Uzasadnienie
II OSK 1368 / 05
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. i A. B. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 2003 r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia P. Sp. z.o.o. w W. na budowę stacji telefonii komórkowej "I." nr [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. K. w B. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać, bowiem zostały wydane bez właściwego wyjaśnienia sprawy, które to uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Stwierdzone uchybienia uniemożliwiają także dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1260).
Sąd pierwszej instancji zaznaczył przede wszystkim, iż możliwy jest udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym poszczególnych właścicieli lokali w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sporna inwestycja została przewidziana do realizacji na dachu budynku mieszkalnego przy ul. K. należącego do Wspólnoty Mieszkaniowej, poprzez wydzielenie części pomieszczenia suszarni dla urządzeń nadawczo-odbiorczych, która to suszarnia znajduje się bezpośrednio za lokalami stanowiącymi odrębną własność skarżących. W tej sytuacji to właśnie skarżący, w ocenie Sądu, są narażeni na ewentualne niedogodności (hałas, drgania) w pierwszym rzędzie i w związku z tym posiadają interes prawny w kwestionowaniu podjętej decyzji, niezależnie od stanowiska Zarządu Wspólnoty.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji zaskarżoną decyzją organy dopuściły do realizacji robót budowlanych, które określiły jako budowę, nie dokonując dalszej ich kwalifikacji w zakresie wskazanym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 - w wersji mającej zastosowanie w sprawie obowiązującej do dnia 11.07.2003 r.). Z decyzji nie wynika także rzeczowy zakres robót. Określenie kontrolowaną decyzją robót jako budowy pozostaje w sprzeczności z wnioskiem inwestora z dnia 7.11.2002 r., który wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na montażu stacji bazowej telefonii komórkowej. Powyższe rozbieżności nie są bez znaczenia, w szczególności wobec braku w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zawarcia stanowiska organu, co do rodzaju robót w kontekście art. 3 pkt 6 i pkt 7 Prawa budowlanego, co stanowi o wadliwości decyzji.
Sąd wskazał też na to, iż przedstawiony projekt nie tylko zdaje się wskazywać na to, że dotyczy montażu (anteny na dachu dobudówki), ale także prawdopodobnie przebudowę i zmianę przeznaczenia części suszarni, w której przewidziano wydzielenie pomieszczenia technicznego na urządzenia nadawczo-odbiorcze stacji. Tego ostatniego zagadnienia w ogóle organy nie dostrzegły, chociaż niewątpliwie urządzenie pomieszczenia technicznego w suszarni (części obiektu budowlanego) stanowi zmianę sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Przedmiotem analizy organów powinien więc zdaniem Sądu stać się w ponownym postępowaniu złożony projekt budowlany stacji bazowej celem ustalenia jakie roboty budowlane (art. 3 pkt 7) są w nim przewidziane i na czym polega zmiana sposobu użytkowania części obiektu. Tylko prawidłowa kwalifikacja projektowanych robót mogła stanowić o potrzebie lub braku wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, a także ewentualnej zbędności sporządzania projektu zagospodarowania działki w przypadku, gdy roboty polegałyby jedynie na przebudowie lub montażu (art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego.) Następstwem określenia dopuszczonych decyzją organu I instancji robót jako budowy było stwierdzenie przez ten organ wykonania obowiązków określonych w art. 35 i ust. 1 Prawa budowlanego to jest sprawdzenia zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy.
Sąd pierwszej instancji wskazał też, iż w projekcie budowlanym brak jest zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i projektu zagospodarowania działki, przy czym oba te dokumenty byłyby zbędne w przypadku obejmowania przez projekt budowlany jedynie montażu lub przebudowy stacji (art. 34 ust. 3a). Nie istniała więc fizyczna możliwość dokonania przez organ I instancji czynności określonych w art. 35 ust. 1 pkt 1 litera a i b Prawa budowlanego, a o których to czynnościach organ stwierdził, że ich dopełnił przed wydaniem decyzji. Następstwem tego są uzasadnione w ocenie Sądu wątpliwości co do wykonania przez organ czynności z art. 35 ust. 1 pkt 1 litera c oraz ust. 2 Prawa budowlanego tym bardziej, iż nie znajdują one odzwierciedlenia w uzasadnieniach organów obu instancji. Także w pozostałym zakresie uzasadnienia tych decyzji nie spełniają wymogów art. 107 § 3 kpa.
