Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 937/17 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], którą to decyzją organ I instancji wniósł sprzeciw od zawiadomienia przez spółkę [...] Oddział [...], Rejon Energetyczny [...] o zakończeniu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV, kablowej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV, złączy kablowych oraz słupowej stancji transformatorowej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sprawa jest już po raz drugi rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 23 września 2016 r. zapadłym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2370/15 Sąd uchylił poprzednią decyzję organu odwoławczego, tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...]. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.
Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Stanowi to bowiem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu.
Mając na uwadze spoczywający na organie administracji obowiązek zastosowania się do zaleceń sądu administracyjnego, Sąd wskazał, że badając prawidłowość decyzji zapadłej w następstwie uchylonego wcześniej rozstrzygnięcia ma przede wszystkim obowiązek zbadania w jakim zakresie organ administracji zastosował się do jego wskazań.
W ocenie Sądu analiza kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy wydając kolejną decyzję zastosował się do oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym orzeczeniu sądu administracyjnego. Tym samym, wbrew zarzutowi skargi, organ nie uchybił art. 153 p.p.s.a.
Sąd przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając poprzednio zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowej oceny decyzji organu I instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego było zaś zweryfikowanie stanu faktycznego stanowiącego podstawę podjętej decyzji. Czynność ta miała polegać na samodzielnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnięciu z przeprowadzonej analizy wniosków w zakresie okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy takich czynności nie dokonał poprzestając na akceptacji ustaleń organu I instancji bez weryfikacji ich prawidłowości. Zadaniem organu odwoławczego było zaś nie tylko rozważenie czy zmiana usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu stanowi istotne od niego odstępstwo. W pierwszej kolejności należało bowiem sprawdzić czy taka zmiana nastąpiła.
W ocenie Sądu takich ustaleń zabrakło. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że również organ I instancji nie przedstawił w sposób czytelny ustaleń, które doprowadziły go do przyjęcia zmiany usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Organ odwoławczy, podobnie jak PINB nie wykazał w sposób bezsporny czy wskazana zmiana usytuowania słupów w stosunku do granic działek jest wynikiem zmian w przebiegu tych granic, czy też polega na odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu.
Sąd w poprzednio wydanym wyroku wskazał również, że za istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę może być uznana tylko taka zmiana, która odnosi się do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Późniejsze zmiany granic nieruchomości, na których jest realizowana inwestycja nie mają wpływu na ocenę legalności budowy w kontekście art. 36a 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "P.b.") Ocena ewentualnego odstąpienia przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w realiach niniejszej sprawy winna polegać na porównaniu usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. W szczególności należało sprawdzić ich położenie względem granic ewidencyjnych uwidocznionych w projekcie.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, [...]WINB zlecił PINB zbadanie aktualnego stanu faktycznego sprawy, poprzez przeprowadzenie oględzin z udziałem stron postępowania, w celu jednoznacznego ustalenia czy zmianie uległo usytuowanie słupów ww. linii energetycznych w stosunku do zatwierdzonego decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 5 lipca 2013 r. projektu zagospodarowania terenu, tj. czy inwestor zmienił położenie słupów względem granic ewidencyjnych uwidocznionych w projekcie. Wskazał, że ustaleń tych należy dokonać bez uwzględniania późniejszych zmian granic działki o nr ew. [...] - w związku z postępowaniem przeprowadzonym przez Gminę [...], na których zrealizowano sporną inwestycję, lecz jedynie poprzez porównanie pierwotnej dokumentacji projektowej z aktualnym stanem faktycznym.
PINB podjął próbę przeprowadzenia oględzin celem odszukania stałych punktów granicznych w terenie, wskazujących przebieg granic drogi, w odniesieniu do których konieczne jest przeprowadzenie kontroli zgodności usytuowania słupów z projektem zagospodarowania terenu. Podczas oględzin z dnia 9 lutego 2017 r. nie było jednak możliwości odszukania wszystkich punktów granicznych, odszukano jedynie dwa znaki geodezyjne wskazujące szerokość drogi przy której usytuowana jest linia energetyczna. Powyższe uniemożliwiło dokonanie oględzin w zakresie sprawdzenia usytuowania słupów względem granic drogi.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut zaniechania przez organ odwoławczy dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie zgodności usytuowania słupów elektroenergetycznych w stosunku do projektu zagospodarowania terenu. [...]WINB, na podstawie art. 136 k.p.a. mógł bowiem zlecić dokonanie tych ustaleń organowi
I instancji.
