Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 986/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zwanego dalej "PWIS", [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, zwany dalej "PPIS", [...] wymierzył skarżącemu karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych w postaci substancji proszkowych koloru białego zawierających związki 4-CEC (4-chloroetkatynon), 3-CEC (3-chIoroetkatynon), 3-CMC (3-ehlorometkatynon), a-propylaminopentiofenon (NIPP), NEP (alfa etyloaminopentiofenon), 4-CMC (4-chlorometkatynon) oraz substancji w postaci zielonego suszu zawierającej związek MDMB-CHMICA.
Podczas przeprowadzonych kontroli sanitarnych w sklepie "M." w R. zabezpieczono do badań próbki podejrzanych produktów w łącznej ilości 742 sztuki. Badania próbek potwierdziły, że w ich skład wchodzą ww. związki (substancje), które kwalifikują się do "środków zastępczych" w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2017 r. poz. 783), zwanej dalej "u.p.n.", które mogą powodować wiele skutków ubocznych, a negatywnych dla zdrowia. Ustalono też, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne, jako sprzedawca w ww. sklepie. W tej sytuacji za konieczne organ I instancji uznał wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 52a ww. ustawy.
Ustalając wysokość kary PPIS [...] wziął pod uwagę kryteria związane z ilością wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego tj. MDMB-CHMICA, 3-CMC (3-chlorometkatynon), a-propylaminopentiofenon (NIPP), 4-CEC (4-chloroetkatynon), NEP (alfa-etyloaminopentiofenon), 4-CMC (4-chlorometkatynon), 3-CEC (3-chloroetkatynon) – łącznie 742 szt. opakowań zabezpieczonych produktów, jak również czas trwania naruszenia prawa – okres od 28 grudnia 2016 r. do 14 marca 2017 r. i szkodliwość dla zdrowia ludzkiego wprowadzanych substancji.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.
Zaskarżoną decyzją PWIS [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.), zwanej dalej "u.s.d.g.", PWIS zauważył, że stroną postępowania nie jest spółka, ale osoba fizyczna, która nie prowadzi działalności gospodarczej, jest natomiast jedynie pracownikiem sklepu, w którym zabezpieczono środki zastępcze. Odwołujący zatem nie może skutecznie powoływać się na ww. przepisy, gdyż mają one zastosowanie tylko wobec przedsiębiorców.
W kwestii braku odniesienia do notyfikacji art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. organ odwoławczy odwołał się do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 1005/16, w którym zdaniem organu "skrupulatnie przedstawiono rozpatrywany zarzut".
W odniesieniu do art. 4 pkt 27 u.p.n. zawierającego legalną definicję środka zastępczego organ odwoławczy stwierdził, że PPIS nie miał obowiązku udowodnienia, że substancje przebadane, zostały użyte zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej. Wyniki badań pobranych produktów w trakcie kontroli potwierdziły obecność w nich środków zastępczych oraz nowych substancji psychoaktywnych tj. MDMB-CHMICA, 3-CMC, NIPP, 4-CEC, NEP, 4-CMC, 3-CEC.
Zgodnie ze sprawozdaniami z badań zawartymi w aktach sprawy ww. substancje ponad wszelką wątpliwość mają negatywny wpływ dla zdrowia i życia ludzi.
Odnosząc się natomiast do zarzutu wprowadzania do obrotu, organ odwoławczy powołał się na treść art. 4 pkt 34 u.p.n., wyjaśniając, że "wprowadzanie do obrotu" to udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że odnosi się to zarówno do osób niebędących ich konsumentami, jak i będących ich konsumentami tj. nabywających je w celu własnego spożycia. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący mimo świadomości swojego czynu, nie zaprzestał wprowadzania do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, co jasno potwierdzają protokoły z przeprowadzonych kontroli w okresie od 28 grudnia 2016 r. do 14 marca 2017 r.
