Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 2815/14, oddalił skargę P. N. i W. N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Pismem z dnia 15 października 2012 r. W. N. i P. N. złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działkach o nr ew. [...] i [...] w miejscowości J., gm. P.. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji, a decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wnieśli W. N. oraz P. N.. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13, uchylił powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/14, uchylił ww. decyzję Wojewody.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] października 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2012 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Organ odwoławczy stwierdził, że stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. Starosta P. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w następującym zakresie: (1) o dokument potwierdzający, że działki nr ew. [...] i [...] stanowią jedną nieruchomość gruntową - działkę budowlaną; (2) wskazał, że w bilansie terenu należy uwzględnić istniejący budynek gospodarczy na działce nr ew. [...] lub przedłożyć ostateczną decyzję pozwolenia na rozbiórkę; (3) wskazał, że projektowaną inwestycję należy doprowadzić do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2011 r.) w zakresie: (a) wielkości powierzchni zabudowy budynku gospodarczego, pozwalającej na zachowanie 70 % powierzchni biologicznie czynnej na każdej działce budowlanej, zgodnie z zapisem § 22 ust. 5 pkt 3 miejscowego planu, (b) doprowadzenia lokalizacji budynku gospodarczego do zgodności z § 22 ust. 3 pkt 6 miejscowego plan, zakazującym lokalizacji budynków gospodarczych od strony dróg, (c) wkomponowania budynku gospodarczego w otaczający krajobraz poprzez spełnienie wymogów określonych w § 14 ust. 7 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. zastosowanie tradycyjnych materiałów wykończeniowych oraz dostosowanie kąta nachylenia połaci dachowych do wielkości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (d) doprowadzenia wielkości współczynnika intensywności zabudowy, obliczonego dla działki budowlanej do zgodności z maksymalną wielkością określoną w § 22 ust. 3 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (e) wykazania zgodności projektowanej kolorystyki elewacji i dachu z zapisem § 22 ust. 4 pkt 10 miejscowego planu; (4) wykazania, że projektowana lokalizacja budynku gospodarczego spełnia wymagania przeciwpożarowe określone w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w stosunku do budynków na sąsiednich działkach; (5) przedłożenie: (a) oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, (b) warunków technicznych przyłączenia do sieci energetycznej (na mapie służącej do celów projektowych brak jest przyłącza do działek nr ew. [...], [...]), (c) dokumentu potwierdzającego, że działka została wydzielona przed wejściem w życie miejscowego planu, (d) opinii geotechnicznej dla przedmiotowej inwestycji, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych; (6) na projekcie zagospodarowania terenu: (a) podać wymiary i wzajemne odległości wszystkich elementów zagospodarowania działki, (b) wskazać orientację działki w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata; (7) doprowadzenia zakresu inwestycji podanego w opisie technicznym oraz w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia do zgodności z wnioskiem i częścią rysunkową projektu; (8) sporządzenia szczegółowego opisu zagospodarowania wód deszczowych oraz bilans wód deszczowych w uwzględnieniem chłonności gruntu; (9) przedstawienia w projekcie budowlanym programu użytkowego budynku.
Wojewoda Mazowiecki obowiązki nałożone na inwestora w pkt 1, 2, 3a, 5c, 5d, 8 i 9 ww. postanowienia uznał za nieuzasadnione. Odnośnie pkt 3 b, c, d, e postanowienia zauważył, że organ I instancji precyzyjne wskazał poszczególne zapisy planu, których wymogi winien spełniać obiekt projektowany na działkach [...] i [...], położonych na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 1 MN, a zatem zasadnie nałożył obowiązki określone w tych punktach. Pomimo wezwania inwestor nie doprowadził jednak do zgodności projektowanej inwestycji z ww. zapisami miejscowego planu. Zasadnie również, zdaniem Wojewody, nałożono na inwestora obowiązek określony w pkt 4 postanowienia, tj. wykazania, że projektowana lokalizacja budynku gospodarczego spełnia wymagania przeciwpożarowe określone w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r., Nr 75, poz. 690), - w projekcie zagospodarowania terenu nie zostały bowiem podane odległości planowanego obiektu od obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich, co uniemożliwia organowi skonfrontowanie przedłożonego projektu z § 271 rozporządzenia.