Organ I instancji ograniczył się przy podjęciu rozstrzygnięcia do wykazania zlikwidowania rozbieżności między "Raportem oddziaływania na środowisko", który zakładał lokalizację urządzeń nadawczo-odbiorczych na dachu, a projektem przewidującym ich lokalizację w adaptowanej części suszarni. Takie uzasadnienie w sposób oczywisty nie spełnia wymagań prawa, nie przedstawia przesłanek rozstrzygnięcia i nie wyjaśnia jego podstawy prawnej. Nawet gdyby przyjąć, iż stanowi to następstwo rozpoznawania sprawy ponownie, po uchyleniu decyzji tego organu z dnia 31 grudnia 2000 r., to decyzja ta wraz z uzasadnieniem została usunięta z obiegu prawnego decyzją Wojewody Śląskiego z 26 lutego 2003 r. Decyzja organu I instancji, poprzedzająca aktualnie zaskarżoną decyzję ostateczną, winna więc rozpoznawać sprawę w całokształcie spełnienia przez inwestora warunków do uzyskania pozwolenia na budowę, wskazywać na dowody, a w szczególności odnieść się do dowodów wnioskowanych przez strony, a nie przeprowadzonych przez organ orzekający. Oczywiście nie oznacza to, iż organ wydając decyzję w ponownym postępowaniu nie może wykorzystać dowodów zgromadzonych wcześniej z zastrzeżeniem poddania ich ocenie w podejmowanej decyzji.
Z kolei organ II instancji w ocenie Sądu pierwszej instancji z naruszeniem art. 138 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji dotknięte wyżej omówionymi naruszeniami prawa. Nie do zaakceptowania jest zdaniem Sądu stanowisko organu odwoławczego co do braku potrzeby przeprowadzenia wnioskowanej przez skarżących ekspertyzy technicznej budynku. W tym zakresie organ uzasadnił swoje stanowisko analizą projektu budowlanego dokonaną przez organ I instancji w piśmie z dnia 16 marca 2003 r. skierowanym do Wspólnoty Mieszkaniowej. Już z samego tego twierdzenia, zawartego w zaskarżonej decyzji wynika, iż rozważenia potrzeby przeprowadzenia takiej ekspertyzy organ odwoławczy nie przeprowadził, a organ I instancji dokonał tego poza decyzją rozstrzygającą sprawę. Brak rzeczywistego rozważenia potrzeby dokonania ekspertyzy technicznej budynku narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 1 kpa.
W niniejszej sprawie wniosek skarżących w tym przedmiocie wymagał szczególnie wnikliwego rozważenia, a to z uwagi na pismo PINB z 12 maja 2003 r., który w następstwie oględzin stwierdził pęknięcie ściany zewnętrznej budynku przy ul. K. na wysokości balkonu nr [...] oraz zarysowania na nałożonej na to pęknięcie plomby, a także wyraził pogląd, iż stan techniczny budynku powinien znaleźć, odzwierciedlenie w ekspertyzie technicznej potwierdzającej lub wykluczającej niekorzystny wpływ inwestycji na budynek.
Nie zasługuje natomiast zdaniem Sądu na uwzględnienie zarzut braku po stronie inwestora tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Tytuł ten dawała, bowiem uchwała Wspólnoty nr [...] z dnia 8 sierpnia 2002 r. wraz z umową najmu z dnia 23 sierpnia 2002r.
Sąd wskazał też, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią zmianę stanu prawnego w związku z wejściem w życie ustaw: z dnia 27.03.2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718) i z dnia 16.04.2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888) zmieniających ustawę Prawo budowlane oraz wyżej dokonaną przez Sąd ocenę dotychczasowego postępowania, co powinno skutkować ponowną ocenę zebranego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego o ekspertyzę techniczną budynku, klasyfikację robót budowlanych objętych projektem i uzasadnieniem podjętego rozstrzygnięcia w sposób spełniający wymogi art. 107 § 3 kpa.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. i Nr 153, poz. 1271 z zm.) orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. Sp. z.o.o., zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie:
- 1) naruszenia art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
- 2) naruszenia przepisów ""prawa proceduralnego t. j. art. 7, 77 i 75 kodeksu postępowania administracyjnego" poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była ona wadliwa z uwagi na fakt, iż organ wydający przedmiotową decyzję nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, co miało wpływ na treść tej decyzji.
