Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 lutego 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 279/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę RRGW sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego[...] z dnia [...] 2015r. w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W dniu [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy przeprowadził oględziny wiaty usytuowanej na posesji przy ul. P. w W., podczas których stwierdzono, że we wschodniej części posesji od strony ul. K. inwestor wybudował wiatę o konstrukcji stalowej pokrytej poliwęglanem.
Zawiadomieniem z dnia [...]2015 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wiaty o konstrukcji stalowej, pokrytej poliwęglanem, wybudowanej w świetle wjazdu pożarowego na terenie działki nr ew. [...]przy ul. P. w W. W dniu 3 czerwca 2015 r. organ przeprowadził kolejne oględziny w ww. sprawie stwierdzając, że wymiary przedmiotowej wiaty wynoszą 9,70 m x 16,75 m, a wysokość 2,40 - 2,80 m.
Postanowieniem z dnia [...]2015 r. organ powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową wiaty oraz nałożył na RRGW sp. z o.o. obowiązek przedłożenia następujących dokumentów: 1) zaświadczenia właściwego organu o zgodności samowolnie wybudowanej wiaty z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek i orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiednim zakresie i specjalności, 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane, w terminie dwóch miesięcy od otrzymania postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...]2015 r. organ powiatowy zmienił ww. postanowienie dowodowe wyznaczając termin złożenia żądanych dokumentów do dnia 17 września 2015 r.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...]2015 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), nakazał inwestorowi RRGW sp. z o.o. dokonanie rozbiórki wiaty o konstrukcji stalowej, pokrytej poliwęglanem, wybudowanej na terenie działki nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. P. w W..
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł RRGW sp. z o.o. z siedzibą w W..
Decyzją z dnia [...]2015r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb postępowania. W świetle bowiem obowiązującego prawa tj. art. 29 i 30 Prawa budowlanego, budowa wiaty o wymiarach zabudowy ok. 162,5 m2 nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ww. ustawy. Z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej zobowiązano inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej.
Jednocześnie pouczono zobowiązaną Spółkę, że nieprzedłożenie żądanych dokumentów skutkować będzie rozbiórką obiektu Po niespełnieniu tego obowiązku organ I instancji prawidłowo wydał nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy podkreślił, że zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie spełnił nałożonego na niego w postanowieniu obowiązku, przedłożenia wymaganych dokumentów jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje zmiana treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlany i innych ustaw (data wejścia w życie 28 czerwca 2015 r.), gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca - RRGW sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez organ I instancji, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez zobowiązanie strony do dostarczenia dokumentów niezgodnych z wymogiem ustawowym. Nadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o wysokości opłaty legalizacyjnej, jaką strona miała obowiązek uiścić w celu zalegalizowania samowoli budowlanej, art. 79 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku zawiadomienia strony i jej pełnomocników o oględzinach na 7 dni przed wyznaczonym terminem czynności, art. 6 k.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę jako niezasadną oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że dla prawidłowości decyzji wydanych w sprawie nie mają żadnego znaczenia zarzuty podniesione w skardze. Wprawdzie organ powiatowy wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego naruszył ten ostatni przepis poprzez zobowiązanie Spółki do przedłożenia dokumentu, który z tego przepisu nie wynika, tj. orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Niemniej, pozostałe dokumenty wymienione w ww. postanowieniu znajdują swoje oparcie w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd zauważył nadto, iż nakaz rozbiórki został orzeczony z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora żadnego z wymaganych dokumentów, a więc oprócz ww. orzeczenia technicznego także; zaświadczenia o zgodności wykonanej wiaty z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku planu), projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nakaz rozbiórki nie został więc orzeczony tylko i wyłącznie wobec nieprzedłożenia ww. orzeczenia technicznego, ale także z uwagi na nieprzedłożenie dokumentów wskazanych w ww. art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Stąd też wskazany zarzut choć zasadny, to w takich okolicznościach nie mógł wywołać zamierzonego skutku.
Sąd nie stwierdził również, aby doszło do naruszenia art. 9 k.p.a. poprzez brak poinformowania inwestora o wysokości opłaty legalizacyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie legalizacyjne przebiega etapowo, co oznacza, że dopiero wykonanie przez inwestora obowiązku z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwia organowi nadzoru budowlanego przejście do kolejnej jego fazy, polegającej na sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji i wydaniu postanowienia o wysokości opłaty legalizacyjnej (zgodnie z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego). Żaden przepis prawa nie nakłada przy tym na organ obowiązku informowania inwestora wcześniej, o wysokości tej opłaty.