Wojewoda podkreślił następnie, że inwestor, pomimo wezwania, nie przedłożył oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt b ustawy Prawo budowlane (pkt 5a postanowienia) oraz objętych pkt 5b postanowienia warunków technicznych przyłączenia projektowanego budynku do sieci energetycznej. Jak wynika z projektu budowlanego inwestor zamierza korzystać z energii elektrycznej w projektowanym budynku, a zatem warunki przyłączenia obiektu do sieci energetycznej winny być dołączone do projektu budowlanego. Odnośnie pkt 6a i b postanowienia Wojewoda wskazał, że brak na projekcie zagospodarowania zwymiarowania planowanego obiektu względem innych obiektów: m.in. studni, śmietnika, uniemożliwia sprawdzenie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie natomiast z § 8 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata. Zasadne było zatem nałożenie na inwestora ww. obowiązków, których, pomimo wezwania, nie wykonał. Odnośnie pkt 7 postanowienia Wojewoda wskazał, że w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zakres inwestycji obejmuje, oprócz budowy budynku gospodarczego, także realizację dróg i chodników oraz śmietnika. Jako uzasadnione należy zatem uznać nałożenie przez organ I instancji obowiązku doprowadzenia do zgodności z wnioskiem i częścią rysunkową projektu zakresu inwestycji podanego w opisie technicznym oraz w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Inwestor nie usunął ww. nieprawidłowości.
Reasumując Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że istnieje możliwość realizacji budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...] (miejscowy plan przewiduje taką możliwość), lecz wymaga to przedłożenia kompletnego i zgodnego z zapisami miejscowego planu projektu budowlanego planowanego budynku gospodarczego. Pomimo nałożenia obowiązków, inwestor nie usunął nieprawidłowości określonych w punktach 3b, 3c, 3d, 3e, 4, 5a, 5b, 5d, 6a, 6b i 7 postanowienia z dnia [...] listopada 2012r. W związku z niewykonaniem tych obowiązków brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści, niż zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2012r.
W skardze na powyższą decyzję P. N. i W. N. zarzucili naruszenie: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., art. 34 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 lit. a, art. 35 i 36 ustawy Prawo budowlane, § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i form projektu budowlanego oraz § 209 ust. 4 i § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku podzielił stanowisko organu zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. Zdaniem Sądu Wojewoda, rozpoznając sprawę jako organ drugiej instancji i będąc związanym oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 551/14, stosownie do zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, która była przedmiotem postępowania przed organem I instancji. Słusznie też Wojewoda przytoczył treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 916/13.
Sąd powołał się na treść art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane i podzielił stanowisko Wojewody co do braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków wskazanych w pkt 1, 2, 3a, 5c, 5d, 8 i 9 postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. Sąd zgodził się z Wojewodą Mazowieckim, że zasadnie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązki określone w pkt 3b, c, d, e postanowienia, mające na celu doprowadzenie projektowanego obiektu do wymagań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. i podkreślił, że pomimo wezwania inwestor nie doprowadził do zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu.
Następnie Sąd podniósł, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2012 r., Nr 75, poz. 690) w § 271 określa usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe i wskazuje odległości między zewnętrznymi ścianami budynków. Skoro w projekcie zagospodarowania terenu nie zostały podane odległości planowanego obiektu od obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich, co uniemożliwia organowi skontrolowanie przedłożonego projektu z § 271 rozporządzenia, to słusznie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek wykazania, że projektowana lokalizacja budynku gospodarczego spełnia wymagania przeciwpożarowe określone w § 271 rozporządzenia w stosunku do budynków na sąsiednich działkach (pkt 4 postanowienia).
Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Słusznie zatem Wojewoda uznał, że organ I instancji zasadnie nałożył obowiązek z pkt 5a postanowienia, tj. przedłożenia oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Inwestor, pomimo wezwania, oświadczenia tego nie przedłożył. Zasadnie też w ocenie Sądu organ I instancji w pkt 5b postanowienia nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia warunków technicznych przyłączenia do sieci energetycznej, co wynika z art. 34 ust. 3 pkt a ustawy Prawo budowlane, skoro z projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierza korzystać z energii elektrycznej w projektowanym budynku - warunki przyłączenia obiektu do sieci energetycznej powinny być zatem dołączone do projektu budowlanego.
Również tego obowiązku inwestor nie wykonał. Sąd podniósł także, że z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wynika, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia, część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać orientację położenia działki lub terenu w stosunku do sąsiednich terenów i stron świata. Skoro na projekcie zagospodarowania terenu brakuje zwymiarowania planowanego obiektu względem innych obiektów, m.in. studni czy śmietnika, to uniemożliwia to sprawdzenie przedłożonego projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Słusznie więc Wojewoda uznał za uzasadnione nałożenie na inwestora tych obowiązków, których jednak inwestor, pomimo wezwania, nie wykonał.
Zdaniem Sądu, skoro w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia zakres inwestycji obejmuje, oprócz budowy budynku gospodarczego również realizację dróg i chodników oraz śmietnika, zasadnie organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia do zgodności z wnioskiem i częścią rysunkową projektu zakresu inwestycji podanego w opisie technicznym oraz w informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia - pkt 7 postanowienia. Pomimo wezwania, inwestor nie usunął tych nieprawidłowości.
