Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1408/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 787/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej – "kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia", wymienionej w poz. 18 pkt 2 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w Z., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 p.p.s.a., naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
2. a) art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie przez sąd, jak i organy orzekające, że przepis ten dopuszcza stwierdzenie istnienia choroby zawodowej przy ustaleniu jedynie z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy także w sytuacji, gdy badania dostępne w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia (przy uwzględnieniu aktualnego stopnia rozwoju medycyny) mogły doprowadzić do bezspornego stwierdzenia, czy choroba pracownika spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w jego środowisku pracy,
3. 2. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
4. a) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. § 6 ust. 1 oraz § 6 ust. 2 pkt 3 i § 6 ust. 3 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 5 pkt 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1367, "Rozporządzenie"), jak również art. 7 i 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez organy administracji I i II instancji oraz inne podmioty prowadzące postępowania w sprawie na podstawie Rozporządzenia, a polegający na:
5. – dokonaniu oceny narażenia zawodowego w odniesieniu do stosowanej w zakładzie skarżącego substancji [...] (w formie koncentratu) z uwzględnieniem cech tej substancji jako czynnika o działaniu uczulającym (§ 6 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia), tj. rodzaju czynnika, stwierdzeniu występowania czynnika na narzędziach pracy i gotowych wyrobach bez określenia stężenia tego czynnika i
6. – niezwróceniu się przez lekarza orzekającego do właściwego państwowego inspektora sanitarnego o uzupełnienie oceny narażenia zawodowego z uwzględnieniem cech chłodziwa jako czynnika chemicznego (§ 6 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia), tj. rodzaju czynnika, wartości stężeń oraz średniego czasu narażenia zawodowego, w sytuacji gdy:
7. • wszczęte z urzędu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. postępowanie prowadzone było w przedmiocie choroby zawodowej określonej jako "kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia", wymienionej w poz. 18 pkt 2 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do Rozporządzenia, a nie "alergicznego kontaktowego zapalenia skóry", w stosunku do którego prowadzone było odrębne postępowanie, a ponadto
8. • testy naskórkowe przeprowadzone u H. K. w Instytucie Medycyny Pracy w L. jednoznacznie wykluczyły alergiczną etiologię zmian chorobowych skóry rąk badanego, które to naruszenie w konsekwencji spowodowało pominięcie przy ocenie narażenia zawodowego okoliczności, że H. K. mógł mieć sporadyczny kontakt wyłącznie z roztworem substancji chłodzącej o stężeniu 2-4%, który to roztwór stosownie do stanowiska producenta [...] (PL) sp. z o.o. z siedzibą w G. (pismo załączone do skargi do WSA w Lublinie) nie spełnia kryteriów działania drażniącego na skórę, co w efekcie miało istotny wpływ na ocenę narażenia zawodowego, a tym samym treść orzeczenia o rozpoznaniu choroby zawodowej;
9. b) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz z art 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji, a polegające na:
10. – dokonaniu przy sporządzaniu oceny narażenia zawodowego błędnej wykładni treści dokumentu znajdującego się w aktach sprawy – Karty Charakterystyki produktu [...] i dokonanie już tylko na jej podstawie ustalenia, że H. K. pracował w warunkach narażenia zawodowego na kontakt z substancją drażniącą i pominięcie przy dokonywaniu tej oceny ustaleń z badania środowiska pracy (zwłaszcza stężenia wykorzystywanej w zakładzie substancji chłodzącej, z której pozostałościami pracownik mógł mieć kontakt na wyjmowanych po obróbce detalach, braku kontaktu z substancją [...] w formie koncentratu – ten pobierany z oryginalnego opakowania producenta przy użyciu pompki ręcznej do pojemnika, skąd uzupełniany był do zbiornika znajdującego w obiegu zamkniętym, i przed zastosowaniem mieszany był z wodą w proporcjach 2-4/100),
11. – niedokonaniu ustaleń co do spełniania przez roztwór substancji [...] o stężeniu 2-4%, kryteriów działania drażniącego na skórę a w konsekwencji niezasadne uznanie, że w środowisku pracy H. K. występowała substancja o działaniu drażniącym na skórę, z którą mógł on mieć kontakt, co uzasadniało ustalenie, że pracował w warunkach narażenia zawodowego na kontakt z substancjami drażniącymi,
12. c) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. § 8 ust. 2 Rozporządzenia, a także art. 7 i 77, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a polegający na:
13. – niezwróceniu się przed wydaniem orzeczenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. do jednostki orzeczniczej II stopnia (Instytutu Medycyny Pracy w L.) o uzupełnienie orzeczenia lekarskiego i
14. – niewskazaniu na konieczność przeprowadzenia przez instytut Medycyny Pracy w L. badań prowadzących do bezspornego stwierdzenia, czy zmiany chorobowe skóry rąk pracownika spowodowane zostały działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w jego środowisku pracy w sytuacji, gdy:
15. • organ, oceniając orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy w L. na podstawie art. 80 k.p.a., w związku z treścią orzeczenia lekarskiego Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L. (informacja o testach przeprowadzonych w ramach postępowania przed jednostką orzeczniczą I stopnia), posiadał wiedzę o niekompletności orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia oraz świadomość, że istnieje możliwość jego uzupełnienia, a w konsekwencji oparcie orzeczenia na niepełnym materiale dowodowym;
16. d) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 2351 k.p. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji pierwszej i drugiej instancji prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, a polegający na:
17. – oparciu orzeczeń na błędnej (sprzecznej z zasadami logiki) wykładni art. 2351 k.p. i przyjęciu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L., że zastosowany przepis dopuszcza stwierdzenie istnienia choroby zawodowej przy ustaleniu z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy także w sytuacji, gdy badania dostępne w jednostkach orzeczniczych I i II stopnia (przy uwzględnieniu aktualnego stopnia rozwoju medycyny) mogły doprowadzić do bezspornego stwierdzenia, czy choroba pracownika spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w jego środowisku pracy, a w konsekwencji przekroczenie zakresu dyskrecjonalności dopuszczonej przez treść wykładanego przepisu, gdyż zasady wykładni językowej oraz logicznego rozumowania nakazują interpretować przepis w taki sposób, aby organ dążył w pierwszej kolejności do bezspornego stwierdzenia, czy choroba spowodowana została działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w jego środowisku pracy, a jedynie w wypadku braku rzeczywistych możliwości bezspornego stwierdzenia tego faktu, ustalenie go z wysokim prawdopodobieństwem, bowiem dopuszczając odmienną wykładnię, umieszczenie przez ustawodawcę w treści normy zwrotu "stwierdzić bezspornie" byłoby nieuzasadnione, gdyż ustalenia bezsporne nie musiałyby być nigdy dokonywane.