W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie bez podstawy prawnej ingeruje w sferę kwalifikacji i kompetencji organów administracji budowlanej.
Strona wnosząca kasację stwierdziła, iż inwestor złożył wniosek o pozwolenie na montaż urządzeń stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącym obiekcie przy ul. K. w B. Taka inwestycja w świetle art. 39 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd Prezydent Miasta B. prawidłowo zakwalifikował przedmiotową inwestycję, jako inwestycję nie wymagająca warunków zabudowy, albowiem charakter budowy stacji bazowej polega na montażu urządzeń telekomunikacyjnych bez potrzeby zmiany zagospodarowania terenu i dokonywania nawet zmian w obiekcie na którym jest posadowiona stacja, obejmująca montaż anten i urządzeń telekomunikacyjnych.
Błędny jest też zdaniem strony wnoszącej kasację, pogląd Sądu Wojewódzkiego w zakresie naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 75 kpa poprzez brak rozważenia potrzeby dokonania ekspertyzy technicznej budynku, na którego dachu posadowiona jest stacja bazowa. Organ I instancji wnikliwie analizował sprawę ekspertyzy technicznej budynku i prawidłowo uznał, iż inwestycja P. nie wymaga takiej ekspertyzy. Pogląd, iż ta inwestycja /polegająca na zamontowaniu lekkich urządzeń nadawczych tylko na dachu i umieszczenie urządzenia w części nadbudówki usytuowanej na dachu/ spowodowałoby naruszenie substancji całego budynku z punktu widzenia inżynierii konstrukcyjnej jest absurdalny. Budynek ten jest popękany na skutek starości materiału budowlanego i szkód górniczych, a nie na skutek wpływu posadowienia stacji bazowej. Badający stan techniczny organ nadzoru budowlanego nie stwierdził, iż to inwestycja telefonii komórkowej zagraża budynkowi.
W ocenie strony wnoszącej kasację Wojewódzki Sąd Administracyjny / sprzecznie z dyspozycją art. 145 P.p.s.a./ wydał błędne orzeczenie, skoro Inwestor przedstawił prawidłową dokumentację budowlaną i wypełnił wszystkie rygory prawa budowlanego, a Prezydent Miasta B. prawidłowo ocenił charakter realizowanej inwestycji, wydając prawidłową i legalną decyzje o pozwoleniu na budowę.
Ponadto, skarżący w niniejszej sprawie zarzucił, iż skarga na decyzję Wojewody Śląskiego została wniesiona przez osoby nieuprawnione do bycia w niniejszym postępowaniu stroną, albowiem stroną może być tylko Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej jako organ reprezentujący wszystkich mieszkańców budynku przy ul. K. w B., co narusza dyspozycję art. 28 kpa w związku z przepisami dotyczącymi Wspólnot Mieszkaniowych.
Nadto strona wnosząca kasację wskazała na naruszenie przez Sąd dyspozycji art. 107 kpa, albowiem Sąd I instancji nie wykazał, jakie konkretne elementy decyzji administracyjnej pozwolenia na budowę naruszyły przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o dyspozycję.."art. 188 i art. 185 " P.p.s.a. autor kasacji wniósł o "uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpatrzenie pozytywne niniejszej skargi, względnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I Instancji, dopuszczenie dowodu z akt sprawy i orzeczenie o kosztach według norm przepisanych".
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła ponadto, iż zrealizowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi prawa ochrony środowiska i w tym zakresie nie stanowi żadnego zagrożenia dla mieszkańców Wspólnoty Mieszkaniowej, a Sąd nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż jest ona pozbawiona uzasadnionych podstaw.
Należy zauważyć, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołano się w skardze kasacyjnej obowiązywały w postępowaniu przed sądem jedynie "odpowiednio" (art.59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm.) i to do dnia 1.01.2004 r. Natomiast z dniem 1.01.2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) co powoduje, że z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku w dniu 16 czerwca 2005 r. mają zastosowanie do postępowania przed sądem tylko przepisy tej ustawy.