Zdaniem Sądu I instancji ponownie prowadząc postępowanie, organ odwoławczy w wystarczający sposób zweryfikował stan faktyczny stanowiący podstawę decyzji organu I instancji. Na podstawie wyjaśnień przedstawionych przez PINB, zgodnie ze wskazaniem Sądu zawartym w poprzednim wyroku dokonał samodzielnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i wyciągnął z analizy wnioski w zakresie okoliczności istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia. Po porównaniu obecnego usytuowania słupów w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu - odnośnie ich położenia względem granic działek uwidocznionych na projekcie zagospodarowania terenu, doszedł zaś do wniosku, że inwestor zmienił lokalizację 16 słupów. W celu ustalenia powyższego przeprowadził porównanie pomiaru odległości od środka słupa do poszczególnych granic działek ewidencyjnych, widocznych na kopii mapy zasadniczej z inwentaryzacją powykonawczą wykonaną w dniu 25 listopada 2014 r. z pomiarem zapisanym w projekcie zagospodarowania terenu jako części projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...].
Powyższe porównanie wykazało nieprawidłowości, które wskazał na str. 4 decyzji. W projekcie zagospodarowania terenu oprócz graficznego usytuowania słupów zapisano bowiem, że ich odległość od granicy działek ma wynosić 0,5 m, natomiast z ww. pomiaru wynika, że zmieniono jednak usytuowanie 16 słupów.
W ocenie Sądu nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również to, że skarżąca spółka w toku prowadzonego postępowania w żaden skuteczny sposób nie zakwestionowała powyższych wyliczeń i dokonanych przez organy nadzoru budowlanego pomiarów. Nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organów obu instancji. Jak wynika z pism Starostwa Powiatowego w [...] z 19 stycznia 2017 r., z dnia 8 lutego 2017 r. oraz z dnia 23 lutego 2017 r., a także ze szkicu polowego przesłanego przy piśmie z 19 stycznia 2017 r., od momentu sporządzenia mapy do celów projektowych inwestycji co miało miejsce w lutym 2013 r., do momentu sporządzenia mapy inwentaryzacyjnej w dniu 25 listopada 2014 r., granice działek przez które przebiega inwestycja nie zostały zmienione. Z pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 8 lutego 2017 r. wynika, że w okresie od dnia 7 marca 2013 r. do dnia 27 listopada 2014 r. zarejestrowane zostały prace geodezyjne, które zostały zakończone i zgłoszone w Starostwie Powiatowym w [...] po dacie sporządzenia mapy inwentaryzacji powykonawczej.
W ocenie Sądu słusznie zatem uznał organ odwoławczy, że w okresie powstania dokumentacji złożonej przez inwestora do zawiadomienia o zakończeniu budowy, przebieg granic działek na których zrealizowano sporne linie nie uległ zmianie. Budowa nie została więc wykonana zgodnie i bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego, skoro jeszcze przed aktualizacją danych wprowadzonych do mapy ewidencyjnej w grudniu 2014 r. zmieniono usytuowanie 16 słupów. Późniejsza zmiana granic (tj. po dniu 27 listopada 2014 r.) - jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/15 nie miała wpływu na to czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 54 P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 P.b., po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgłoszenie sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych jest więc możliwe w szczególności, gdy organ stwierdzi, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wybudowany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji wiąże się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
W rozpoznawanej sprawie sprzeciw taki został zgłoszony w ustawowym terminie, a ponadto był uzasadniony przepisami prawa, gdyż inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego zagospodarowania terenu. Stosownie bowiem do 36a ust. 5 pkt 1 P.b. zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stan faktyczny sprawy, wskazujący na taką zmianę, uzasadniał więc wniesienie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych.