Na podstawie przytoczonych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1. 1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 787/17 i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z [...] października 2016 r., znak: [...], ewentualnie
2. 2. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 787/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;
3. 3. przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. pisma producenta substancji [...] - [...] (PL) sp. z o.o. z siedzibą w G. na okoliczność spełniania przez roztwór tej substancji kryteriów działania drażniącego na skórę;
4. 4. wstrzymanie wykonania orzeczenia ostatecznego [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...] na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. z uwagi na możliwość wyrządzenia znacznej szkody w przypadku skierowania na drogę postępowania cywilnego sprawy o odszkodowanie i zadośćuczynienie na podstawie decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z [...] czerwca 2017 r., nr [...], która to sprawa może zostać rozpatrzona przed rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi i w konsekwencji prowadzić do wyegzekwowania od skarżącej kasacyjnie kwot odszkodowania i zadośćuczynienia w znaczącej wysokości;
5. 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 i 209 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Zarzuty skargi kasacyjnej, choć skonstruowane w sposób niezrozumiały i chaotyczny, sprowadzają się do kwestionowania przez skarżącą kasacyjnie stwierdzenia u H. K. choroby zawodowej w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i uznania, że w środowisku pracy miał on kontakt z substancją drażniącą, co doprowadziło do zapalenia skóry.

Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że H. K. w latach 1988-1997 zatrudniony był w [...] S.A. kolejno na stanowiskach mechanika samochodowego, dozorcy, ślusarza, zbrojarza - w ocenie organu I instancji nie świadczył pracy w narażeniu na czynniki działające drażniąco i alergizująco na skórę. W latach 1997-1999 zatrudniony był w firmie [...] sp. z o.o. w Z. na stanowisku tokarza, gdzie istniała potencjalnie możliwość narażenia na czynniki działające drażniąco i alergizująco na skórę podczas stosowania chłodziwa, jednak z uwagi na odległy czas nie ustalono pełnej identyfikacji i właściwości chłodziwa z jakim pracował H. K. W firmie [...] zatrudniony był ponownie w latach 2006-2007 i pracował na stanowisku operatora wycinarki plazmowej, gdzie nie był narażony na działanie czynników drażniących i uczulających na skórę.

Natomiast w latach 2003-2004 zatrudniony był w Zakładzie [...] "[...]"[...]na stanowisku tokarz, gdzie nie był narażony na działanie czynników drażniących i alergizujących na skórę. Podobnie w kolejnym zakładzie pracy, tj. w [...] sp. z o.o. w O., gdzie był zatrudniony na stanowisku sprzedawca-magazynier, nie był narażony na działanie czynników drażniących i alergizujących na skórę. Od 2007 r. podjął pracę w [...] S.A., gdzie pracował na stanowisku tokarz obsługując początkowo tokarki konwencjonalne, ostatnio [...], gdzie stosowane jest chłodziwo będące 2% roztworem sporządzonym w cyklu zamkniętym z wodą i koncentratem o nazwie [...]. Organ ustalił, że proces obróbki detali przebiega automatycznie pod ciągłą kontrolą pracownika (obserwacja przez przeszkoloną szybę), bez wymogu bezpośredniego kontaktu chłodziwa z dłońmi. Pracownik mógł mieć kontakt z resztkami płynu chłodzącego pozostałymi na wyjmowanych po obróbce detalach, względnie narzędziach. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że chłodziwo o nazwie [...] klasyfikowane jest jako działające drażniąco na skórę i oczy.

Przed wydaniem orzeczenia lekarskiego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. strony postępowania składały szereg uwag w zakresie charakteru pracy H. K. PPIS w Z. przeprowadził kilkukrotnie wizytację zakładu pracy [...] S.A. w celu szczegółowego wyjaśnienia zarzutów podnoszonych przez H. K. w piśmie z [...] grudnia 2015 r. oraz w celu określenia warunków pracy na stanowisku tokarza. Do WOMP w L. przesłane zostały karty oceny narażenia zawodowego oraz w piśmie z [...] lutego 2016 r. dodatkowe ustalenia. Z przesłanych przez organ pierwszej instancji informacji, wynikało, że bezspornym jest fakt występowania w środowisku pracy H. K. w firmie [...] S.A. czynnika o działaniu drażniącym na skórę (chłodziwo [...]), oraz że w tokarkach konwencjonalnych chłodziwo stosowane jest sporadycznie.

Na podstawie przesłanych kart oceny narażenia zawodowego oraz dodatkowych ustaleń, a także na podstawie badania ogólnego, oceny dermatologicznej, testów naskórkowych z zastosowaniem zestawów Standard I, II, Barwników, Gumy, Żywic, Kosmetyków oraz testów z czynnikami drażniącymi ze stanowiska pracy z chłodziwem [...], rękawiczkami ochronnymi jednostka orzecznicza I stopnia, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L., [...] marca 2016 r., wydała orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej – kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia wymienionej w poz. 18 pkt 2. Testy naskórkowe z zestawów wykonane w jednostce dały wynik ujemny, nie potwierdzono również ich działania drażniącego na skórę. Ponadto pacjentowi nałożono testy kontaktowe ze stanowiska pracy z chłodziwem [...] i rękawicami ochronnymi. Odczyty po 48 i 72 godzinach nie wykazały na skórze odczynu alergicznego i z podrażnienia.

