Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 507/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. D.na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2014 r. nr [...]w przedmiocie choroby zawodowej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. D. choroby zawodowej narządu głosu wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Rozstrzygnięcie to wydano w oparciu o postępowanie wyjaśniające oraz orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w [...]Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] (orzeczenie z dnia [...] 2013 r. nr [...]) i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...] (orzeczenie z dnia [...] 2014 r. nr [...]). Na tej podstawie organ ustalił, że J. D.w latach 1977-2006 pracowała na stanowisku nauczyciela, nauczyciela pełniącego funkcję wicedyrektora oraz dyrektora szkoły, gdzie była narażona nienadmierny wysiłek głosowy. Jednakże dwie placówki diagnostyczne nie rozpoznały schorzenia wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.
W odwołaniu od tej decyzji oraz piśmie z dnia 24.03 2014 r. J. D. wniosła o jej uchylenie oraz stwierdzenie, że występujące u niej schorzenie powstało w wyniku długoletniej pracy zawodowej w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy i jest ono chorobą zawodową. Zaznaczyła, że pozostaje w stałym leczeniu w Poradni Laryngologicznej Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego ŚUM w [...], gdzie wielomiesięczna obserwacja w trakcie leczenia wykazała zmiany narządu głosu pochodzenia zawodowego wymienione w poz.
15. 1 i 2 obowiązującego wykazu chorób zawodowych. Ponadto wskazała na występujące u niej stale dolegliwości związane ze schorzeniem narządu głosu, jak: nawracające chrypki, parastezja gardłowo-krtaniowa, suchość błony śluzowej gardła i krtani, nawykowe chrząkanie. Wydając decyzję okoliczności tych nie uwzględniono.
Decyzją z dnia [...] 2014 r. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], na podstawie art. 138 § 1 Kpa, art. 235 § 1 Kodeksu pracy oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych narażeniem zawodowym. Następnie stwierdził, że J. D. była badana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w [...] - Poradni Chorób Zawodowych w [...], który w orzeczeniu z dnia [...]r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej głosu. Lekarze specjaliści tej placówki po przeprowadzeniu diagnostyki laryngologicznej i foniatrycznej nie stwierdzili u badanej w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
Dalej organ wskazał, że J. D. była również badana w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [...], gdzie wydano orzeczenie z dnia [...] 2014 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Lekarze specjaliści tej placówki w oparciu o dane dotyczące narażenia zawodowego, analizę dokumentacji medycznej oraz badania przeprowadzone w dniach 14 maja 2013 r., 17 lipca 2013 r. i 08 stycznia 2014r. nie stwierdzili klinicznych cech przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, natomiast rozpoznali przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia, oraz że został zachowany zakres rozpoznania sprawy uregulowany w rozporządzeniu z 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
W skardze na tę decyzję J. D. wniosła o jej uchylenie i "wznowienie postępowania w celu stwierdzenia choroby zawodowej". Wskazała na występujące u niej dolegliwości zdrowotne ze strony narządu głosu, które wiąże z przeciążeniem tego narządu spowodowanym nadmiernym wysiłkiem głosowym w trakcie pracy zawodowej w szkole podstawowej i gimnazjum.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołał definicję choroby zawodowej, o której mowa w art. 235¹ Kodeksu pracy oraz wskazał, że postępowanie w sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych.
Pod tą pozycją wymienione zostały w sposób wyczerpujący (kompletny) choroby zawodowe narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat, do których zalicza się: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Sąd podkreślił, że skarżąca była badana w dwóch jednostkach medycznych wyłącznie właściwych do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej i żadna z tych placówek nie rozpoznała zawodowej narządu głosu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych.
W orzeczeniach lekarze specjaliści podkreślali, iż stwierdzone zmiany patologiczne nie mają cech klinicznych przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym. Rozpoznali natomiast przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Sąd zwrócił uwagę, że orzeczenia tych placówek są zbieżne i jednoznaczne, wydane po zapoznaniu się z dokumentacją medyczną dostarczoną przez skarżącą oraz dokonaniu specjalistycznych badań diagnostycznych, w związku z czym organ uprawniony był do przyznania im wiarygodności, mimo iż praca skarżącej uznana została jako praca wykonywaną w warunkach nadmiernego wysiłku głosowego, a więc w warunkach, w których występowało narażenie zawodowe.
W ocenie Sądu w przypadku gdy orzeczenia lekarskie wydane w sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej wyjaśniają istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności wymagające wiadomości specjalistycznych, stanowią podstawę do wydania decyzji uwzględniającej treść tych orzeczeń. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą bowiem rozstrzygać o istnieniu choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w cytowanym rozporządzeniu w sprawie wykazu chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i jest uzasadnione.