Z kolei zarzut, że skarżący wykonywał jedynie polecenia służbowe pracodawcy organ odwoławczy uznał za chybiony, gdyż zobowiązany był on odmówić wykonania poleceń pracodawcy, które są sprzeczne z prawem, na podstawie art. 100 §1 Kodeksu pracy.
W efekcie organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób bezsporny potwierdza, że skarżący świadomie i z premedytacją dopuszczał się wprowadzania do obrotu środków zastępczych. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowaną decyzję organ I instancji wydał na podstawie sprawozdań z badań Oddziału Laboratoryjnego Sekcji Laboratoryjnej Aparatury Specjalnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...] oraz zawartych w nich opiniach toksykologicznych, uznając ponad wszelką wątpliwość, że wprowadzane do obrotu produkty przez skarżącego spełniały definicję środka zastępczego oraz nowej substancji psychoaktywnej.
Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący, wnosząc o jej uchylenie.
W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: art. 107 § 3 K.p.a.; art. 7 art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a.; art. 7 i art. 8 K.p.a.; art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g.; art. 107 § 3 K.p.a. i art. 77 § 4 K.p.a. w związku z art. 27 oraz art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; art. 52a w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.
W odpowiedzi na skargę PWIS [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 986/18, oddalając skargę, powołał się na treść art. 52a ust. 1-3, art. 4 pkt 27, art. 4 pkt 34 u.p.n.
Sąd wyjaśnił, że dla powstania odpowiedzialności administracyjnej za wprowadzenie do obrotu substancji zastępczych bez znaczenia jest rola i status tych osób w procesie dystrybucji tychże środków. Oznacza to, że karze pieniężnej podlega każda osoba uczestnicząca w procederze wprowadzania środków zastępczych do obrotu, gdyż wymierza się ją każdemu podmiotowi udostępniającemu te środki osobom trzecim. Tym samym odpowiedzialności podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, dokonujący bezpośrednio udostępnienia środka zastępczego osobie trzeciej. W przypadku takim, jak w niniejszej sprawie nie istnieją podstawy dla zastosowania zawężającej wykładni powołanych wyżej przepisów prawa. Przeciwnie, wykładnię zawężającą wyklucza szczególna szkodliwość obrotu środkami zastępczymi, których używanie ma bardzo negatywny wpływ na zdrowie i funkcjonowanie w społeczeństwie osób, które je przyjmują.
Podczas przeprowadzanych kontroli w ww. sklepie, podczas których zabezpieczono produkty zawierające środki zastępcze, był obecny skarżący jako sprzedawca i był informowany o fakcie wprowadzania przez niego do obrotu środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych, a tym samym sprowadzania na człowieka bezpośredniego niebezpieczeństwa utraty życia albo ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, przy czym skarżący jako sprzedawca wprowadzał dalej do obrotu środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne.
W ocenie Sądu, w sposób wnikliwy i wyczerpujący rozpatrzono cały materiał dowodowy, zaś argumenty organów zostały wyłożone w sposób przejrzysty i czytelny, a dotyczyły przeprowadzonych kontroli, wprowadzania środków zastępczych do obrotu. Skarżący nie wykazał aby w sposób dowolny został oceniony zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. Otóż z prawidłowych ustaleń organów, niekwestionowanych przez skarżącego wynika, że był on sprzedawcą w ww. sklepie, a nie przedsiębiorcą, czy osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że nawet gdyby skarżący prowadził działalność gospodarczą, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca to i tak w tego rodzaju sprawach następuje odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów. Nie doszło zatem również do naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g.
Dokonując natomiast oceny prawidłowości wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n. Sąd wyjaśnił, że oba te przepisy zostały dodane do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 213 poz. 1396) jako reakcja na dynamicznie rozwijającą się sprzedaż nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne, nazywanych potocznie "dopalaczami". Na potwierdzenie swojej oceny Sąd przywołał poglądy zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 975/14, oraz z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2965/13. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowej wykładni art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n., bowiem warunkiem niezbędnym do przyjęcia, że doszło do realizacji zdarzenia polegającego na "wprowadzaniu do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. jest udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, bez konieczności określenia roli i statusu tych osób w procesie dystrybucji tych środków.