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje możliwość realizacji budynku gospodarczego na działkach nr ew. [...] i [...], jednak wymaga to przedłożenia kompletnego i zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektu budowlanego planowanego budynku. Pomimo nałożonego postanowieniem organu I instancji obowiązku uzupełnienia dokumentów w określonym zakresie, inwestor nieprawidłowości wskazanych przez organ nie usunął (określonych w punktach 3b, 3c, 3d, 3e, 4, 5a, 5b, 5d, 6a, 6b, 7 postanowienia z dnia [...] listopada 2012 r.). Słusznie zatem Wojewoda stwierdził, że z uwagi na niewykonanie tych obowiązków, brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści, niż zawarte w zaskarżonej decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2012 r. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Skargą kasacyjną P. N. i W. N. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
- I. przepisów postępowania, a mianowicie:
- 1) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w prawomocnych wyrokach WSA w Warszawie:
- - z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13 - w zakresie oceny, iż projektowany budynek jest budynkiem gospodarczym, zaliczonym do III kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu załącznika do ustawy Prawo budowlane, powiązanym z istniejącym budynkiem mieszkalnym,
- - z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/14 - w zakresie wskazań co do dalszego postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie odpowiadała ocenie prawnej i wskazaniom wynikającym z powołanych wyroków, a zatem powinna zostać uchylona;
- 2) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez braki uzasadnienia w zakresie podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia w zakresie uniemożliwiającym kontrolę instancyjną prawidłowości rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja Wojewody Mazowieckiego dotknięta była wadami naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., polegającymi na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i błędnym ustaleniu, iż postanowienie Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r. było prawidłowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do oddalenia skargi tymczasem zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona,
- II. prawa materialnego, a mianowicie:
- 1) art. 34 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku zastosowania tych przepisów do oceny prawidłowości projektu budowlanego;
- 2) art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że spełnienie wymagań w zakresie załączenia do projektu budowlanego warunków technicznych przyłączenia do sieci energetycznej oraz oświadczenia zarządcy drogi są wymagane w przypadku każdego projektu budowlanego, podczas gdy ze względu na poprzedzenie obu tych przepisów zwrotem "stosownie do potrzeb" konieczność spełnienia tych wymagań musi być poprzedzona analizą konkretnej inwestycji budowlanej;
- 3) § 271 w zw. z § 209 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie do budynku gospodarczego związanego z budynkiem mieszkalnym, podczas gdy przepis ten może być stosowany - zgodnie z § 209 ust. 4 cyt. rozporządzenia - wyłącznie do budynków w zabudowie zagrodowej i nie obejmuje budynku projektowanego przez inwestorów.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że rozpoznając sprawę po raz trzeci Wojewoda Mazowiecki dokonał oceny postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2012 r., uznał to postanowienie częściowo za zasadne i odmówił pozwolenia na budowę - jednakże nie tylko z przyczyn innych niż wskazał Starosta P., ale także z powodu niewykonania obowiązków określonych w pkt 3b, 3c, 3d, 3e, 4, 5a, 5b, 5d, 6a, 6b, 7 powyższego postanowienia. Wbrew wytycznym Sądu zawartych w wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/14, Wojewoda skoncentrował się na ocenie postanowienia Starosty, podczas gdy powinien ocenić możliwość realizacji projektowanego obiektu i w drugiej kolejności ustalić, jakie są ewentualne wady złożonej przez inwestorów dokumentacji. Jakkolwiek Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przytacza obszerny fragment uzasadnienia wyroku z dnia 6 czerwca 2014 r., to następnie uznaje, że działanie Wojewody odpowiada wytycznym zawartym w tym wyroku.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednakże jakie względy kierowały Sądem I instancji przy dokonaniu takiej oceny. W ocenie skarżących, porównując treść zarzutów skargi i uzasadnienia zaskarżonego wyroku uznać należy, że uzasadnienie wyroku nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej, co świadczy o wadliwości zaskarżonego wyroku. Pominięcie oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13 w sposób istotny wpłynęło na uznanie przez Wojewodę Mazowieckiego, a następnie przez Sąd I instancji, postanowienia Starosty P. za prawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Po pierwsze, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu.
W niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 916/13 i z dnia 6 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/14. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zrozumiał ocenę prawną i wskazania wyrażone w powołanych wyżej wyrokach i w ich aspekcie prawidłowo ocenił postępowanie administracyjne oraz legalność zaskarżonej decyzji i postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2012r., a to z poniższych względów. Jak stanowi art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...) – pkt 1, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi – pkt 2.
