący nie uzupełnili na wezwanie organu, brakujących dokumentów wymaganych przy zawiadomieniu o zakończeniu budowy, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 (4 ppsa, przez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącego, art. 153 ppsa przez niewykonanie przez organ wiążących wskazań wyroku WSA z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 154/09 oraz art. 145 (1 pkt 1 lit, c oraz pkt 2 ppsa wobec nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 8, 9, 11, 64 (2, 77 (1, 80 i 107 (3 oraz 139 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się w szczególności, iż inwestor zgłosił obiekt do użytkowania jeszcze w czasie obowiązywania pozwolenia na jego budowę, bowiem w dniu [...] maja 2006 r. oraz na wezwanie organu dokonał uzupełnienia wymaganych dokumentów, zaś organ nie wniósł sprzeciwu od tego zgłoszenia, czym milcząco zaakceptował możliwość przystąpienia do użytkowania. Wszystkie inne okoliczności podnoszone przez organ i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji zaciemniają tylko te podstawowe fakty dla niniejszej sprawy, dotyczącej postępowania karnego /umorzenia postępowania w kwestii ukarania karą pieniężną za niezgodne z prawem użytkowanie obiektu/.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może być uwzględniona z następujących przyczyn.
Jak to wynika z treści skargi kasacyjnej, podmiot ją wnoszący nie kwestionuje ani rozstrzygnięcia administracyjnego dotyczącego umorzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem w istocie było to, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, a więc nałożenia na inwestora kary pieniężnej z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez uprzedniego legalnego zakończenia procesu budowy. Wyłączną przyczyną wniesienia skargi do Sądu I instancji a następnie skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę przez ten Sąd, jest motywacja jaką przyjęto umarzając postępowanie administracyjne /art. 105 (1 kpa/, to jest potraktowanie zgłoszenia zakończenia budowy dokonanego przez inwestora przy braku sprzeciwu właściwego organu, jako okoliczność niewystarczającą do tego, aby możliwe było potwierdzenie, iż inwestor faktycznie legalnie zakończył budowę. Niesporne jest więc w niniejszej sprawie, że oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pełni satysfakcjonuje wnoszących skargę kasacyjną, skoro potwierdza, że umorzenie postępowania jest skuteczne bowiem nie można inwestora obciążyć karą pieniężną określoną w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu natomiast, jak to słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszerne wywody dotyczące istoty i charakteru zawiadomienia o zakończeniu budowy oraz skutków tej czynności, twierdząc w szczególności, iż do tej instytucji mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zaaprobował też potraktowanie zawiadomienia określonego art. 54 Prawa budowlanego, to jest o możliwości przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego jako nieskutecznego z tej przyczyny, iż inwestor został wezwany do uzupełnienia tego zawiadomienia czego w ocenie organu i Sądu nie uczynił, bez wydania decyzji o sprzeciwie. W uzasadnieniu wyroku znalazły się także obszerne wywody dotyczące innych postępowań oraz ocena Sądu I instancji w zakresie ich wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Niewątpliwie celem skargi kasacyjnej wnoszonej od orzeczenia Sądu I instancji jest dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej podstaw skargi kasacyjnej w takim zakresie, czy są one usprawiedliwione a nie wywodów zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wypada podkreślić, iż w takiej sytuacji, jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, przede wszystkim wobec tego, że strona wnosząca skargę kasacyjną sama tego rozstrzygnięcia nie podważa, gdyż jest ono zgodne z jej oczekiwaniem. Przepis art. 184 ppsa przewiduje, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nawet wówczas, gdy motywy zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego są niewłaściwe lub niepełne, zaś samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe a przecież w skardze kasacyjnej tej okoliczności się nie podważa.
Zamieszczenie więc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszernego stanowiska Sądu I instancji w kwestiach nie mających bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem w danej sprawie o umorzeniu postępowania w przedmiocie kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie może powodować uwzględnienia skargi kasacyjnej, zaś ta treść uzasadnienia, która tylko pośrednio dotyczy realizacji danej inwestycji, nie może być potraktowana jako wiążąca ocena sądu administracyjnego, mająca zwłaszcza znaczenie w innych sprawach prowadzonych w odniesieniu do przedmiotowej budowy.
Ubocznie tylko wypada zauważyć, że nieprawidłowo orzeczono w II instancji administracyjnej, dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją gdyż przepis ten przewiduje jako formę rozstrzygnięcia postanowienie, a zatem właściwie organ I instancji orzekł postanowieniem. Sąd I instancji tej kwestii jak się wydaje nie dostrzegł, bowiem nie wspomniał o niej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nieprawidłowo także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje się, że do zawiadomienia o oddaniu obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę i pozostającej w obrocie prawnym do użytku /art. 54 Prawa budowlanego/ ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego. Ma on zastosowanie wyłącznie do decyzji o sprzeciwie, tak jak w przypadku sprzeciwu wnoszącego od zawiadomienia inwestora przewidzianego przed rozpoczęciem robót budowlanych, dla tych inwestycji, które dokonania takiego zawiadomienia wymagają.
W tej sytuacji nawet jeśli rzeczywiście zawiadomienie wymagane art. 54 ma braki wymagające uzupełnienia i inwestor został wezwany do ich uzupełnienia, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż nawet samo nieuzupełnienie braków w terminie powoduje, że zawiadomienie staje się nieskuteczne a więc należy przyjąć, że zawiadomienia nie było. Ewentualny brak reakcji ze strony inwestora na wezwanie do uzupełnienia wad zawiadomienia /np. nie dołączenia do niego wymaganych dokumentów/ w terminie określonym w wezwaniu organu, powinien skutkować wydaniem decyzji o sprzeciwie. Nie wydanie takiej decyzji w ustawowym terminie natomiast skutkuje tym, że inwestycję należy uznać za prawnie zakończoną.
W niniejszej sprawie podnoszona jest kwestia prowadzenia postępowania nadzorczego z art. 51 Prawa budowlanego. Decyzje wydane na podstawie tej regulacji podlegają odrębnemu reżimowi a w tym przewidywana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nie ma natomiast zastosowania instytucja zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania /art. 54/ i dopiero w razie jej braku, może mieć zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Jeżeli więc inwestor uzyskał w konkretnym stanie faktycznym orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zaś zapadły orzeczenia na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, co do których postępowanie nie zostało zakończone prawomocnie, to wszelkie rozważania Sądu I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykraczające poza kwestię umorzenia postępowania w sprawie kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czego strona skarżąca nie kwestionuje, należy uznać co najmniej za przedwczesne, a z pewnością wykraczające poza przedmiot rozpoznawanej sprawy.
Dla orzeczenia o umorzeniu postępowania w sprawie kary pieniężnej z art. 57 ust. 7 wystarczające było stwierdzenie nieprzystąpienia do użytkowania obiektu i bez znaczenia pozostaje kwestia czy i z jakim skutkiem toczone jest postępowanie naprawcze z art. 51 Prawa budowlanego, lub też iż zapadły orzeczenia o odmowie wydania żądanego przez inwestora zaświadczenia.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.