Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 638/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta [....] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.
Decyzją z dnia z [...] stycznia 2016 r., nr [...], znak: [...], [...] Konserwator Zabytków nakazał Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta [...], wykonanie następujących robót budowlanych i prac konserwatorskich, niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem w zespole budowlanym dawnej Fabryki [...], zlokalizowanym przy ul. [...]: a) w budynku nr 3 - dawnym magazynie - wykonać naprawę ceglanych elewacji budynku, poprzez uzupełnienie brakujących i zniszczonych cegieł przy użyciu materiałów o takich samych właściwościach i kolorze jak oryginalne (cegły, zaprawa murarska, preparaty konserwatorskie), ponadto należy wymienić odtworzeniowo zniszczone fragmenty więźby dachowej i odeskowania, a także uzupełnić papą zniszczone fragmenty pokrycia dachowego; b) w budynku nr 2 (dawnej galwanizerni) uzupełnić papą zniszczone fragmenty pokrycia dachowego w miejscach występowania nieszczelności. Organ wyznaczył termin wykonania ww. prac do dnia 1 października 2016 r.
Wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r., Skarb Państwa - Prezydent [...] zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; zwanej dalej: k.p.a.).
Następnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2017 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2016 r.
Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy poprzednie rozstrzygnięcie.
Minister wskazał, że [...] Konserwator Zabytków w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyjaśnił, iż zespół dawnej Fabryki [...], podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] października 2010 r., pod numerem [...]. Zespół ten zlokalizowany jest na trzech działkach ewidencyjnych, z których jedna o numerze [...] z obrębu [...], jest własnością Skarbu Państwa. Po przeprowadzeniu kontroli, organ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia istotnym uszkodzeniem zabytku: budynku nr 2-galwanizerni i budynku nr 3 - magazynu, w częściach należących do Skarbu Państwa, tj. znajdujących się na terenie dz. ew. nr [...]. Wskazał ponadto, że wobec pozostałych części budynków nr 2 i 3, znajdujących się poza obrębem działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] i będących własnością innego podmiotu, [...] Konserwator Zabytków prowadzi odrębne postępowanie administracyjne.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wyjaśnił, że niewykonalność decyzji może być zarówno faktyczna, jak i prawna. Pierwsza z nich ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji, druga - gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków wynikających z decyzji.
Przewidziana w decyzji [...] Konserwatora Zabytków wymiana zniszczonych czy uszkodzonych elementów więźby dachowej wraz z pokryciem na niektóry fragmentach więźby dachowej jest technicznie możliwa z uwzględnieniem bezpieczeństwa konstrukcji pozostałej części więźby, na której nie będą przeprowadzane prace. Tym samym nie jest niewykonalne przeprowadzenie robót budowlanych polegających na wymianie drogą odtworzeniową zniszczonych fragmentów więźby dachowej i zniszczonych fragmentów pokrycia dachowego na części budynku znajdującej się tylko na działce nr ew. [...], której właścicielem jest Skarb Państwa - Prezydent [...]. Tym samym decyzja [...] Konserwatora Zabytków nie jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Minister podkreślił, że decyzja dotyczyła wyłącznie działki nr ew. [...] z obrębu [...], która jest własnością Skarbu Państwa. Bez znaczenia pozostaje fakt, że właściciele sąsiednich działek, na których położone są pozostałe części budynku nie deklarują zamiaru przeprowadzenia wspólnego remontu.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 638/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - Prezydenta [...] na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że dostrzega, iż w sentencji decyzji [...] Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2016 r. nakaz nie został precyzyjnie określony w zakresie wskazania, że dotyczy części opisanych tam budynków, tj. części stanowiących własność Skarbu Państwa. Wada ta nie może być jednak postrzegana jako którakolwiek z wad nieważnościach w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.. Zakres nakazu prawidłowo został bowiem omówiony w uzasadnieniu tej decyzji. To zaś stanowi jej integralną część.
