Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 973/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki części wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. poprzez odłączenie od przewodu kominowego pieca na paliwo stałe wraz z zamurowaniem otworu wlotowego do przewodu kominowego w sposób trwały, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z [...] marca 2018 r., nr [...] oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., zaskarżając go w całości.
Jako podstawy kasacyjne wskazano:
- I. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), tj. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- II. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie prawa materialnego:
naruszenie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) w zw. z art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ekspertyza techniczna o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r. może zastępować upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - wnioski ekspertyzy mogą stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, ale regulacja opisana w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie może prowadzać do obejścia procedury zgody na odstępstwo od przepisów warunków technicznych.
W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że choć sąd wojewódzki uznał za bezsporny ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, w tym wykonanie samowoli, to stwierdził jednak, że skoro przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie pozwala spełnić wymagania w sposób inny niż podany w tym rozporządzeniu – stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej, to zasadne jest rozważenie możliwości zastosowania unormowania § 2 ust. 2 rozporządzenia i tym samym umożliwienia usunięcia stwierdzonych uchybień.
Skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z tym twierdzeniem wskazując, że zakres robót budowlanych, wykonanych przez skarżącą, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca takiego pozwolenia nie posiada. Z kolei roboty budowlane, których celem byłoby doprowadzenie wykonanych przez skarżącą robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wymagałyby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Tymczasem postępowanie naprawcze opisane w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane nie ma na celu zastępowania procedur dotyczących pozwolenia na budowę.
Nawet gdyby istniała możliwość skorzystania z procedury opisanej w § 2 ust. 2 rozporządzenia, to nakaz doprowadzający roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem oznaczałby przebudowę tego obiektu, a zatem zakres tych robót wymagałby stosownego projektu budowlanego, a wnioski oraz zalecenia ekspertyzy wykonanej na podstawie § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia powinny być uwzględnione przez projektanta w projekcie budowlanym. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nieusuwalne naruszenie przepisów warunków technicznych uniemożliwiało zalegalizowanie ww. robót budowlanych.
Ponadto, skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że ekspertyza techniczna, o której mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z 2002 r., nie może zastępować upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo, o którym mowa w art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Wnioski ekspertyzy mogą stanowić podstawę do wystąpienia z podaniem o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, ale regulacja opisana w § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie może prowadzić do obejścia procedury zgody na odstępstwo w niej opisanej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, na podstawie oględzin przeprowadzonych [...] kwietnia 2017 r. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr 8 przy ul. [...] w P. ustaliły, że jest to obiekt w zabudowie zwartej, trzykondygnacyjny podpiwniczony z poddaszem stanowiącym strych nieużytkowy, wykonany w technologii tradycyjnej jako murowany z cegły ceramicznej. W budynku znajduje się 6 lokali mieszkalnych. Obiekt podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej na podstawie wpisu do rejestru zabytków pod numerem [...]. Stanowi własność osób fizycznych, tworzących Wspólnotę Mieszkaniową [...] w P. Lokal mieszkalny nr [...], w którym znajduje się przedmiotowa instalacja centralnego ogrzewania, stanowi własność skarżącej, A. S., i jest usytuowany na poziomie II piętra budynku. W jego skład wchodzi korytarz, 3 pokoje, kuchnia, łazienka, garderoba oraz kotłownia (będąca przedmiotem postępowania).
