Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1406/05

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1628/04 oddalił skargę I. i M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 20 maja 1997 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 Kpa udzielił I. i M. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na działce przy ul. P. według przedłożonego projektu technicznego. Odwołanie od tej decyzji pismem z dnia13 czerwca 1997 r. wniósł Z. C. W efekcie długotrwałego postępowania Wojewoda Łódzki po rozpoznaniu w/w odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kpa w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 27 grudnia 2000 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 20 maja 1997 r.

Na skutek skargi A. S, jak też A. F. i D. L. (którzy nabyli w dniu 4 stycznia 1999 r. nieruchomość od Z. C.) na wskazaną wyżej decyzję Wojewody Łódzkiego, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 224/01 uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2000 r.

Wobec powyższego, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], Wojewoda Łódzki działając na podstawie art. 138 § 2 Kpa w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt c Prawa budowlanego po rozpatrzeniu odwołania z dnia 13 czerwca 1997 r. wniesionego przez Z. C. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 20 maja 1997 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej I. i M. R. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na działce przy ul. P. w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszoinstancyjny. Decyzja ta stała się ostateczną.

Następnie Prezydent Miasta P. decyzją Nr [...] z dnia 20 kwietnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie skierowane do ponownego rozpoznania decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. uchylającą pozwolenie na budowę budynku gospodarczo -garażowego na terenie działki przy ul. P. udzielone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 20 maja 1997 r. znak: [...] z dnia 20 maja 1997 r.

Uzasadniając w/w decyzję organ stwierdził, że budynek będący przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę został zrealizowany i zgłoszony do użytkowania w 2003 r. W takim stanie rzeczy bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę i postępowanie winno ulec umorzeniu.

Wnioskiem z dnia 15 marca 2004 r. I. i M. R. zgłosili żądanie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja kasacyjna Wojewody Łódzkiego wydana została zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda Łódzki słusznie zastosował art. 138 § 2 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdyż w niniejszej sprawie należało ponownie przeprowadzić w znacznej części postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji. Wykazano, iż rozwiązania projektowe przedłożone do zatwierdzenia naruszają przepisy techniczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w części dotyczącej przedmiotowego budynku w granicy z nieruchomością małżonków J. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kpa po rozpatrzeniu wniosku I. i M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...].

W motywach decyzji podtrzymano stanowisko zajęte w decyzji z dnia 11 sierpnia 2004 r. dodatkowo wyjaśniając, że w związku z zapadłym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 224/01 uchylającym decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2000 r., należało ponownie rozpoznać odwołanie i wydać decyzję co też uczyniono w tej sprawie decyzją z dnia 18 lutego 2004 r., pomimo, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana i zgłoszona do użytkowania – na co powołano się we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi I. i M. R. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że decyzja Wojewody Łódzkiego rażąco narusza prawo, a tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiająca stwierdzenia nieważności w/w decyzji również narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę, stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), oddalił ją.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że ocenie Sądu podlega jedynie prawidłowość zastosowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...] prawidłowo zastosował powołany wyżej przepis. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi bowiem wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 i służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego.

W związku z tym wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy występuje jedna z podstaw stwierdzenia nieważności wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 kpa oraz gdy stwierdzi, że nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanej decyzji, ani też decyzja nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych.

W ocenie Sądu I instancji decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa zapadła zgodnie z przepisami prawa. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Łódzki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji, gdyż zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ponieważ przedłożone rozwiązanie projektowe przedmiotowej inwestycji naruszało przepisy techniczne, ustanowione w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, w części dotyczącej zlokalizowania przedmiotowego budynku w granicy z nieruchomością C. i J. J. W tej sytuacji, Sąd I instancji stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004r. znak: [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] zostały wydane zgodnie z przepisami prawa.

Sąd wskazał ponadto, że z dniem 12 maja 2003 r. przedmiotowy obiekt budowlany został zgłoszony do użytkowania, co w praktyce powoduje bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania odnośnie udzielenia pozwolenia na budowę.