Podsumowując Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani też wskazanych w skardze przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko zaś takie naruszenie przepisów prawa mogłoby skutkować uchyleniem decyzji organu przez sąd administracyjny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...]S.A.
z siedzibą w [...], zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
I/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 54 w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niczym nieuprawnione uznanie, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...] wnosząca sprzeciw dla zawiadomienia przez spółkę [...] S.A. Oddział [...] Rejon Energetyczny [...] o zakończeniu budowy jest prawidłowa podczas, gdy:
- - budowa została wykonana zgodnie i bez istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] przez co brak było jakichkolwiek podstaw do wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy urządzeń złożonego przez spółkę [...] S.A. w [...],
- - organy nadzoru budowlanego nie ustaliły jednoznacznie, że w rzeczywistości słupy napowietrznej linii energetycznej zlokalizowane na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]położonych w miejscowości [...], wybudowane zostały niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. albowiem podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2017 r. nie odszukano wszystkich punktów granicznych, odnaleziono jedynie dwa znaki geodezyjne wskazujące na szerokość drogi, przy której usytuowana jest linia energetyczna - co uniemożliwiło organom nadzoru budowlanego stwierdzenie usytuowania słupów względem granicy, a przez to stwierdzenie, że budowa została zrealizowana z jakimkolwiek odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego,
- - zmiana granicy działek, w tym granicy działki nr ew. [...], która była następstwem cyfryzacji i związanej z tym aktualizacji danych wprowadzonych do mapy ewidencyjnej, dokonana została dopiero w grudniu 2014 r., a więc już po wydaniu przez Starostę Powiatowego w [...] decyzji Nr [...] z dnia 5 lipca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany opisanych wyżej urządzeń i udzielającej pozwolenia na ich budowę, a co istotniejsze już po zrealizowaniu /zakończeniu/ budowy urządzeń elektroenergetycznych, co nastąpiło jesienią 2014 r., przez co brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania zarówno przez organ I instancji, a w ślad za nim przez organ II instancji, że słupy linii elektroenergetycznej zostały wybudowane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym,
- - projekt budowlany urządzeń został zatwierdzony przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., zaś zmiana granic ewidencyjnych nieruchomości i związana z tym aktualizacja danych wprowadzonych do mapy ewidencyjnej dokonana została dopiero w grudniu 2014 r., a ponadto zmiany te nie były ujęte w zatwierdzonym [już wcześniej] przez Starostę Powiatowego projekcie budowlanym, przez co brak było jakichkolwiek podstaw do uznania zarówno przez organ I, jak i II Instancji, że inwestycja ta została wykonana z odstępstwem od tego projektu;
II/ mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1/ art. 136 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł zlecić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. zbadanie aktualnego stanu faktycznego sprawy dotyczącego budowy urządzeń elektroenergetycznych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] poprzez przeprowadzenie ich oględzin w celu jednoznacznego ustalenia, czy zmianie uległo usytuowanie słupów napowietrznej linii energetycznej w stosunku do projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., podczas gdy organ odwoławczy nie był uprawniony do zlecenia organowi powiatowemu przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie, albowiem ustalenie czy słupy linii energetycznej zostały wybudowane zgodnie z projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. wbrew jego ocenie nie stanowiło uzupełnienia postępowania dowodowego, lecz w istocie stanowiło przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części i to o okoliczności mającej kardynalne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc o okoliczności bezpośrednio decydującej o jej rozstrzygnięciu, gdyż warunkowały i przesądzały o zasadności wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych, co jest niedopuszczalne w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. i jeżeli już to winno zostać przeprowadzone samodzielnie przez organ odwoławczy, 2/ art. 153 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/15, w którym Sąd jednoznacznie zlecił organowi nadzoru samodzielne dokonanie tych ustaleń, a których organ nadzoru nie dokonał w sposób samodzielny, a w szczególności poprzez:
- - zaniechanie przez organ odwoławczy dokonania samodzielnych ustaleń w zakresie zgodności usytuowania przedmiotowych słupów elektroenergetycznych w stosunku do projektu zagospodarowania terenu i bezpodstawne zlecanie dokonania tych ustaleń organowi I instancji, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2016 r., jednoznacznie zlecił [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Budowlanemu samodzielne dokonanie tych ustaleń, zaś ocena prawna i wskazania Sądu, co do sposobu dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia,
- - wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie wyłącznie w oparciu o ustalenia poczynione przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], co wymaga podkreślenie - te same, które legły u podstaw wydania przez niego decyzji Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. (porównanie map) pomimo, że ustalenia organu i sposób w jaki zostały one dokonane, tj. wyłącznie w oparciu o porównanie mapy z projektem zagospodarowania terenu i projektem budowlanym z mapą zasadniczą z inwentaryzacji powykonawczej poprzez porównanie pomiaru odległości wyliczonej ze skali mapy od środka słupa do poszczególnych granic działek ewidencyjnych widocznych na tych mapach - bez jakiegokolwiek odniesienia się do faktycznej odległości słupów względem granic drogi - zostały w całości zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2016 r.,
- - brak jednoznacznego ustalenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy w rzeczywistości słupy napowietrznej linii energetycznej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] wybudowane zostały niezgodnie i z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., a mimo to utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnoszącej sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu ich budowy, 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie (pominięcie) w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy i przyczyn nierozpoznania (pominięcia) w toku postępowania zarzutów skarżącej do decyzji w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku zgłoszonego przez spółkę [...] S.A. o zmianę przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., ewentualnie wniosku o jego uzupełnienie o okoliczności wskazane przez skarżącą w piśmie z dnia 10 stycznia 2017 r. oraz pominięcie jej wniosku o udział w oględzinach biegłego z zakresu geodezji pomimo, że okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co powodowało tym samym obowiązek po stronie organu ich wyjaśnienia i uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej o dokonanie oględzin z udziałem biegłego z zakresu geodezji, a ponadto wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do zlecenia przeprowadzenia dowodu z oględzin nieruchomości organowi powiatowemu, co jednoznacznie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2370/16, 4/ zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a. tj. prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w zw. z art. 75, art. 77 i nast. k.p.a., w tym w szczególności art. 78 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd przy wyrokowaniu faktu zaniechania zebrania przez organy obu instancji materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a także braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego już zebranego w sprawie, a w szczególności co do posadowienia słupów napowietrznej linii elektroenergetycznej SN 15 kV, napowietrznej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV, kablowej linii elektroenergetycznej nN 0,4 kV, złączy kablowych oraz słupowej stacji transformatorowej zlokalizowanych na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...]:
- - a w konsekwencji błędnym dokonaniu ustaleń faktycznych, co skutkowało przyjęciem przez organ nadzoru, że inwestor zmienił lokalizację 16 słupów położonych w miejscowości [...], a w konsekwencji podtrzymaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy wniesionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], 5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, że zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. nie narusza:
- - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające w szczególności na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wszystkich koniecznych elementów uzasadnienia, co powoduje niemożność kontroli prawidłowości postępowania oraz rozumowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, a także brak jednoznacznego ustalenia przez organ nadzoru, czy w rzeczywistości słupy napowietrznej linii energetycznej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], wybudowane zostały niezgodnie i z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego zatwierdzonego przez Starostę Powiatowego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., 6/ zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. w zw. z zasadą wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i w art. 16 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie, w którym organy nadzoru podejmują całkowicie nieuprawnioną próbę przerzucenia negatywnych konsekwencji, co wymaga podkreślenia niezależnych przecież od spółki [...] S. A. z siedzibą w [...], zmian granicy działki nr ew. [...] dokonanej już po zakończeniu budowy urządzeń elektroenergetycznych, która legitymując się ostateczną decyzją administracyjną udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany realizując zamierzoną inwestycję zgodnie z nią, ponosi skutki działań organów administracji podjęte już po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z ostateczną decyzją administracyjną zatwierdzającą projekt budowlany w ściśle określonym kształcie.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadna, gdyż Sąd I instancji trafnie przyjął, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2370/15. Istotne jest, że ta ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania dotyczyły obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji dokładnie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, w szczególności dotyczące ustaleń w zakresie usytuowania słupów w stosunku do projektu zagospodarowania terenu, a następnie organ odwoławczy dokonał oceny, czy ustalenia te dają podstawę do przyjęcia, że w istotny sposób odstąpiono od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, tzn. czy inwestor zmienił położenie słupów względem granic ewidencyjnych uwidocznionych w projekcie.