Pomieszczenie kotłowni, o wymiarach 1,71 x 1,17 m i wysokości 3,36 m, usytuowane jest przy zewnętrznej klatce schodowej budynku i posiada drzwi wejściowe z korytarza o wymiarach w świetle ościeżnicy 0,70 x 2,00 m, z otworami nawiewnymi w dolnej części. Wewnątrz pomieszczenia znajduje się piec na paliwo stałe [...] firmy [...], według ustaleń organu pierwszej instancji, podpięty do przewodu kominowego dymowego, w trzonie kominowym pomiędzy kotłownią a kuchnią. Nad kotłem znajduje się zbiornik do podgrzewania wody oraz naczynie wzbiorcze. Pomieszczenie wyposażone zostało w wentylację nawiewną, wykonaną przestrzałowo przez zewnętrzną ścianę budynku przy otwartej klatce schodowej. Na suficie znajduje się kratka wentylacji wywiewnej, podłączona do trzonu kominowego jak piec na paliwo stałe. Od ww. pieca rozprowadzono instalację centralnego ogrzewania w postaci rur PP i grzejników aluminiowych. Rury poprowadzone zostały przy dolnych krawędziach ścian, częściowo w bruzdach ściennych, a do łazienki (jak ustalił organ) prawdopodobnie pod posadzką korytarza.
W toku oględzin A. S. oświadczyła, że w momencie zakupu przedmiotowego lokalu mieszkalnego, tj. około 2008 r., był on wyposażony w instalację centralnego ogrzewania, podłączoną do piecyka gazowego w łazience. Około 2013 r. powyższą instalację podłączono do pieca na paliwo stałe, usytuowanego w kotłowni. Jednocześnie dokonano wymiany wszystkich grzejników instalacji centralnego ogrzewania. Poprzednio w pomieszczeniu z piecem znajdowała się ubikacja z zamontowanym prysznicem. Skarżąca, jak ustaliły organy, nie posiadała dokumentów związanych z legalnością wykonanych robót związanych z montażem pieca na paliwo stałe i wymianą grzejników, jednak przedłożyła kserokopię protokołu nr [...] z [...] grudnia 2016 r. oraz protokołu nr [...] z [...] grudnia 2014 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych w budynku przy ul. [...] w P. (omyłkowo określonego w wyroku sądu wojewódzkiego jako protokół nr [...] z [...] maja 2013 r.), kserokopię uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody A. S. na zamontowanie kominka i wkładu kominowego oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2013 r. ([...]) zezwalającą na prowadzenie prac remontowych w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w P. Następnie, PINB postanowieniem z [...] maja 2017 r. nakazał A. S. wykonanie oceny technicznej, dotyczącej prawidłowości samowolnie wykonanej instalacji centralnego ogrzewania wraz z zamontowaniem pieca na paliwo stałe w przedmiocie jakości wykonanych robót, parametrów technicznych oraz prawidłowości montażu pieca. Skarżąca, [...] grudnia 2017 r., przedłożyła ocenę techniczną dotyczącą prawidłowości wykonania instalacji centralnego ogrzewania wraz z zamontowaniem pieca na paliwo stałe.
Na podstawie ww. ustaleń oraz zgromadzonych akt administracyjnych sprawy PINB decyzją z [...] marca 2018 r. nakazał A. S. dokonanie rozbiórki części obiektu budowlanego poprzez odłączenie od przewodu kominowego pieca na paliwo stałe wraz z zamurowaniem otworu po odłączeniu pieca, stanowiącego element instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...], w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że roboty budowlane związane z wykonaniem kotłowni w przedmiotowym lokalu zostały wykonane zarówno w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, tj. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w przepisach, co związane jest z montażem pieca na paliwo stałe o mocy 8 kW w pomieszczeniu o kubaturze 8,50 m3, nie spełniając wymagań dotyczących kubatury, określonych w § 136 ust. 2a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, "rozporządzenie"), w myśl którego kubatura kotłowni z zamontowanym piecem na paliwo stałe o mocy cieplnej 8 kW, powinna wynosić 32,0 m3 (4 m3/kW x 8 kW).
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, WINB uchylił ją w całości i jednocześnie nakazał A. S. rozbiórkę części wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P., poprzez odłączenie od przewodu kominowego pieca na paliwo stałe wraz z zamurowaniem otworu wlotowego do przewodu kominowego w sposób trwały. Organ drugiej instancji podzielił ustalenia organu pierwszej instancji co do stanu faktycznego sprawy i jego prawnej oceny, natomiast wskazał, że zreformowania wymagała sentencja decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że w wyniku dokonanych robót nie doszło do powstania nowej części obiektu, którego rozbiórkę nakazuje organ pierwszej instancji, natomiast nieunikniona jest rozbiórka części wewnętrznej instalacji centralnego ogrzewania, jaki stanowi piec na paliwo stałe.
