Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1127/17 oddalił skargę M. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Zaskarżoną decyzją MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. z 2017 r., poz. 1332; dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania M. F., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat G. (dalej PINB) z dnia [...] marca 2016 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. M. F. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Krakowie.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.
Sąd podał, że w sprawie bezsporny jest fakt odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zgodnie z tym projektem przewidziano pozostawienie części ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku wielorodzinnego, w częściach stanowiących połowę ich szerokości (grubości) i ław fundamentowych, natomiast w trakcie budowy fragmenty ścian (nieprzeznaczone zgodnie z projektem do rozbiórki) zostały rozebrane oraz wykonano podbetonkę z izolacja poziomą, co ujawniono w czasie kontroli w dniu [...] listopada 2016 r. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miała, w ocenie Sądu, kwalifikacja tego odstępstwa jako istotnego bądź nieistotnego. Na tej kwalifikacji ogniskuje się też spór między stronami.
Sąd podzielił stanowisko i argumentację organu odwoławczego, w świetle której przedmiotowe odstępstwo ma charakter nieistotny. Zdaniem Sądu, przekonująca jest w szczególności oparta na wnikliwej analizie rysunków projektu budowlanego argumentacja i ocena MWINB, że w projekcie tym praktycznie nie przewidziano budynku pierwotnego do zachowania - nie istniał już obiekt o niezmienionych charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Miało pozostać jedynie kilka szczątkowych fragmentów ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku wielorodzinnego, w częściach stanowiących połowę ich szerokości (grubości). W tej sytuacji konkluzja, że już w decyzji o pozwoleniu na budowę w istocie zaakceptowano całkowitą rozbiórkę istniejącego budynku, jest w ocenie Sądu, uzasadniona. Podobnie Sąd ocenił wniosek, że dokonana rozbiórka kilku fragmentów ścian oznaczonych na rysunku parteru jako istniejące nie ma znamion istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego; jest odstępstwem nieistotnym, które nie kreuje sprawy administracyjnej należącej do właściwości organów nadzoru budowlanego.
W obliczu zaś braku sprawy administracyjnej wszczęte postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, o czym organ odwoławczy - uchyliwszy merytoryczną decyzję organu I instancji - orzekł, w ocenie Sądu, prawidłowo. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 ani art. 107 § 3 k.p.a. Potrzebny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy został zebrany i prawidłowo oceniony. Konkretne ustalenia faktyczne, które skarżąca kwestionuje, zostały przez Sąd uznane za prawidłowe.
Sąd zaznaczył jednak, że część odnośnych ustaleń to nie tyle ustalenia faktyczne, ile ustalenia (oceny) prawne. Dotyczy to w szczególności uznania rozbiórki ścian oznaczonych na rysunku parteru jako istniejące za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego; relacji między rozbiórką fundamentów a zatwierdzonym projektem budowlanym; kwalifikacji fragmentów ścian jako obiektu budowlanego. Decyzja MWINB została, zdaniem Sądu, uzasadniona zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. - postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, wobec czego podlegało umorzeniu.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę reguły wynikającej z art. 36a p.b. Przepis ten został prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Nie doszło zatem do jego naruszenia. Nie doszło też do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. – w obliczu ustalenia, że nie nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nie było podstaw do zastosowania tego przepisu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. F., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 5 p.b. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w przypadku całkowitego wyburzenia fragmentów przyziemia budynku i dokonania wylewki betonowej, zamiast jedynie ich częściowego wyburzenia, nie było istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę,
- II. przepisów postępowania, tj.:
- a. art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 134 § 1 z zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na niedokonaniu wszechstronnego zbadania sprawy, w kontekście charakteru zmian w projekcie budowlanym, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi;
- b. art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i przez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, tj. zarzutów dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania środka w postaci oddalenia skargi,
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – A. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą w K. - wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Problemem spornym, do którego sprowadzają się wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, jest to, czy dokonane przez inwestora odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. miało charakter istotny, czy nieistotny.
Jak wynika z akt sprawy, w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. udzielono pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego określonego jako: "nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., c.o., gazowego i elektryczną wraz z budową garaży w parterze budynku, utwardzonych dojść pieszych i dojazdów oraz utwardzonego miejsca do czasowego gromadzenia odpadów stałych wraz z wewnętrznymi instalacjami na zewnątrz budynku z ich elementami składowymi tj.: kanalizacji deszczowej do zbiornika retencyjnego, instalacji wody do studni wodomierzowej, instalacji kanalizacji do studni, instalacji gazowej do kurka głównego na budynku, instalacji elektrycznej do złącza kablowego na budynku wraz z rozbiórką części budynku istniejącego jednorodzinnego i instalacji gazowej na części działki nr [...] obr. [...] P.".