Od ww. orzeczenia odwołanie do jednostki orzeczniczej II stopnia złożył H. K. W Instytucie Medycyny Pracy w L. w trakcie hospitalizacji w Klinice Chorób Zawodowych i Zdrowia Środowiskowego IMP w L. u H. K. przeprowadzono konsultację dermatologiczną i wykonano testy naskórkowe z zestawem standardowym, olejami i chłodziwami. Uzyskane wyniki ujemne tych testów przeczą alergicznej etiologii zmian chorobowych skóry rąk, których charakter przemawia za drażniącym działaniem czynników obecnych w środowisku pracy. Zgodność występowania zmian skórnych z narażeniem zawodowym na chłodziwo wskazuje na ich etiologie zawodową.

W ocenie lekarzy orzeczników zatrudnionych w IMP w L. analiza narażenia zawodowego, dane z wywiadu i dokumentacji medycznej oraz badania wykonane w jednostce badania u H. K. pozwalają przyjąć, że istnieją podstawy do rozpoznania kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia, poz. 18 pkt 2. W dniu [...] czerwca 2016 r. wydano orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej – kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia.

Po wydaniu ww. orzeczenia, strony przedstawiły swoje uwagi i stanowisko w sprawie.

Przed wydaniem decyzji administracyjnej organ pierwszej instancji uzyskał dodatkowy materiał dowodowy w postaci formularzy wypełnionych przez H. K. podczas badań profilaktycznych, przeprowadził również kolejną wizytację w [...] S.A. oraz uzyskał dodatkowe stanowisko Instytutu Medycyny Pracy w L. Ustalił, że podczas badań okresowych na przestrzeni całego okresu zatrudnienia, tj. od 2007 do [...] stycznia 2016 r. H. K. nigdy nie zgłaszał problemów z podrażnienia skóry, a w trakcie wizytacji u pracodawcy uzyskano informację, że H. K. nigdy nie zgłaszał przełożonym, że przyczyną dolegliwości skórnych może być praca ze środkiem drażniącym – emulsja [...], ani też nie prosił o zmianę stanowiska na inne, na którym nie miałby kontaktu z ww. środkiem. W orzeczeniach lekarskich z badań profilaktycznych nie ma wpisów o przeciwwskazaniach do pracy w kontakcie ze środkiem drażniącym, brak takiego wpisu w badaniu kontrolnym z [...] września 2014 r. przeprowadzonym po zwolnieniu lekarskim.

Ustalono, że chłodziwo [...] stosowane jest do tokarek w stężeniu ok 2 %, co wynika z zaleceń producenta oraz wewnętrznej instrukcji zakładu. Wyjaśniono także, że rękawice dla pracowników nie są limitowane, a dla tokarzy przeznaczone są rękawice odporne chemiczne, zgodnie ze wskazaniami w karcie charakterystyki produktu [...]. Natomiast stężenie chłodziwa zależne było od trudności obróbczej, przy materiale trudnoskrawalnym mogło być podwyższone maksymalnie do 4%. Zaprzeczono, by stosowane było chłodziwo w stężeniu sięgającym 20%, gdyż jest to niemożliwe zarówno ze względów technologicznych, jak również ekonomicznych.

W piśmie z [...] września 2016 r. Instytut Medycyny Pracy w L. wyjaśnił, że podczas pobytu w klinice H. K. podał, że zmiany chorobowe na skórze rąk po raz pierwszy wystąpiły z końcem 2012 r., nasilone 2013 r., co poświadczył własnoręcznym podpisem pod wywiadem lekarskim. Jak wskazano w ww. piśmie, zmiany zlokalizowane wyłącznie na rękach, czyli w miejscu kontaktu z chłodziwem, sugerują zawodowe podłoże zmian oraz ich podrażnieniowy charakter. Do kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia może dochodzić także w przypadku pracy pod okluzją, tj. w rękawicach ochronnych, na używanie których przez pracowników wskazuje pracodawca. Na podstawie dokumentacji lekarskiej z badań profilaktycznych wstępnych z [...] czerwca 2007 r. wykluczono też występowanie zmian chorobowych w chwili przyjęcia do pracy.