Wobec powyższego, rację miał sąd wojewódzki twierdząc, że organy obu instancji nie w pełni respektowały obowiązki wynikające z art. 7 k.p.a., tj. wyrażonej w nim zasady rzetelnej procedury (czyli zasady legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), uzupełnionej regulacją z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował przedmiotowe roboty budowlane (likwidacja piecyka gazowego i zamontowanie pieca na paliwo stałe w pomieszczeniu kotłowni) jako przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego. Prawidłowo też organ ten, z uwagi na samowolne wykonanie ww. robót, uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie procedura określona w art. 50-51 Prawa budowlanego, czyli tzw. procedura naprawcza. Opisane roboty zostały przez skarżącą zakończone i dlatego, jak słusznie uznał organ, w takiej sytuacji znajdują zastosowanie regulacje zawarte w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi właściwy organ w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 2).
Nie można jednak podzielić tak stanowczego i co ważne przedwczesnego stanowiska organów nadzoru budowlanego, zgodnie z którym w sprawie nie ma innej możliwości doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem z uwagi na naruszenie przepisu § 136 ust. 2a pkt 1 rozporządzenia, a więc możliwe było tylko wydanie decyzji o nakazie rozbiórki.
Należy zgodzić się z poglądem sądu wojewódzkiego, że mimo dołączonej do akt oceny technicznej dotyczącej ogrzewania wraz z zamontowaniem pieca na paliwo stałe, do złożenia której zobowiązano skarżącą postanowieniem z [...] maja 2017 r., organy nie odniosły się do jej ustaleń w swoich rozstrzygnięciach. Podobnie, organy nie rozważyły, czy w sprawie możliwe jest zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym uznać należy, że organy naruszyły zasady ogólne oraz przepisy postępowania administracyjnego, a poczynione przez nie ustalenia nie były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. opartego na zasadach wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym naruszono te przypisy w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne. Należy bowiem przypomnieć, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie np. wykonanej przebudowy do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest podgląd, że decyzja nakazująca rozbiórkę może być podjęta dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji, tj. gdy nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego w całości lub w części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3266/17, LEX nr 2750571).
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 9 ust. 1-3 Prawa budowlanego.
Na podstawie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy. Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania 1) budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2, 2) budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2, o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymagania, o których mowa w § 1 (warunki techniczne, określone w rozporządzeniu), mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Na konieczność uzgodnienia ww. ekspertyzy z wojewódzkim konserwatorem zabytków, w odniesieniu m.in. do budynków objętych ochroną konserwatorską, wskazuje § 2 ust. 4 rozporządzenia.
Podkreślić należy, że odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z ww. rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 Prawa budowlanego albo na podstawie § 12 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3098/14, LEX nr 2167551). Przy czym odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, może zostać udzielone także w stosunku do obiektów już zrealizowanych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3068/17, LEX nr 2768733).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że dokonana przez skarżącą przebudowa, a konkretnie jej parametry, dotyczą wymogów sanitarnych, a więc w razie spełnienia warunków w tym zakresie, w przedmiotowej sprawie być może możliwe byłoby, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, uzyskanie odstępstwa.
Rację miał więc sąd wojewódzki wskazując, że skoro w sprawie nie zostały spełnione warunki z § 1 rozporządzenia, organy nadzoru budowlanego powinny były rozważyć, czy w sprawie możliwe jest zastosowanie § 2 tego rozporządzenia. Fakt, że organy, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające, nie rozważyły takiej sytuacji, potwierdza uchybienia, które miały miejsce w tym zakresie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.