Poczynione w tym zakresie ustalenia nie pozostawiają wątpliwości, że w projekcie zagospodarowania terenu, oprócz graficznego usytuowania słupów zapisano, że ich odległość od granicy działek ma wynosić 0,5 m. Organ odwoławczy przeprowadził porównanie pomiaru odległości od środka słupa do poszczególnych granic działek ewidencyjnych, widocznych na kopii mapy zasadniczej z inwentaryzacją powykonawczą wykonaną w dniu 25 listopada 2014 r. z pomiarem zapisanym w projekcie zagospodarowania terenu jako części projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Powyższe porównanie wykazało następujące nieprawidłowości (przykładowo):
- - słup 35/1 (jest 2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);
- - słup 35/5 (jest ok. 1,5 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);
- - słup 35/6 (jest ok. 3,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);
- - słup 35/7 (jest ok. 2,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);
- - słup 35/8 (jest ok. 6 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5 m);
- - słup 35/9 (jest ok. 1,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m);
- - słup 35/10 (jest ok. 2,2 m od granicy z działką o nr ew. [...], powinien być 0,5m); etc.
Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że w istocie skarżąca spółka w toku prowadzonego postępowania w żaden skuteczny sposób nie zakwestionowała powyższych wyliczeń i dokonanych przez organy nadzoru budowlanego pomiarów. Nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia organów obu instancji. Podkreślić należy, że Sąd w poprzednio wydanym wyroku wskazał, że "za istotne odstąpienie od udzielonego pozwolenia na budowę może być uznana tylko taka zmiana, która odnosi się do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Późniejsze zmiany granic nieruchomości, na których jest realizowana inwestycja nie mają wpływu na ocenę legalności budowy w kontekście art. 36a Prawa budowlanego".
Prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że odstępstwa polegające na zmianie miejsca usytuowania słupów stanowią istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie były wynikiem późniejszych zmian granic nieruchomości.
Jeżeli chodzi o podstawę kasacyjną zawierającą zarzut naruszenia art. 54 w zw. z art. 30 ust. 5 i art. 36a P.b., to należy stwierdzić, że inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a organ nadzoru budowlanego obowiązany był wnieść sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy na podstawie art. 54 P.b. Zatem, wskazana podstawa kasacyjna jest nieusprawiedliwiona.
Wyjaśnić należy również, że organ II instancji miał prawo zlecić przeprowadzenie określonej czynności postępowania dowodowego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, co nie wyklucza, że ustaleń w sprawie dokonał samodzielnie i to w takim zakresie, o którym mowa w wytycznych wyroku WSA w [...]. Brak możliwości ustalenia granic drogi, przy której usytuowana jest linia energetyczna, nie ma wpływu na okoliczność, że słupy są usytuowane niezgodnie z projektem budowlanym względem wskazanych w decyzji drugoinstancyjnej działek, co przesądza o istotnym odstąpieniu od decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł przeprowadzić oględziny i dokonać ustaleń w sprawie bez udziału biegłego geodety. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Zlecenie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organowi I instancji nie wyklucza, że ostatecznych ustaleń w sprawie dokonał samodzielnie organ odwoławczy i to w takim zakresie, w jakim wskazał w wytycznych WSA w Warszawie w wydanym wyroku.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło także do naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy i poddaje się kontroli instancyjnej, a zatem odpowiada przywołanym powyżej wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.
Kontrola przeprowadzona przez Sąd I instancji w sprawie była prawidłowa. Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., który w istocie powiela argumenty co do braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a przede wszystkim prawidłowego jego zebrania (przez niewłaściwy organ, jak wskazuje skarżący kasacyjnie) i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy.
Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).