W dniu [...] listopada 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne w terenie, podczas których stwierdzono m.in. całkowitą rozbiórkę istniejącego budynku jednorodzinnego oraz wykonanie podbetonki z izolacją poziomą.
MWINB podał, że "po wnikliwej analizie rysunków projektu budowlanego" stwierdził, iż w zatwierdzonym projekcie budowlanym "praktycznie nie przewidziano budynku pierwotnego do zachowania", gdyż "nie istniał już obiekt o niezmienionych charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". Na każdym z rysunków projektu "ściany, stropy (łącznie ze stropem nad piwnicą) oraz dach, tworzące obrys zewnętrzny budynku i w/w parametry są przewidziane do wyburzenia. Wyjątkiem jest rys. parteru (02), na którym oznaczono niewielkie części ścian piwnic poprzedniego budynku do pozostawienia, ale i to w niepełnej wysokości i w połowie szerokości (grubości ściany). W projekcie konstrukcji w ogóle nie uwzględnia się elementów istniejącej konstrukcji, a rys. fundamentów (K-01) nie pozostawia wątpliwości co do zakresu wykorzystania istniejącego budynku".
Wskazując, iż zatwierdzony projekt przewidywał pozostawienie jedynie kilku szczątkowych fragmentów ścian w kondygnacji przyziemia projektowanego budynku, "w częściach stanowiących połowę ich szerokości (grubości)", organ II instancji "pomijając zasadność techniczną" pozostawienia "połowy" grubości fragmentów ścian piwnic, stwierdził, że te "niewielkie fragmenty ścian piwnic" nie tworzyły obiektu budowlanego, który podlegałby przebudowie. W ocenie MWINB, skoro inwestor zamiast dokonywać rozbiórki fragmentów ściany "wzdłuż", wykonał ich całkowitą rozbiórkę i wykonał wylewkę betonową, to taka rozbiórka nie mieści się w kategorii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b., a projekt zamienny od projektu zatwierdzonego różniłby się jedynie graficznie, rodzajem tzw. szrafu na fragmentach ścian.
Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko i argumentację. Podniósł, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym "praktycznie nie przewidziano budynku pierwotnego do zachowania – nie istniał już obiekt o niezmienionych charakterystycznych parametrach takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". W opinii Sądu I instancji, "dokonana rozbiórka kilku fragmentów ścian oznaczonych na rysunku parteru jako istniejące nie ma znamion istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego" i jako odstępstwo nieistotne nie kreuje sprawy administracyjnej należącej do właściwości organów nadzoru budowlanego.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w sprawie nie można mówić o pierwotnym obiekcie budowlanym, gdyż został on całkowicie wyburzony przez inwestora. Nie istnieje już obiekt (budynek jednorodzinny), który będzie podlegać "częściowej rozbiórce", a następnie "nadbudowie, rozbudowie i przebudowie". Jest to więc – w opinii skarżącej kasacyjnie – ewidentne odstąpienie od pierwotnego projektu budowlanego.
Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest zasadne.
Skoro w rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz m.in. rozbiórki części istniejącego budynku jednorodzinnego, a faktycznie rozebrano budynek ten w całości, to konieczne jest uzyskanie decyzji o zmianie dotychczasowego pozwolenia na budowę, która będzie obejmować rozbiórkę w całości dotychczasowego budynku i dotyczyć budowy nowego budynku w miejscu rozebranego. Nie można nadbudowywać, rozbudowywać i przebudowywać budynku, który już nie istnieje.
Zauważyć przy tym należy, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2015 r. o pozwoleniu na nadbudowę, rozbudowę i przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego została wydana podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z budową garaży w parterze budynku na części działki nr [...] obr. [...] P., przy ul K. w K.". Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonane przez inwestora dotyczyło zatem ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, bowiem warunki zabudowy nie dotyczyły budowy nowego budynku, a jedynie nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku już istniejącego. Jest to więc istotne odstąpienie, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 p.b.
Zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 p.b. jest w tej sytuacji zasadny.
Z uwagi na powyższe usprawiedliwione podstawy mają też zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 z zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., a także art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem MWINB nie dokonał należycie wszechstronnego zbadania sprawy, w kontekście charakteru zmian w projekcie budowlanym, a Sąd I instancji niesłusznie zaakceptował podjętą przez ten organ decyzję, co w efekcie doprowadziło do błędnego oddalenia skargi i sprawiło, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji nie była prawidłowa.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzeczono jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.