Zupełnie zatem obojętnym dla zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej jest dowodzenie, czy środki zastępcze udostępniono konsumentowi, tj. osobie nabywającej je w celu własnego spożycia, czy też odbiorcy, który przynajmniej w części nie zużyje ich na własne potrzeby, ale przekaże je dalej kolejnym odbiorcom. Prowadząc postępowanie w celu wymierzenia kary pieniężnej organ inspekcji sanitarnej ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy doszło do udostępnienia osobie trzeciej, w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, środka zastępczego zdefiniowanego w art. 4 pkt 27 ustawy. Karę pieniężną w takiej sytuacji wymierza się każdemu podmiotowi udostępniającemu osobom trzecim środki zastępcze, co oznacza, że nie konsumuje się ona automatycznie po wcześniejszym chronologicznie zdarzeniu wypełniającym powyższe przesłanki "wprowadzenia do obrotu".
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia postępowania przez organy, bowiem w ramach tego postępowania podstawowe znaczenie ma to, czy skarżący wprowadzał do obrotu środki zastępcze, co w ocenie Sądu nie ulega żadnej wątpliwości. W świetle art. 44b ust. 1 u.p.n., zakazuje się wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej m.in. środków zastępczych. Definicja legalna środka zastępczego z art. 4 pkt 27 u.p.n. nie uzależnia zakwalifikowania danego produktu do gamy środków zastępczych od wyraźnego określenia jego nazwy w treści rozporządzenia. O zaklasyfikowaniu tych produktów jako środków zastępczych decyduje wykładnia funkcjonalna powołanych przepisów ustawy. Regulacja ustawowa, mająca na celu ochronę najistotniejszych – z punktu widzenia ustawodawcy – dóbr, jakimi są zdrowie i życie ludzkie, wymaga dokonania takiej interpretacji, w której nie będzie możliwie obchodzenie przepisów o zakazie wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych poprzez wprowadzanie do obrotu tak działających na układ nerwowy człowieka substancji o nowym nie znanym dotąd prawodawcy składzie.
Artykuł 52a ust. 3 u.p.n. stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej właściwy organ uwzględnia w szczególności ilość wytworzonego lub wprowadzonego do obrotu środka zastępczego lub wytworzonej lub wprowadzonej do obrotu nowej substancji psychoaktywnej. Ustalenie to następuje w granicach określonych w ust. 1 tego artykułu przewidującym karę pieniężną w wysokości od 20 tys. do 1 mln zł. Ustalając wysokość kary w kwocie 30.000 zł organ I instancji wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się przy ustalaniu jej wysokości, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 52a ust. 3 u.p.n. W szczególności poza ilością wprowadzanego do obrotu środka, wskazał na czas trwania naruszenia tj. od 28 grudnia 2016 r. do 14 marca 2017 r., szkodliwość dla zdrowia ludzkiego zabezpieczonych produktów (organ opisał skutki uboczne) oraz fakt, że skarżący mimo wielokrotnego informowania o szkodliwości ww. substancji, nie podjął żadnych dobrowolnych działań w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, tym samym świadomie wprowadzał do obrotu środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne.
O możliwości zastosowania, bądź konieczności odmowy zastosowania art. 52a u.p.n. decydują okoliczności konkretnej sprawy i zestawienie w jakim przepis ten występuje w ramach konstrukcji normy prawnej odnoszącej się do ustalonego stanu faktycznego, co oznacza, że zasadniczo może stanowić on podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia, wadliwej decyzji naruszającej przepisy prawa;
- - art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający oraz brak przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, gdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd meriti do zarzutów skargi, tj. w zakresie naruszenia przez organ II instancji:
- a) art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. polegającego na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w pkt II lit e) odwołania (dot. braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 u.s.d.g.),
- b) art. 27 i art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej polegające na przyjęciu realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi, a tym samym, iż zostały naruszone wymagania zdrowotne mimo braku dowodzenia w tym zakresie stosownymi opiniami biegłych sądowych;
- c) art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. w zakresie jego zastosowania mimo braku notyfikacji (projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 875), w szczególności jej art. 4, którym dodano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pkt 4a w ust. 2 art.