1. I. i M. R. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucili:
2. 1. Naruszenie przepisów postępowania w tym naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) poprzez niezastosowanie tych przepisów pomimo, że zachodziła przyczyna określona w art. 156 §1 pkt.2 Kpa tj. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, który został w ustalonym stanie faktycznym błędnie zastosowany przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zamiast art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa w związku z art. 105 §1 Kpa i art. 7 i 8 Kpa,
3. - naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne zastosowanie tego przepisu zamiast art. 145 §1 pkt.2 tej samej ustawy- naruszenie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 tej ustawy miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem gdyby zastosować w/w przepis uwzględniłby skargę zamiast bezzasadnie ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy procesowej,
4. 2. Naruszenie prawa materialnego to jest art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z 2001 r. nr 28 poz. 319) poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że przed wydawaniem decyzji przez Wojewodę Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. znak: [...] przedmiotowy obiekt budowlany został zgłoszony do użytkowania, dlatego na podstawie art. 105 § 1 Kpa Wojewoda Łódzki zamiast uchylać ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę powinien był umorzyć postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Podkreślono ponadto, że na podstawie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym zgodnie z art. 16 § 1 Kpa decyzją ostateczną jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji.

Natomiast przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w oparciu o decyzję ostateczną tj. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta P. z 20 maja 1997 r. nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia 27 grudnia 2000 r. znak: [...] wydaną w postępowaniu odwoławczym na skutek odwołania złożonego przez Z. C. Wniesienie skargi na w/w decyzję Wojewody Łódzkiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozbawiło decyzji przymiotu ostatecznej zaś zgodnie z art. 40 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz.368 ze zmianami) wniesienie skargi nie wstrzymywało budowy, chyba, że Sąd wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, co jednak nie nastąpiło.

Skarżący wyjaśnili ponadto, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 sierpnia 1999 r. roboty budowlane przedmiotowego obiektu budowlanego zostały wstrzymane z uwagi na to, że decyzja Prezydenta Miasta P. z 20 maja 1997 r. nr [...] została zaskarżona do Wojewody Łódzkiego, jednak gdy ten ostatni decyzją z 27 grudnia 2000 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę to Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - decyzja z 17 maja 2001 r. nr 49/2001 znak: [...], w której skarżącym udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zgodnie z warunkami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta P. z 20 maja 1997 r. nr [...]. A zatem skarżący budowali przedmiotowy budynek w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Jak wynika z akt sprawy skarżący na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) uzyskali w dniu 12 maja 2003 r. od Urzędu Miasta w P. zgodę na użytkowanie budynku gospodarczego zgodnie z wydanym pozwoleniem, nr [...] z dnia 20 maja 1997 r. W dokumencie powyższym zaznaczono, że zgłoszenie o zakończeniu budowy spełnia wymogi określone w art. 57 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane.

W konsekwencji, zdaniem skarżących, uchylenie przez Wojewodę Łódzkiego powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w celu wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z art. 7, 8 i 105 § 1 Kpa. Jeżeli obiekt budowlany został oddany do użytku, to fakt ten powoduje bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania odnośnie pozwolenia na budowę. A skoro tak to Wojewoda Łódzki powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie, zamiast tego z pominięciem art. 105 i art. 7 i 8 kpa nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa. Takie działanie organu administracji publicznej narusza również Konstytucyjną zasadę państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z 2001 r. nr 28 poz. 319), gdyż na podstawie decyzji kasacyjnej Wojewody Łódzkiego w stosunku do budynku, który został wybudowany i odebrany zgodnie ze wszystkimi przepisami prawa organ I instancji został zobligowany do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o przepisy obowiązujące już po wybudowaniu i oddaniu budynku do użytkowania, zaś to prowadziłoby do działania prawa wstecz.

Zatem, w ocenie skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 uchylić własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i stwierdzić nieważność tej ostatniej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 Kpa, oraz art. 7 i 8 Kpa oraz art. 2 Konstytucji RP.

Uczestniczka postępowania C. J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz zarzuty w niej podniesione nie zasługują na uwzględnienie.

Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stanowi sześć wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1-6 kpa. W rozpoznawanej sprawie prowadzone postępowanie oparte został o przesłankę z pkt 2 tej normy tj. wydania decyzji kasacyjnej z dnia 18 lutego 2004 r. Wojewody Łódzkiego opartej na podstawie art. 138 § 2 kpa z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżących w sytuacji zrealizowania spornego obiektu budowlanego (zakończenia robót budowlanych) i przystąpienia do jego użytkowania (wobec przyjęcia bez zastrzeżeń dokonanego zgłoszenia do użytkowania) nie można było uchylić decyzji z dnia 20 maja 1997 r. o pozwoleniu na budowę i przekazywać sprawy do ponownego rozpoznania. Z lektury skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie strony skarżącej zamiast uchylać ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organ odwoławczy winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 7 i oraz 8 kpa.Odmienne stanowisko organu odwoławczego stanowi w ich ocenie rażące naruszenie prawa.