Wprawdzie autor kasacji wskazał też, iż w jego ocenie Wojewódzki Sąd Administracyjny "..sprzecznie z dyspozycją art. 145 P.p.s.a. wydał błędne orzeczenie, skoro Inwestor przedstawił prawidłową dokumentację budowlaną i wypełnił wszystkie rygory prawa budowlanego", ale zarzutu uchybienia dyspozycji tegoż przepisu nie powiązał z żadną inną normą prawną, czy to prawa materialnego, o którym mowa jest w art. 145§ 1 pkt 1 a P.p.s.a., czy też np. prawa procesowego, o którym mowa z kolei jest w art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Uwzględniając wskazany na wstępie fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej i braku możliwości konkretyzacji zarzutów, stwierdzić trzeba, iż zarzut przedmiotowej kasacji dotyczący naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a., bez przedstawienia Sądowi pierwszej instancji zarzutu uchybienia przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Tym samym tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznać należy za chybione.
Konsekwencją braku skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania obowiązujących w postępowaniu przed sadem administracyjnym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) i wskazywanego już na wstępie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) jest konieczność uznania za wiążącą w niniejszej sprawie ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Z oceny tej wynika zaś, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organów obu instancji do wydania decyzji kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji.
Zważywszy na powyższe należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności treść wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, złożony przez inwestora projekt budowlany, treść poprawionego raportu oddziaływania Stacji bazowej na środowisko, a w końcu treść kontrolowanych decyzji stanowią dokumentacją wskazującą na brak zgodności i spójności pomiędzy dokumentami przedstawionymi przez inwestora, a treścią wyżej wskazanych decyzji. Istniejące rozbieżności we wskazanych dokumentach czyniły też zasadnym stanowisko Sądu co do konieczności określenia w decyzji zakresu robót. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji na rozbieżność istniejącą w dokumentacji przez ten Sad ocenianej. Kontrolowaną bowiem decyzją organ administracji "po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia "13 maja 2003 r." zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na "budowę stacji telefonii komórkowej "I." nr [...] na dachu budynku mieszkalnego przy ul. K. w B. wg projektu mgr inż. T. D". Tymczasem wniosek inwestora z dnia 7.
- 11. 2002 r. uzupełniony wnioskiem z dnia 13.
- 05. 2003 r. dotyczył pozwolenia na "montaż stacji bazowej.." Z kolei raport oddziaływania dotyczył instalacji anten na masztach i umieszczenia urządzeń nadawczo – odbiorczych w "specjalnie wydzielonym pomieszczeniu wewnątrz budynku". Natomiast w zatwierdzonym przez organ projekcie budowlanym jako przedmiot projektu określono "trzy maszty rurowe pod anteny stacji bazowej oraz adaptację pomieszczenia suszarni na pomieszczenie techniczne stacji bazowej".
Zasadnie też wskazał Sąd pierwszej instancji, że prawidłowa kwalifikacja projektowanych robót stanowić będzie o potrzebie lub o braku konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a także o ewentualnej potrzebie lub też zbędności sporządzania projektu zagospodarowania działki.
Podzielić należy również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące konieczności rozważenia przez organy potrzeby zmiany sposobu użytkowania części obiektu, o czym mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane, a jednocześnie o konieczności odniesienia się przez organ administracji co do potrzeby wykonania ekspertyzy technicznej budynku. Przedstawiony przez inwestora we wniesionej kasacji stan budynku w żaden sposób nie podważył stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem fakt że budynek jest popękany na skutek starości materiału budowlanego i szkód górniczych, czyni tym bardziej koniecznym rozważenie potrzeby wykonania takiej ekspertyzy, chociażby celem wykluczenia negatywnego wpływu dla tegoż budynku usytuowania na nim stacji bazowej.
W końcu trzeba stwierdzić, że autor kasacji nie przedstawił zarzutu uchybienia żadnemu przepisowi ustawy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to zarzut pozwoliłby Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę, czy uchybiono dyspozycji art. 50 P.p.s.a., czy też nie. W efekcie nie można więc podważyć poglądu Sądu pierwszej instancji co do posiadania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym zarówno przez L. K., jak i A. B. Stwierdzić jedynie trzeba, że o ile stanowisko swoje Sąd pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił, to w skardze kasacyjnej ograniczono się do lakonicznego zakwestionowania poglądu Sądu w tej kwestii.
Skutkiem takiej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, a nie podważonej w skardze kasacyjnej za chybiony uznać trzeba też zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego t. j. art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Ze wskazanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.