- 79) tego technicznego przepisu Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.), a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli;
- d) art. 77 ust. 6 u.s.d.g. przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 u.s.d.g., a które to naruszenia jako naruszenia prawa materialnego z ostrożności procesowej strona skarżąca podtrzymuję w ramach niniejszej skargi kasacyjnej wraz z argumentacją zawartą w skardze na decyzję organu II instancji.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 52a, art. 4 pkt. 34 u.p.n. przez przyjęcie, że sprzedaż detaliczna – konsumentom – produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom, oraz, iż wprowadzającym do obrotu tychże substancji jest pracownik, a więc skarżący, a nie spółka prowadząca sklep, w którym zatrudniony był skarżący.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną PWIS [...] (wniesionej w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.), reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W związku z zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.
Przede wszystkim w skardze kasacyjnej nie wykazano aby zaskarżona decyzja była wadliwa w stopniu, który wymagałby zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Twierdzeń skargi kasacyjnej w tym zakresie nie potwierdza jej zarzut naruszenia art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nawet jeżeli przy motywowaniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji oparł się na przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dorobku orzeczniczym Sądów Administracyjnych, to taka okoliczność sama w sobie nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok zapadł bez prawidłowej narady i bez przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający. Taka okoliczność wręcz przeciwnie potwierdza, że Sąd I instancji dokonał własnych ustaleń, które zostały oparte na dotychczasowym dorobku orzeczniczym, co mogło znaleźć swoje zastosowanie w okolicznościach faktycznych i prawnych tej konkretnej sprawy. Tego rodzaju zarzut miałby usprawiedliwione podstawy gdyby przywołane poglądy orzecznicze dotyczyły innego stanu faktycznego i innego stanu prawnego.
Tego zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, poprzestając w ramach ww. zarzutu na argumentacji, zgodnie z którą już samo wykorzystanie dorobku orzeczniczego czyniłoby wadliwym zaskarżony wyrok. Poza tym wskazywana w skardze kasacyjnej "wadliwość", sformułowana z perspektywy zarzutu naruszenia prawa procesowego wymagała nie tylko wskazania ewentualnej wady, lecz także wykazania, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli zatem Sąd I instancji co do wykładni pojęcia "wprowadzania do obrotu" (art. 52a ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 34 u.p.n.) oparł się na dorobku orzeczniczym, to w skardze kasacyjnej dla skutecznego podważenia oceny prawnej Sądu wymagane było przywołanie takiego wywodu prawnego, który pozwalałby na stwierdzenie, że w okolicznościach tej sprawy zachodziły podstawy do odstąpienia od dotychczasowej linii orzeczniczej. Tego zaś nie uczyniono.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się do wskazywanego przez skarżącą braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w odwołaniu w zakresie niedokonania notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 u.s.g.d. Po pierwsze, w skardze "zwykłej" nie został sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a., polegający na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w pkt II lit. e) odwołania (dot. braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 u.s.g.d.). W tym zakresie nie można zatem skutecznie czynić Sądowi zarzutu, że go nie rozpoznał.
Po drugie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w skardze "zwykłej" brak jest wywodu (tym bardziej "obszernego", jak wskazuje się w skardze kasacyjnej) dotyczącego problemu ww. "notyfikacji", jest zaś tam podniesiona kwestia dotycząca penalizacji czynów, tj. poprawki do projektu ustawy, która została odrzucona przez Komisję Sejmową. Po trzecie, Sąd I instancji ocenił merytorycznie, że nie doszło do naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g. Wynika z tego, że Sąd przyjął ww. przepis jako obowiązujący, zaś brak wskazywanej przez skarżącą notyfikacji nie był dla obowiązywania ww. przepisu przesądzający. W skardze kasacyjnej zaś nie przedstawiono spójnego wywodu prawnego, który pozwalałby na przyjęcie, że nowelizacja m.in. w ww. zakresie dokonana ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 875) nie obowiązuje w polskim porządku prawnym.