Sąd podkreślił, że u skarżącej rozpoznano chorobę narządu głosu lecz nie była to choroba ujęta w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu wskazanie w przepisach (§ 5 rozporządzenia) jednostek uprawnionych do stwierdzania choroby zawodowej powoduje, że gdy ich opinie nie stwierdzają istnienia choroby zawodowej, opinia innej jednostki służby zdrowia nie spełniająca wymogów formalnych nie może być uznawana za podstawę kwestionowania opinii podmiotów uprawnionych. Natomiast fakt wieloletniej pracy w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy nie jest wystarczający do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu, jeżeli schorzenia takiego nie rozpoznała żadna z uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych placówek medycyny pracy.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. D. podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy polegający na:
- 1. nieweuwględnieniu naruszenie przez orzekające w sprawie organy norm art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa poprzez ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z opinii WOMP i IMPiZŚ w [...] i pominięcie opinii i wyników przychodni w [...],
- 2. art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wyników badań przeprowadzonych w Instytucie Medycyny pracy w [...], o co wnosiła skarżąca,
- 3. naruszeniu art. 12 i art. 35 Kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy skarżąca wykazała, że postepowanie organów było dotknięte wadami, uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Do skargi kasacyjnej załączyła wynik konsultacji lekarskiej z dnia 8 kwietnia 2015 r.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W uzasadnieniu skargi podnosiła, że zarówno w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, jak i w odwołaniu do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego wskazywała na wątpliwości co wydanych orzeczeń lekarskich. Swoje stanowisko uzasadniała wynikami badań przeprowadzonymi w Zakładzie Opieki Zdrowotnej Poradni Laryngologicznej w [...], a w szczególności badaniami przeprowadzonymi w przychodni przy [...]Uniwersytecie Medycznym w [...]. W szczególności te badania przeprowadzone przez pracowników naukowych uczelni powinny wzbudzić wątpliwości inspektorów sanitarnych, co do prawidłowości dotychczasowych badań i tym samym umożliwić skarżącej przeprowadzenie badań kontrolnych w Instytucie Medycyny Pracy w [...]. Z tego względu wnosiła w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o dopuszczenie dowodu z tych badań przed sądem.
Sąd wbrew zgłoszonym wnioskom, pominął ten dowód, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 106 p.p.s.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej organy administracji przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, a także art. 12 i art. 35 Kpa ograniczając je do opinii lekarzy z [...], nie wyjaśniając sprzeczności pomiędzy wynikami ich badań z badaniami lekarzy w Zakładzie Opieki Zdrowotnej w [...] oraz Poradni Otorynolaryngologicznej przy Uniwersytecie Medycznym w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w tym naruszeniu przepisów art.12, 35 oraz art. 7, art. 77 i 80 Kpa. Naruszenie wskazanych przepisów będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonych decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu tych wypadkach wadliwość ta musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zwrot normatywny,, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy’’ zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej decyzji(wyrok NSA z 13 stycznia 2015 roku, syg. akt II GSK 2084/13).
Z punktu widzenia przedstawionych uwag należy stwierdzić, że postawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 12 i 35 Kpa nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy procedury administracyjnej odnoszą się do zasady szybkości postępowania administracyjnego. Analiza argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zarzutów wskazuje, iż skarżący kasacyjnie wadliwość przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej widzi w tym, że nie przeprowadzono pełnego postępowania wyjaśniającego i nie uwzględniono wyników badań prowadzonych w innych ośrodkach medycznych.
Należy zauważyć, iż wyrażona w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W myśl art. 7 i art. 77 Kpa na organach spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Natomiast zgodnie z art. 80 Kpa wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie i nie tylko z osobna, ale w powiązaniu ze sobą.
Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 roku w sprawie chorób zawodowych(tj. DZ.U z 2013 roku, poz. 1367 ze zm. dalej jako rozporządzenie).
Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie były orzeczenia lekarskie Poradni Chorób Zawodowych w [...] - Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] 2013 roku, nr [...] i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w [....] z dnia [...] 2014 roku, nr [...], których oceny dokonał organ administracji rozpoznający sprawę. Postępowanie w sprawie dotyczyło choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 – załącznika do rozporządzenia(wykazu chorób zawodowych) – przewlekłe choroby narządu głosu spowodowane nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat.
Przeprowadzone u skarżącej badania nie wykazały w narządzie głosu zmian patologicznych odpowiadających skutkom przeciążenia w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych, niedowładu mięsi wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Stwierdzone badaniem larngologicznym i foniatrycznym zmiany mają charakter przewlekłego prostego nieżytu błon śluzowych gardła i krtani i nie uzasadniają rozpoznania przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym. Opinie lekarskie w sprawie zostały wydane w oparciu o dane dotyczące narażenia zawodowego, analizę dokumentacji medycznej oraz kilkukrotne badania skarżącej i nie stwierdzono u niej klinicznych cech przewlekłego schorzenia narządu głosu spowodowanego nadmiernym wysiłkiem głosowym, a rozpoznali przewlekły prosty stan zapalny błony śluzowej gardła i krtani. Zasadniczo wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty nie wskazują na jakiekolwiek wadliwości sporządzonych opinii.
Należy zauważyć, iż organ odwoławczy wykorzystał wszystkie dostępne w momencie rozstrzygnięcia dokumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącej, zaś badania dokonane przez nieupoważnionych do orzekania w sprawie chorób zawodowych lekarzy nie mogą podważać opinii lekarzy, którym prawodawca powierzył obowiązek orzekania w sprawie chorób zawodowych.
Odnosząc się zarzutu skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania - art. 106 § 3 i 5 i 113 § 1 p.p.s.a., które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przypadku dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie, to należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2013 roku, sygn. akt I OSK 3082/12).
Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma mieć charakter uzupełniający, w związku z czym dokonywanie przez sąd samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 maja 2009 roku, sygn. akt I OSK 699/08).
Rozpoznając ten zarzut należy zauważyć, iż w niniejszym postępowaniu sąd administracyjny uznał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej są prawidłowe i odnoszą się całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. W sytuacji gdy skarżąca dołączyła do skargi dokument prywatny i formalnie nie zawarła wniosku o dopuszczenie go jako dowodu w sprawie, to w żadnym stopniu nie można mówić, iż doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., które mógło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.