Z poglądem takim nie sposób się zgodzić. Zauważyć należy, iż jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze przepis art. 138 § 1 pkt. 3 kpa w związku z art. 105 kpa określa przyczyny umorzenie postępowania odwoławczego.Tym samym w każdej indywidualnej sprawie należy poszukiwać przyczyn bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa. Będzie to miało miejsc wtedy gdy strona cofnie odwołanie (art. 137), jeżeli organ w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną (art. 127 § 1kpa) Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Inne przypadki bezprzedmiotowości postępowania przed I instancją nie będą miały tu zastosowania, bowiem gdy np. orzekano w sprawie, która nie może stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego wówczas należy zastosować przepis art. 138 § 1 pkt. 2 tj. uchylić zaskarżoną decyzji i umorzyć postępowanie.Wykonanie decyzji organu I instancji przed lub w czasie trwania postępowania odwoławczego nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego.

W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 1985 r. sygn. akt SA/Wr 111/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 21) przyjęto, iż jeżeli strona nie cofnie odwołania, co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną.

Zaznaczyć należy, iż po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia 20 maja 1997 r. w wyniku długotrwałego postępowania dopiero decyzją z dnia 27 grudnia 2000 r. Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie, które poddane następnie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 224/01 zostało uchylone. Wprawdzie postępowanie prowadzone przed Naczelnym Sadem Administracyjnym na skutek skargi wniesionej na decyzję administracyjna nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania administracyjnego, lecz wyrok uwzględniający skargę powoduje, ze sprawa wraca ponownie do postępowania administracyjnego a decyzje tracą walor ostatecznych. Tak był w tej sprawie. Dlatego też w okolicznościach tej sprawy Wojewoda Łódzki nie mógł zastosować konstrukcji umorzenia postępowania odwoławczego w decyzji z dnia z 18 lutego 2004 r. nr [...].

Poza tym z analizy akt wynika, że Wojewoda Łódzki jako organ odwoławczy, w chwili podejmowania decyzji z dnia 18 lutego 2004 r. nie dysponował informacją, że budynek garażowo – gospodarczy został zrealizowany. Bowiem po wydaniu tej decyzji kasacyjnej i skierowaniu sprawy do organu I instancji, właśnie ten organ przeprowadził w dniu 19 kwietnia 2004 r. oględziny spornego obiektu budowlanego przy ul. P. w P. i wówczas stwierdzono, że został on wybudowany. Do akt sprawy dołączono wówczas również pismo z dnia 12 maja 2003 r. nr [...] o przyjęciu zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania spornego obiektu małżonków R. W tych okolicznościach w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 18 lutego 2004 r., gdyż nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tylko z tego powodu to rozstrzygnięcie mogłoby być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zastosował konstrukcję prawną art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadnie przy uwzględnieniu motywów na tę okoliczność wskazanych oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z 18 lutego 2004 r. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzenia nieważności w/w ostatecznego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego przez Sąd I instancji.

Brak jest również podstaw do uwzględnienia kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niezastosowanie tych przepisów gdy zachodziło rażące naruszenia prawa wobec wskazywanej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2004 r.

Przede wszystkim zauważyć należy, iż przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Zgodnie z wymienioną normą sąd administracyjny może wyjść poza granice skargi i zająć się wszystkimi postępowaniami w granicach danej sprawy. Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów i czynności wydanych i podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Jednakże wobec prawidłowego oddalenia skargi na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. brak było podstaw do stosowania w postępowaniu przed Sądem I instancji w/w przepisu art. 135 ustawy procesowej, który można stanowić podstawę działania Sądu I instancji wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi i eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wówczas dopiero należy rozważyć czy można dodatkowo uchylić również i inne wadliwe decyzje podjęte w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia. Taka potrzeba jednakże nie zachodziła w rozpoznawanej sprawie stąd też przepis ten nie mógł być zastosowany a konsekwencji naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Zatem w okolicznościach tej sprawy nie można mówić o naruszeniu przez Sąd I instancji wskazanego art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna podnosi ponadto zarzut naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji Rz. P. poprzez jego niezastosowanie. Norma art. 2 Konstytucji R.P. stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Podstawową zasadą państwa prawnego jest to, iż władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko co prawo im dozwala lub nakazuje. Odmienny pogląd skarżących na prawidłowość zapadłego wyroku Sądu I instancji nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że zaskarżonym wyrokiem naruszono wskazany przepis ustawy zasadniczej.

Konkludując uznać należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.