Nie wykazano więc aby w omawianym zakresie istniały wady postepowania, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli w okolicznościach tej sprawy stanowiło takie naruszenie prawa procesowego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy.
Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do zarzutu skargi "zwykłej" dotyczącego naruszenia art. 27 i art. 27c ustawy o inspekcji sanitarnej. Także w kontekście "realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi", w ramach tego zarzutu Sąd wyjaśnił, że podczas przeprowadzanych kontroli każdorazowo zabezpieczono próbki produktów do kontroli, a ich badania potwierdziły, iż zatrzymane produkty zawierały w swoim składzie środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne, tj.: 4-CEC (4-chloroetkatynon), 3-CEC (3-chIoroetkatynon), 3-CMC (3-ehlorometkatynon), a-propylaminopentiofenon (NIPP), NEP (alfa etyloaminopentiofenon), 4-CMC (4-chlorometkatynon) oraz MDMB-CHMICA. Badania te zostały przeprowadzone przez jednostkę specjalistyczną, tj. Oddziale Laboratoryjnym Sekcji Laboratoryjnej Aparatury Specjalnej Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...].
W świetle art. 75 § 1 K.p.a. były więc to wyniki badań wystraczające do stwierdzenia, że mamy w niniejszej sprawie do czynienia z wprowadzeniem do obrotu środku zastępczych niebezpiecznych dla zdrowia. Już samo stwierdzenie, że produkty zawierały substancje psychoaktywne, w świetle przywołanych przez organy obu instancji i Sąd przepisów prawa, świadczy, że w związku z wprowadzaniem ich do obrotu mamy do czynienia realnym zagrożeniem dla zdrowia ludzi. W tym kontekście brak było podstaw do powoływania biegłego, a poza tym skarżący w trakcie postępowania, a najpóźniej przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie przedstawił żadnego kontrdowodu, z którego można by wywieść przeciwny wniosek.
Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skoro skarżący był sprzedawcą (a nawet jeżeli byłby przedsiębiorcą), i tak w tego rodzaju sprawach następuje odstąpienie od zwykłych reguł i gwarancji udzielanych przedsiębiorcom z uwagi na zagrożenie życia i zdrowia w związku z wprowadzaniem do obrotu niebezpiecznych i nielegalnych produktów. W konsekwencji Sąd I instancji ocenił, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 77 ust. 6 u.s.d.g. podniesionego w skardze. A zatem nie znajdują potwierdzenia twierdzenia skargi kasacyjnej, jakoby w sprawie pozyskano dowody w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 u.s.d.g. W tym zakresie ma bowiem przesądzające znaczenie, że wyniki badań potwierdzają, że mamy do czynienia z produktami zawierającymi substancje niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego.
Dlatego skarżący nie musiał być zawiadomiony o terminie kontroli (art. 79 ust. 2 pkt 4a u.s.d.g.); kontrola nastąpiła w obecności sprzedawcy, który mógł być uznany za osobę, o której mowa w art. 97 K.c. (art. 80 ust. 5 u.s.d.g.); kontroli dokonali uprawnieni pracownicy organu (art. 79a u.s.d.g.); ponadto niewątpliwie kontrola miała na celu przeciwdziałanie popełnieniu przestępstwa określonego w art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego (sprowadzenie niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia dla wielu osób wprowadzając do obrotu szkodliwe substancje); tym samym dopuszczalne było przeprowadzenie więcej niż jednej kontroli (art. 82 ust. 1 pkt 4 u.s.d.g.). Nie było zatem podstaw do odstąpienia od czynności kontrolnych, co próbuje wykazać strona skarżąca kasacyjnie. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasad dotyczących przeprowadzenia kontroli na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 52a i art. 4 pkt 34 u.p.n. w zakresie pojęcia "wprowadzanie do obrotu". W tym zakresie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, jak należy interpretować definicję pojęcia "wprowadzania do obrotu", o jakiej mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. Na tych poglądach swoje rozstrzygnięcie oparł Sąd I instancji, zaś w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny w tym zakresie. Także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym pod pojęciem "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, należy rozumieć każde udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącym, jak i będącym ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów substancji wymienionych w tym przepisie (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3155/18; z 19 grudnia 2019 r., II OSK 3232/18).
