Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla [...]Sp. z o.o. w W. na roboty budowlane związane z przebudową na butik [...] lokali handlowo-usługowych w budynku przy ul. [...] w W. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 36a Prawa budowlanego zmienił ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny przebudowy lokalu handlowo-usługowego na butik [...] w budynku przy ul. [...] w W. Zmiana pozwolenia na budowę polegała na zabudowaniu podcieni od strony ul. [...].
Stołeczny Konserwator Zabytków pismem z dnia 5 lutego 2009 r. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wszczęcie z urzędu postępowania i rozważenie zasadności stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r.
Zawiadomieniem z dnia 10 marca 2009 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r.
Następnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z zatwierdzonym projektem zamiennym zmiana pozwolenia na budowę polegała na zabudowaniu podcieni od strony ul. [...]. Zdaniem organu prace te mają istotny wpływ na sposób zagospodarowania tej ulicy, ponieważ podcienia budynku funkcjonują jako przestrzeń publiczna, uzupełniająca ciąg pieszy biegnący wzdłuż ulicy, a wprowadzone w miejsce prześwitów witryny powodują domknięcia podcieni i tym samym powiększają powierzchnię użytkową pawilonu handlowego. Zaprojektowane prace zmieniają zarówno zagospodarowanie przestrzenne terenu, w obrębie którego zlokalizowany jest lokal, sposób użytkowania odcinka podcieni i formę obiektu, co oznacza, że inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy, natomiast inwestor nie dysponował ważną decyzją o warunkach zabudowy.
Pismem z dnia 10 lipca 2009 r. [...] Sp. z o.o. w W. wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji dotyczącą art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Wskazał, iż z analizy zamiennego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. wynika poszerzenie zakresu inwestycji poprzez zabudowę podcienia od strony [...] i wyprowadzenie instalacji wraz z wymianą posadzki. Zmieni to parametry charakterystyczne przedsięwzięcia, bowiem zwiększy się powierzchnia użytkowa i kubatura projektowanego butiku. Zdaniem organu realizacja inwestycji w ww. zakresie skutkuje zmianą sposobu użytkowania części budynku, w którym znajduje się przedmiotowy butik, w związku z powyższym inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Spółka [...] pismem z dnia 24 listopada 2009 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zdaniem skarżącej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie było wymagane. Jako argument na poparcie tego twierdzenia podniosła, że w niniejszej sprawie została już wydana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, w wypadku której decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie była wymagana. Analogicznie zatem, zdaniem skarżącej, uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy przed wydaniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. również nie było konieczne.
Jednakże zdaniem Sądu zgodnie z art. 32 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, niezbędne jest posiadanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.- dalej u.p.z.p.). Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Jak trafnie bowiem wskazał organ w kontrolowanej decyzji, zmiana pozwolenia na budowę, polegająca na wykonaniu robót budowlanych zwiększających powierzchnię i kubaturę pomieszczeń butiku, jak również zmieniająca formę architektoniczną budynku poprzez zabudowę podcieni budynku, wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 59 w zw. z art. 50 u.p.z.p. Wskazano też, że zgodnie z art. 59 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. nie wymaga się decyzji o warunkach zabudowy w przypadku montażu, przebudowy lub remontu, jeśli nie powodują one zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu, a także nie zmieniają się jego formy architektoniczne.
Zatem a contrario, wszelkie przebudowy i remonty zmieniające formę architektoniczną budynku, oraz powodujące zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu, takie jak np. zabudowanie podcieni budynku, które miało miejsce w niniejszej sprawie, wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy przed uzyskaniem pozwolenia na roboty budowlane.
W ocenie Sądu zabudowa podcieni budynku witrynami zmienia zagospodarowanie przestrzenne terenu dotychczas udostępnionego pieszym, jak również sposób użytkowania budynku w tej części, a ponadto zmienia jego formę architektoniczną, ponieważ przegrodzenie witrynami prześwitu od strony ul. [...], do których prowadziły dwa ciągi schodów zewnętrznych poprzez brak konsekwencji i logiczności takiego rozwiązania, stanowi element dysharmonizujący z uporządkowaną kompozycją budynku.