Projekt budowlany powinien zawierać: - projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane); - projekt architektoniczno-budowlany, określający funkcję, formę i konstrukcję obiektu budowlanego, jego charakterystykę energetyczną i ekologiczną oraz proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, a także materiałowe, ukazujące zasady nawiązania do otoczenia, a w stosunku do obiektów budowlanych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - również opis dostępności dla osób niepełnosprawnych (art. 34 ust. 3 pkt 2 ustawy).
W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę – art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane.
Przypomnieć należy, iż stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2015r., poz.1422), dalej: "rozporządzenie" – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:
4m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1), 3m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). W przepisie § 12 ust. 1 rozporządzenia ustanowiono ogólną zasadę sytuowania budynków na działce budowlanej, przy czym prawodawca jednocześnie zastrzega, iż zasada ta doznaje pewnych wyjątków, a czyni to m.in. w kolejnych § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Według zaś § 12 ust. 6 rozporządzenia budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4.
Należy zatem zwrócić uwagę, iż zarówno ustęp 1 jak i ustępy 3 i 6 paragrafu 12 rozporządzenia odwołują się do § 13, § 60 oraz § 271 – 273 rozporządzenia i przepisów odrębnych. Skoro zaś przepisy § 12 rozporządzenia czynią wyraźne zastrzeżenie o konieczności uwzględnienia § 13, § 60 i § 271- 273, to tym samym nie jest możliwe stosowanie § 12 rozporządzenia bez sprawdzenia, czy zastosowaniu tego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy nie sprzeciwiają się przepisy § 13, § 60 i § 271- 273 bądź przepisy odrębne.
Przepisy Rozdziału 7 –"Usytuowanie budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe" rozporządzenia określają w § 271-273 odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej przy uwzględnieniu rodzaju budynku i klasy odporności ogniowej (§ 271), odległość ściany zewnętrznej wznoszonego budynku od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki budowlanej (§ 272) i przewidują w jakich sytuacjach nie ustala się odległości między ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej (§ 273).
Z powyższych względów konieczne jest, aby projekt zagospodarowania działki lub terenu zawierał określenie granic działki i wskazanie charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich jak nakazuje art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Bez wskazania tych danych organ architektoniczno-budowlany nie jest w stanie ocenić usytuowania projektowanego obiektu budowlanego od granicy działki i od innych obiektów budowlanych, a tym samym zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym mającymi zapewnić bezpieczeństwo pożarowe i poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Wymogi projektu budowlanego w powyższym zakresie konkretyzuje rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012r., poz. 462), w tym § 8 tego rozporządzenia dotyczący projekt zagospodarowania działki lub terenu.
Z tych już względów zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z powyższych względów chybiony jest też zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 271 w związku z § 209 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz § 7 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.
Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. nakazuje spełnić wymagania tegoż rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 ustawy, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż projekt budowlany powinien także zawierać - stosownie do potrzeb: a) z zastrzeżeniem art. 33 ust. 2 pkt 6, oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków oraz o warunkach przyłączenia obiektu do sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych, elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych oraz dróg lądowych, b) oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.
Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że Starosta P. zasadnie w pkt 5b postanowienia z dnia [...] listopada 2012r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia warunków technicznych przyłączenia do sieci energetycznej, skoro z projektu budowlanego wynika, że inwestor zamierza korzystać z energii elektrycznej w projektowanym budynku. Warunki przyłączenia obiektu do sieci energetycznej powinny być dołączone do projektu budowlanego przedmiotowego budynku. Okoliczność, iż na nieruchomości inwestora znajduje się budynek mieszkalny, który jest zasilany z istniejącego przyłącza energetycznego nie oznacza, iż gestor sieci zapewni także zasilanie projektowanego budynku gospodarczego. Jak wynika z załączonych przez inwestora dokumentów – "Projekt zagospodarowania działki nr ewid. [...] i [...]" – istniejący budynek mieszkalny ma powierzchnię zabudowy 87m2, podczas gdy projektowany budynek gospodarczy ma mieć powierzchnię zabudowy 311,36m2, a zatem znacznie (kilkukrotnie) większą niż budynek dotychczas zasilany z istniejącego przyłącza energetycznego. W tej sytuacji zachodzi przypadek określany w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane jako "stosownie do potrzeb".
Uzasadnione zastrzeżenia natomiast budzi obowiązek nałożony w pkt 5a postanowienia Starosty P. z dnia [...] listopada 2012r. dotyczący oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną. Według legendy "Projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] i [...]" numerem [...] oznaczono istniejącą bramę wjazdową i jednocześnie na projekcie tym zaznaczono dwie istniejące bramy wjazdowe – jedna prowadzi do budynku mieszkalnego, druga do projektowanego budynku.
Sama jednak powyższa okoliczność nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada bowiem prawu.
Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p. p. s. a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia tj. dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom tego przepisu. Okoliczność, iż skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.