Wobec powyższego, Instytut Medycyny Pracy w L., po ponownej analizie dostępnej dokumentacji oraz nadesłanych przez PPIS w Z. nowych materiałów dowodowych w sprawie, nie znalazł podstaw do zmiany wydanego orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej – kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia.

Na tym etapie postępowania strony również wniosły uwagi.

Decyzją z [...] października 2016 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z. stwierdził u H. K. chorobę zawodową – kontaktowe zapalenie skóry z podrażniania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w Z. Po rozpoznaniu odwołania oraz po zapoznaniu się z uwagami i wnioskami stron, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., w piśmie z [...] lutego 2017 r. przesłał uwagi złożone przez [...] S.A. do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w L, z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności w wydanych orzeczeniach lekarskich, dotyczących choroby zawodowej u H. K. oraz o zajęcie stanowiska w przedmiocie załączonych uwag strony. W odpowiedzi na powyższe Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w L. w piśmie z [...] marca 2017 r. wyjaśnił, że orzeczenie jednostki orzeczniczej II stopnia nie musi być zbieżne z orzeczeniem tutejszego ośrodka, a wszelkie pytania dotyczące wydanego orzeczenia należy kierować do Instytutu Medycyny Pracy w L., który wydał orzeczenie ostateczne.

Jednostka orzecznicza II stopnia w piśmie z [...] kwietnia 2017 r. wyjaśniła, że w procesie diagnostyczno-orzeczniczym uwzględnia dane z wywiadu chorobowego, dokumentacji medycznej dotyczącej przebiegu klinicznego choroby, wyniki przeprowadzonych badań diagnostycznych oraz informacje dotyczące oceny narażenia zawodowego. Natomiast diagnostyka zmian chorobowych w przebiegu kontaktowego zapalenia skóry z podrażnienia opiera się przede wszystkim na potwierdzeniu obecności czynnika w środowisku pracy, który w wyniku działania drażniącego wywołał podrażnienie skóry (chłodziwa wywołują działanie drażniące na skórę); lokalizacji zmian chorobowych w miejscu kontaktu tego czynnika (w tym przypadku ręce pracownika); wystąpieniu zmian chorobowych po rozpoczęciu pracy w danym narażeniu (obok wywiadu chorobowego od pacjenta, także w dokumentacji medycznej brak jest informacji o występowaniu zmian chorobowych skóry przed okresem zatrudnienia w [...] S.A.).

Jednostka orzecznicza II stopnia ponownie wyjaśniła, że płatkowe (naskórkowe) testy skórne są metodą diagnostyczną alergii kontaktowej, ich ujemne wyniki nie wykluczają możliwości wystąpienia kontaktowych zmian z podrażnienia, a jedynie zmian o podłożu alergicznym. Na ich podstawie wykluczono rozpoznanie u H. K. alergicznego kontaktowego zapalenia skory o etiologii zawodowej, tj. choroby wymienionej w poz. 18.1 wykazu chorób zawodowych (w przedmiocie której PPIS w Z. prowadził odrębne postępowanie). Mając powyższe na względzie, Instytut Medycyny Pracy w L., wobec braku nowych materiałów dowodowych oraz zgodnie z przyjętą w orzecznictwie zasadą wysokiego prawdopodobieństwa rozpoznania choroby zawodowej w związku z narażeniem zawodowym, uzasadnioną definicją podaną w art. 2351 k.p., podtrzymał swoje stanowisko i uzasadnienie zawarte w orzeczeniu lekarskim z [...] czerwca 2016 r., nie znajdując merytorycznych podstaw do jego zmiany.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i w zaskarżonej decyzji wskazał, że w karcie oceny narażenia zawodowego przedstawiono w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, jaki charakter miała praca H. K. i jakie warunki przemawiały za uznaniem, że pracował w "narażeniu zawodowym". Organ odwoławczy dodał też, że obie jednostki orzecznicze nie kwestionowały narażenia zawodowego na kontakt z substancją drażniącą. O ile jednostka orzecznicza I stopnia nie rozpoznała choroby zawodowej u H. K., o tyle po ponownych badaniach jednostka orzecznicza II stopnia potwierdziła zawodową etiologię zmian skórnych oraz wydała orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej – kontaktowe zapalenie skory z podrażnienia, wymienionej w poz. 18 pkt 2. Ponadto jednostka orzecznicza II stopnia, w odpowiedzi na przesłane wątpliwości organu administracyjnego, wyjaśniła zarówno zasady diagnostyki przedmiotowej choroby zawodowej, jak i odniosła się do wniosku odwołującego w zakresie przesłuchania świadków.