Sąd nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 79 k.p.a. poprzez niepoinformowanie inwestora o oględzinach mających miejsce w dniu 13 stycznia 2015 r., na siedem dni przed ich terminem. Sąd zauważył w tym kontekście, że w myśl art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Sąd stwierdził przy tym, że czynności kontrolne z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą przez art. 79 k.p.a., a wobec tego nie mają do nich zastosowania wymogi przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niemniej, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego, czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. W tym przypadku, czynności kontrolne w dniu 13 stycznia 2015 r. odbyły się w obecności dwóch osób reprezentujących inwestora. W końcu, Sąd nie podzielił również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o nieaktualny stan prawny, z uwagi na nieuwzględnienie nowelizacji ustawy Prawo budowlane, wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 20 lutego 2015 r, (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).
Odnosząc się do tej kwestii stwierdził, iż wskazana ustawa nowelizująca, weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, wobec wszczęcia niniejszego postępowania przed dniem 28 czerwca 2015 r. (co pozostaje w sprawie bezsporne), wydając decyzje (na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego) organy obowiązane były kierować się stanem prawnym sprzed tej nowelizacji.
W skardze kasacyjnej RRGW sp. z o.o., zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności:
- - art. 48 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie, tj. zobowiązanie strony do dostarczenia dokumentów niezgodnych z wymogiem ustawowym, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu,
- 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności przepisów:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ocenę legalności zaskarżonego wyroku, wobec niewskazania w sposób wyczerpujący, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia ma ewentualne naruszenie art. 79 k.p.a.
Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Jednocześnie złożyła oświadczenie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
Niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego pomimo, że organ nadzoru budowlanego w postanowieniu wydanym w oparciu o powołany przepis nałożył obowiązek, który nie wynikał z jego treści. Faktem jest bowiem, że obok zaświadczenia właściwego organu o zgodności wybudowanej wiaty z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami właściwych jednostek, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nałożył obowiązek przedłożenia dokumentu, o którym nie ma mowy w art. 33 ust. 2 pkt 1,2 i 4 oraz ust.3 Prawa budowlanego (orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z obowiązującymi przepisami i normami).
Tym niemniej uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Skarżąca spółka już na etapie wniosku o przedłużenie terminu do wykonania nałożonego postanowieniem obowiązku, zauważyła błąd organu, czemu dała wyraz wskazując, że wnosi o przedłużenie terminu w celu przedłożenia niezbędnych do legalizacji przedmiotowej wiaty dokumentów, jednocześnie prawidłowo wymieniając dokumenty, które zgodnie z art. 48 ust. 3 w zw. z art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego powinna przedłożyć. Zatem skarżąca miała świadomość jakie dokumenty pozwolą na legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu i pomimo tego nie dostarczyła żądanych dokumentów. Organ faktycznie dwukrotnie wydłużył termin wskazany w postanowieniu, raz na wniosek skarżącej kasacyjnie a drugi raz gdy po upływie wskazanego terminu dopiero po miesiącu wydał decyzję nakazującą rozbiórkę (od momentu nałożenia obowiązku do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę upłynęło 4 miesiące).
Skarżąca jeżeli uważała, że wyznaczony termin jest niewystarczający na skompletowanie żądanych dokumentów, miała możliwość wystąpić o kolejne przedłużenie terminu, jednak takiego wniosku nie złożyła, pomimo, że była pouczona o skutkach niedostarczenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. Zatem prawidłowo organ na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego wobec niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 zastosował przepis art. 48 ust. 1 nakazujący rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w postaci wiaty.
Chybiony jest również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia ma ewentualne naruszenie art. 79 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z taką sytuacją nie mamy w niniejszej sprawie do czynienia, ponieważ Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zgodnie z którym czynności kontrolne zwane też sprawdzającymi w rozumieniu art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego, nie są tożsame z oględzinami w rozumieniu art. 79 k.p.a., dlatego muszą być rozumiane jako przepisy szczególne wobec przepisów k.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, przede wszystkim wymóg uprzedniego z odpowiednim wyprzedzeniem, zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia takich czynności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2515/12 oraz wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017r. sygn. akt II OSK 1100/15 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.