Pismem z dnia 24 maja 2010 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/09 złożyła Sp. z o.o. [...], zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 1 i 3 p.p.s.a poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności zarówno organu II jak i I instancji, który wydał decyzję stwierdzającą nieważność decyzji administracyjnej nr [...], nie przeprowadzając postępowania dowodowego i nie posiłkując się jakąkolwiek wiedzą specjalistyczną w tym zakresie;
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez Sąd zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem oraz brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej Spółki zawartych w skardze, co doprowadziło do jej oddalenia;
- 3) art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
- 4) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Sąd wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji "Generalnego" Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. wynikającej z ww. ustawy, utrzymał ją w mocy, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach;
- 5) art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy;
- 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w postępowaniu administracyjnym nie zostało wykazane, że wady decyzji, której nieważność została stwierdzona, mają charakter kwalifikowany w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 k.p.a.;
- 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77, art. 79, art. 80, art. 81, art. 84, art. 85, art. 107 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji publicznej błędnie ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, co spowodowało błędne zastosowanie normy prawa materialnego; nie zebrały materiału dowodowego w sprawie, nie ustosunkowały się do pism złożonych przez skarżącą Spółkę w toku postępowania, nie wskazały, że do naruszenia prawa doszło oraz że miało ono charakter rażący, nie skorzystały z możliwości zasięgnięcia opinii biegłego, mimo iż w niniejszej sprawie jest wymagana wiedza specjalistyczna; nie przeprowadziły oględzin budynku, nie powołały się na jakiekolwiek ustalenia, mające na celu wyjaśnienie stronie postępowania zasadności podjętych czynności, nie oceniły całokształtu materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącą Spółkę; subiektywnie zajęły stanowisko niepoparte żadnym materiałem dowodowym;
- 8) art. 151 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w przypadku, w którym zarówno organy administracji publicznej, jak też Sąd uznały, że stwierdzenie nieważności decyzji jest zasadne, mimo iż jej wydanie nie zostało poprzedzone oględzinami w terenie oraz nie została wydana żadna opinia biegłego specjalisty, która pozwalałaby jednoznacznie stwierdzić, czy faktycznie w niniejszej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, zmiany sposobu użytkowania budynku oraz formy architektonicznej budynku, czy też nie.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. polegającą na wadliwej ocenie okoliczności sprawy i w konsekwencji przyjęcie – bezpodstawnie i niepoparte wiedzą specjalistyczną – przez organ administracji, a następnie przez Sąd zaistnienia zmiany sposobu użytkowania budynku oraz naruszenia formy architektonicznej, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, iż brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;
- 2) art. 50 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że w niniejszej sprawie ww. przepis nie ma zastosowania, a tym samym decyzja z dnia 11 grudnia 2008 r. została wydania z rażącym naruszeniem przepisów prawa;
- 3) art. 36 a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że decyzja z 11 grudnia 2008 r. powinna zostać poprzedzona decyzją ustalającą warunki zabudowy.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżanego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. oraz decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że większość zarzutów zamieszczonych w petitum skargi kasacyjnej nie została omówiona w jej uzasadnieniu, podobnie jak to było w skardze. W związku z powyższym należy się tylko odnieść do tych zarzutów, które zostały omówione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. nie znajdują uzasadnienia w treści zaskarżonego wyroku, bowiem wszystkie podstawowe elementy uzasadnienia wyroku wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera zaskarżone orzeczenie. Poza tym powyższy przepis należy rozmieć łącznie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną.
Zarzuty nieskorzystania z możliwości zasięgnięcia opinii biegłego, nieprzeprowadzenia oględzin budynku i niezebrania materiału dowodowego, są wielokroć również podnoszone w skardze kasacyjnej, nie wiadomo tylko o powołanie jakiego biegłego tu chodzi, z jakiej dziedziny i czego by miała dotyczyć ta opinia biegłego.
Sporne kwestie, jakie mają miejsce w tej sprawie dotyczą tego, czy decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. spowodowała zmianę zagospodarowania terenu, która wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy oraz tego, czy ww. decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. spowodowała zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ostatnią kwestią, z którą polemizuje się w skardze kasacyjnej jest to, czy brak decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji kiedy była prawnie wymagana, może stanowić rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty sprowadzające się do wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego na etapie postępowania administracyjnego i w związku z tym z niepełnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, nie mają tu żadnego uzasadnienia. Gdyż nikt nie ma wątpliwości co do tego, jaki był zakres robot budowlanych przewidziany w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r., co się zmieniło po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. i jaki jest efekt końcowy przeprowadzonych robót budowlanych, tego nikt nie kwestionuje, nawet strona skarżąca.