Prezentowany przez skarżącego pogląd sprawy, że nakazane roboty budowlane i prace konserwatorskie winny być zrealizowane odnośnie całości budynków nr 2 i 3, w żaden sposób nie może wpłynąć na ocenę decyzji w trybie nieważnościowym. Nie jest wadą, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności to, że w decyzji nie odniesiono się do pozostałych części budynków położonych na innych działkach, tj. o nr ew. [...] i nr [...], a pozostających we współużytkowaniu wieczystym innych podmiotów. Nakaz w całokształcie przekazu decyzji jednoznacznie określa zakres obowiązku nałożonego na Skarb Państwa - Prezydenta [...] i nie musiał obejmować w tym orzeczeniu innych części budynków i innych adresatów.
Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych.
Skarżący ma możliwość wykonania nakazu w odniesieniu do wynikającej z decyzji, tam opisanej, stosownej części budynków. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu decyzji, ewentualna potrzeba wkroczenia na teren cudzej nieruchomości celem wykonania decyzji, może zostać uwzględniona w trybie stosownej procedury przewidzianej w ustawie Prawo budowlane.
W skardze kasacyjnej Skarb Państwa- Prezydent [...] zaskarżył ww. w całości zarzucając mu naruszenie:
- 1) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. przez uznanie, że decyzja [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. jest w pełni faktycznie i prawnie wykonalna pomimo, że jej wykonanie wiąże się naruszeniem przez skarżącego art. 342 k. c., a także art. 44 ust. 3 i 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz.2077 ze zm.) oraz jest ona niewykonalna wobec braku możliwości uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę i pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków odnośnie części budynków położonych na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności wobec niewykonalności z przyczyn faktycznych i prawnych;
- 2) art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. - poprzez nie uznanie za strony postępowania użytkowników wieczystych działek nr [...] i nr [...] i w konsekwencji nie zapewnienia im możliwości czynnego udziału postępowaniu, a przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszania żądań pomimo, że budynki przy ul. [...] położone są także na działkach nr [...] i nr [...];
- 3) art. 342 k.c. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wynikający z tego przepisy zakaz samowolnego naruszania posiadania nie obowiązuje w przypadku wykonywania przez właściciela nieruchomości obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, jeżeli realizacja wynikających z niej obowiązków uzasadniona jest usprawiedliwionymi względami i może być zrealizowana w trybie stosownej procedury przewidzianej w ustawie Prawo budowlane, gdy tymczasem samowolność naruszenia posiadania wyłącza wyłącznie zgoda dotychczasowego posiadacza lub uprawnienie do naruszenia posiadania stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu władzy publicznej, wykonywane za pośrednictwem właściwych organów egzekucyjnych;
- 4) art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2018 r. poz.1202 ze zm. zwanej dalej: p.b.) przez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z uznania że przepis ten stanowi podstawę do żądania przez skarżącego udostępnienia sąsiedniej nieruchomości w związku z realizacją nakazów wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r. pomimo, że zakres uprawnień skarżącego wynikających z ww. przepisu nie obejmuje wykonania na cudzym gruncie jakichkolwiek prac remontowych, bowiem po zajęciu sąsiedniej nieruchomości w trybie ww. przepisu skarżący zobowiązany byłby do przywrócenia nieruchomości sąsiedniej do stanu poprzedniego;
- 5) art. 33 § 1 w zw. z art. 39 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący ma możliwości wykonania nakazów wynikających z decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. odnośnie realizacji robót budowlanych w części budynków położonych przy ul. [...], gdy do ich realizacji, zgodnie z ww. przepisami, niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę i pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków w obu całych budynkach.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o dopuszczenie dowodów z dokumentów dwóch ekspertyz technicznych budynku nr 3 dawnego magazynu i budynku nr 2 dawnej galwanizatorni położonych na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] przy ul. [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że niewykonalność decyzji ma charakter prawny co oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją, bowiem jej wykonanie wiąże się z naruszeniem przez skarżącego zakazu wynikającego z art. 342 k.c., wskazującego, że nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze (w tym przypadku posiadania współużytkowników wieczystych działek nr [...] i nr [...], na których położone są budynki nr 2 i 3 objęte nakazem zaskarżonej decyzji), a także na zarzut naruszenia art. 44 ust 3 i 254 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, bowiem wykonanie nakazu wiązałoby się z dokonywaniem wydatków publicznych w sposób niecelowy.