Ponadto przyjęta jako podstawowa przesłanka wprowadzenia do obrotu, przesłanka udostępnienia osobom trzecim nie jest ograniczona przez wprowadzenie określenia sposobu udostępnienia. Zakresem pojęcia udostępnienia osobom trzecim środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych, należy objąć stworzenie możliwości faktycznych dostępu osób trzecich do tych środków. Nie można do takiej ustawowej definicji wprowadzenia do obrotu przyjąć elementów stanu faktycznego w niej niezapisanego, a zatem przyjąć, że wymaga ustalenia fakt sprzedaży tych substancji, aby przypisać status strony (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., II OSK 3492/19).
W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie w tej sprawie uznano, że zachowanie skarżącego odpowiadało definicji, o jakiej mowa w art. 4 pkt 34 u.p.n. Sąd I instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – dokonał prawidłowej wykładni art. 52a i art. 4 pkt 34 u.p.n., i w konsekwencji zastosował je właściwie. Dla tej oceny nie ma zaś znaczenia, że ww. okoliczności dotyczyły strony skarżącej jako pracownika podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Decyzja wydana na podstawie art. 52a ww. ustawy, czyli wymierzenie kary pieniężnej może być skierowana do każdego podmiotu wprowadzającego do obrotu środki zastępcze, niekoniecznie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej i bez względu na to czy taką działalność prowadzi. Adresatem takiej decyzji nie musi być wyłącznie przedsiębiorca, ale każdy, kto prowadzi jakąkolwiek działalność w pomieszczeniach, w których środki takie są wytwarzane albo wprowadzane do obrotu.
Ma w tym zakresie rację Sąd I instancji, że odpowiedzialności podlega zarówno prowadzący sklep, jak i zatrudniony w nim sprzedawca, który bezpośrednio udostępnienia środek zastępczy osobie trzeciej. Należy zwrócić uwagę, że w art. 100 § 1 Kodeksu pracy mowa jest, że pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa. Sprzeczność z każdego rodzaju przepisem prawa, w tym przepisem prawa administracyjnego, daje pracownikowi prawo odmowy świadczenia pracy. Skoro z art. 44b u.p.n. wynika zakaz wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych, to wprowadzanie takich środków do obrotu będzie czynem sprzecznym z prawem (por. wyrok NSA z 29 października 2020 r., II OSK 1338/18). Nie znajdują potwierdzenia twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej jakoby czyn opisany w art. 52a u.p.n. nie był czynem zabronionym w rozumieniu Kodeksu karnego, a tym samym aby brak było podstaw do odmowy przez pracownika wykonania polecenia służbowego pracodawcy co do sprzedaży środków zastępczych.
Jak już wyżej wskazano, stosowną penalizację czynu przewiduje art. 165 § 1 pkt 2 Kodeksu karnego. Zgodnie z tym przepisem, kto sprowadza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia wielu osób wprowadzając do obrotu szkodliwe dla zdrowia substancje, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Jak przyjął bowiem Sąd Najwyższy, możliwe jest przyjęcie, iż wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, o których traktuje przepis art. 4 ust. 27 u.p.n., stanowi realizację znamion czynu penalizowanego w art. 165 § 1 pkt 2 K.k. (por. wyrok SN z 15 grudnia 2020 r., V KK 374/19, publ. LEX nr 3270722; wyrok SA w Katowicach z 11 grudnia 2019 r., II AKa 375/19, publ. LEX nr 3066114).
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 52a i art. 4 pkt 34 u.p.n. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).