Różnica zdań pomiędzy stroną skarżącą a stanowiskiem organów administracji publicznej orzekających w sprawie i stanowiskiem Sądu, sprowadza się jedynie do oceny prawnej dokonanego zamierzenia budowlanego w świetle przepisów Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnienie więc ewentualnych kwestii spornych, wymienionych na wstępie, może nastąpić jedynie w drodze wykładni przepisów prawa, a nie w drodze opinii biegłych z innych dziedzin. Niezrozumiałe są tu więc po wielokroć powtarzane zarzuty nieskorzystania z możliwości zasięgnięcia opinii biegłego i sugerowanie po stronie organów administracji publicznej wydających decyzje oraz Sądu, braku jakiejkolwiek wiedzy specjalistycznej. Nie wiadomo też w jakim celu należało przeprowadzić oględziny budynku, gdyż cały niezbędny materiał dowodowy znajduje się w aktach sprawy, a w szczególności w projektach budowlanych i dokumentacji fotograficznej.
Tego typu zarzuty niemające żadnego uzasadnienia i nie widomo do czego prowadzące, wbrew oczywistym, widocznym gołym okiem faktom, jeśli nawet nie zostały w uzasadnieniu wyroku, zdaniem skarżącej, dostatecznie omówione, nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania, które to mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Takimi właśnie nieuzasadnionymi zarzutami i wnioskami zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany sąd, ewentualne pominięcie ich, czy też brak obszernego ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu orzeczenia, nie świadczy o nieprawidłowości przeprowadzonej kontroli sądowej. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu, wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, zostało wydane w oparciu o całość akt sprawy, chociaż najważniejsze tu były oczywiście uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sporządzone prawidłowo, niebudzące wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego i zastosowanej podstawy prawnej (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Trudno zrozumieć dlaczego w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a., skoro Sąd pierwszej instancji może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające w zakresie określonym w § 3 ww. przepisu, którego naruszenia nie zarzucono. Oczywiście przeprowadzenie postępowania dowodowego z opinii powołanego przed Sądem biegłego, czy przeprowadzenie oględzin budynku, nie byłoby możliwe w oparciu o powyższy przepis.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy jednoznacznie stwierdzić, że do decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę, wydanej na podstawie art. 36 lit. a/ Prawa budowlanego, mają zastosowanie wszystkie te przepisy, które mają zastosowanie do wydania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc i przepis art. 32 ust. 4 pkt 1 tej ustawy. To zaś, że do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy, nie jest żadnym argumentem.
Czy miała miejsce w niniejszej sprawie zmiana zagospodarowania terenu, należy ustalić w oparciu o przepisy art. 50 ust. 2 oraz art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przy uwzględnieniu, że wykonane roboty budowlane spowodowały zabudowę podcienia od strony ulicy [...] i ta część obiektu dotychczas ogólnodostępna na skutek wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. została zamknięta i włączona do powierzchni butiku [...].
Powyższe ustalenia są chyba bezsporne, nie wiadomo dlaczego kwestionuje się to, że nastąpiła przez takie zagospodarowanie podcienia zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu ww. przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie mieliśmy do czynienia ze zmianą zagospodarowania terenu, dopóki roboty budowlane obejmowały wnętrze adaptowanych na butik lokali, ale stan ten się zmienił z chwilą objęcia tymi robotami podcienia, z którego stworzono przestrzeń zamkniętą, część butiku, dostępną tylko od wewnątrz tego lokalu. Nie ulega też wątpliwości, że taka przebudowa (rozbudowa) spowodowała zmianę zagospodarowania terenu i zmianę sposobu użytkowania obiektu oraz zmianę jego formy architektonicznej, co jest widoczne gołym okiem i nie wymaga opinii biegłych. W takim razie przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. inwestor powinien uzyskać decyzję o warunkach zabudowy z uwagi na zamiar zabudowy podcienia od strony ul. [...], tego powinien żądać organ administracji architektoniczno-budowlanej i bez takiej decyzji nie powinien wydać decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Powyższe argumenty przemawiają za tym, że brak decyzji o warunkach zabudowy stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok WSA z 19.10.2004 r., IV SA 1522/03, wyrok SN z 12.08.2003 r., III RN 12/03, OSNP 2004, nr 13, poz. 218, Lex Polonica nr 363859, wyrok NSA z 7.04.2003 r., II SA/Kr 2773/00, Lex Polonica nr 363030).
Z powyższych rozważań wynika, że nie było żadnych podstaw do wydania orzeczenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a nie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.