Związane jest to przede wszystkim ze stanem formalno-prawnym budynków objętych nakazem zaskarżonej decyzji, które w części położone są na działce Skarbu Państwa w części na działkach osób trzecich, a ich konstrukcja, stan techniczny i stwierdzone zagrożenie zniszczenia jako obiektów wpisanych do rejestru zabytków wymaga wykonania prac remontowych i konserwatorskich w całych budynkach.
Skarb Państwa-Prezydent [...] nie posiada także możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków odnośnie części budynków położonych na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...], gdyż wiązałoby się to koniecznością wydania decyzji administracyjnych z naruszeniem art. art. 33 § 1 i z art. 39 p.b.
Istnieją także przeszkody technicznej wykonania robot budowlanych nakazanych przez [...] Konserwatora Zabytków wyłącznie w części położonej na działce nr [...], gdyż winny być one zrealizowane odnośnie całości dachów, w szczególności dotyczy to wymiany odtworzeniowej zniszczonych fragmentów więźby dachowej i odeskowania, a także uzupełnienia papy zniszczonych fragmentów pokrycia dachowego. Dach budynków nr 2 i 3 posiada bowiem jednolitą konstrukcję i nie jest technicznie możliwa jego naprawa wyłącznie części budynków położonych na działce nr [...] z pominięciem pozostałej części budynków, na co wykazują ekspertyzy techniczne zawnioskowane jako dowody w niniejszej sprawie.
Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że współużytkownicy wieczyści działek nr [...] winni być stronami w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, gdyż postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego.
Dodatkowo Skarb Państwa-Prezydent [...] nie dysponując zgodą współużytkowników wieczystych działek nr [...], działając wyłącznie na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. nie może przystąpić do wykonywania nakazanych robót budowlanych bez narażenia się na zarzut samowolnego naruszenia posiadania nieruchomości. Skarżący nie może także skutecznie żądać od współużytkowników wieczystych działek nr [...] udostępnienia sąsiedniej nieruchomości w związku z realizacją nakazów wykonania robót budowlanych wynikających z decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. w trybie art. 47 p.b., gdyż zakres uprawnień skarżącego wynikających z ww. przepisu nie obejmuje wykonania na cudzym gruncie jakichkolwiek prac remontowych. Przepis ten daje bowiem Skarbowi Państwa - Prezydentowi [...] uprawnienia do żądania udostępnienia sąsiedniej nieruchomości, lecz wyłącznie w celu wykonania prac remontowych i konserwatorskich na swojej części nieruchomości, nie zaś wykonaniu takich prac na sąsiedniej nieruchomości.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że uwzględniając przepisy art. 33 § 1 w zw. z art. 39 p.b. nie posiada realnych możliwości uzyskanie pozwolenia na budowę i pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w obiektach wpisanych do rejestru zabytków odnośnie części budynków nr 2 i 3 położonych na działce nr [...] przy ul. [...]. Skarżący nawet po opracowaniu dokumentacji projektowej prac remontowych i konserwatorskich (która to dokumentacja winna być opracowana dla całości obiektów) nie uzyska niezbędnych do prowadzenia robót pozwoleń, co czyni decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. prawnie niewykonalną.
Skarżący kasacyjnie wniósł także o dopuszczenie dowodów z dokumentów dwóch ekspertyz technicznych budynku nr 3 dawnego magazynu i budynku nr 2 dawnej galwanizatorni położonych w części na działce nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] przy ul. [...] uzasadniając to przez fakt, że przedmiotowe ekspertyzy są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących stanu technicznego budynków i dopuszczenie tych dowodów nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., które polegać miało w ocenie skarżącego kasacyjnie na błędnej ocenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 stycznia 2016 r.
Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane i niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., II OSK 1365/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (por. wyroki NSA z 3 marca 2020 r., II OSK 150/19; z 5 lutego 2019 r., II OSK 606/17, z 14 grudnia 2017 r.,II OSK 688/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji okoliczności takie jak konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji.
Mając na uwadze tak rozumiane kryteria niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., należy uznać ocenę powyższej przesłanki, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji za trafną. Argumentacja skarżącego kasacyjnie koncentruje się na próbie wykazania niewykonalności decyzji wynikającej z prawa własności działek nr [...], na których położona jest część budynków 2 i 3. Argumentacja ta opiera się na błędnym założeniu, że nakaz wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. dotyczy również tych części budynków, które znajdują się poza nieruchomością będącą własnością skarżącego kasacyjnie. Trafnie zauważył Sąd I instancji, że treść sentencji decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. może wydawać się nieprecyzyjna i powodować wątpliwości co do zakresu nakazanych robót. Sentencja decyzji nie precyzuje, iż nakaz dotyczy tylko tej części budynków 2 i 3, które znajdują się na działce [...].
Wątpliwości te rozwiewa jednak uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., w której organ wyjaśnił, że zespół dawnej Fabryki [...] zlokalizowany jest na trzech działkach ewidencyjnych, z których jedna o numerze [...] z obrębu [...], jest własnością Skarbu Państwa. Wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2015 r., zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zagrożenia istotnym uszkodzeniem zabytku: budynku nr 2-galwanizerni i budynku nr 3 - magazynu, w częściach należących do Skarbu Państwa, tj. znajdujących się na terenie dz. ew. nr [...], z obrębu [...], wchodzących w skład zespołu budowlanego dawnej Fabryki [...], a także że pozostała cześć budynków (znajdująca się na działkach niebędących własnością Skarbu Państwa) objęta jest osobnym postępowaniem.
Zatem mimo braku precyzji organu w określeniu nakazu, analiza uzasadnienia decyzji będącego jej integralną częścią, nie pozwala na przyjęcie za skarżącym kasacyjnie, iż nakaz określony w decyzji obejmuje całość budynków nr 2 i 3. Dlatego też w sprawie nie może być mowy o prawnej niemożliwości wykonania decyzji wynikającej z nieposiadania prawa własności działek nr [...]. Natomiast argumenty przywołujące względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Sąd I instancji trafnie zatem ocenił, że decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nie jest dotknięta wadą określoną art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Konsekwencją błędnego odczytania przez skarżącego kasacyjnie zakresu nakazanych robót, była również argumentacja przedstawiona na poparcie zarzutu naruszenia art. 342 k.c. oraz art. 47 p.b. Wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze kasacyjnej, decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. nie nakazuje realizacji robót na gruncie niebędącym własnością skarżącego kasacyjnie.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 39 p.b., bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść tych przepisów nie sprzeciwia się możliwości uzyskania pozwolenia na budowę na prowadzenie robót budowlanych przy części obiektu budowlanego.
W końcu niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. - poprzez nie uznanie za strony postępowania użytkowników wieczystych działek nr [...]. Okoliczność niebrania udziału w postępowaniu bez własnej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która wiąże się z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., wiąże się z tym, że uprawnieniem do podnoszenia zarzutu pozbawienia możliwości udziału w postępowaniu dysponuje wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w tym postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie powoływać na okoliczność zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Inne podmioty, ani sąd administracyjny z urzędu, nie mogą co do zasady zastępować uprawnionej strony i powoływać się na to, że osoba, która powinna brać udział w postępowaniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.
Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można - wbrew jej stanowisku - uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania. Tym samym nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., w sytuacji gdy dotyczy to osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i nie wniosły skargi (por. wyroki NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 2057/11; z 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10 z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok dotyczył oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych i prac konserwatorskich. Kwestia stanu technicznego budynków dawnej Fabryki [...] nie była przedmiotem niniejszego postępowania.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.