Organ odwoławczy podkreślił, że to właśnie orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w L., jako jednostki orzeczniczej II stopnia, ma walor ostateczności i jest decydujące przy rozpoznawaniu choroby zawodowej.

W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów sanitarnych znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2351 k.p. za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 2352 k.p.).

Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1367), wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 k.p., stanowi, że decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. W ust. 2 tego przepisu wymieniono czynniki, które lekarz orzecznik powinien uwzględnić przy dokonywaniu oceny narażenia zawodowego. Dopiero po otrzymaniu ostatecznego orzeczenia lekarskiego organy sanitarne pierwszej i drugiej instancji wydają decyzje na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności na podstawie danych zawartych w orzeczeniu lekarskim i formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika (§ 8 ust. 1 ww. rozporządzenia).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości fakt, że wydane w sprawie orzeczenie lekarskie jednostki właściwej do rozpoznania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a organ prowadzący postępowanie nie może jej odrzucić. Organ administracji nie jest – co do zasady – upoważniony do dokonywania samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, która mogłaby prowadzić do odmiennego rozpoznania czy zaklasyfikowania schorzenia. Orzeczenie lekarskie stanowi bowiem jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej. Organy inspekcji sanitarnej mogą więc odstąpić od ustaleń lekarskich wyłącznie wtedy, gdy ustalenia te budzą wątpliwości w świetle pozostałych zgromadzonych dowodów. Innymi słowy, skoro organy administracji publicznej nie mogą samodzielnie czynić ustaleń wymagających wiadomości specjalnych, to są związane orzeczeniami lekarskimi (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3000/17, LEX nr 2525912 oraz z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3123/17, LEX nr 2524305).

W niniejszej sprawie, z ostatecznego orzeczenia lekarskiego wynika, że u H. K. stwierdzono chorobę zawodową – kontaktowe zapalenie skóry z podrażnienia, wymienioną w poz. 18 pkt 2 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.

Jak prawidłowo wskazał sąd wojewódzki, skoro w niniejszej sprawie lekarze jednostki orzeczniczej II stopnia wydali orzeczenie stwierdzające chorobę zawodową, a orzeczenie to zawiera elementy merytorycznie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazuje, że z medycznego punktu widzenia, z uwzględnieniem charakteru i sposobu wykonywania pracy oraz zebranej dokumentacji medycznej i przeprowadzonej stosownej diagnostyki, to zgodnie z treścią art. 235¹ k.p., nie było podstaw do wydania decyzji, która byłaby sprzeczna z rozpoznaniem zawartym w orzeczeniu, spełniającym wymogi proceduralne i wyjaśniającym poczynione rozpoznanie. Zwłaszcza że [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L., rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wielokrotnie wzywał strony do uzupełniania materiału dowodowego oraz przesyłał złożoną dokumentację, nie tylko medyczną, ale również związaną z warunkami pracy wraz z dodatkowymi pytaniami i wyjaśnieniami z wnioskiem o zajęcie stanowiska w odniesieniu do podnoszonych przez skarżącą spółką kwestii zawartych w odwołaniu i kolejnych pismach.

Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że na gruncie art. 2351 k.p. nie jest wymagane bezsporne wykazanie związku przyczynowego między pracą w warunkach narażenia ("narażeniem zawodowym") a stwierdzonym schorzeniem. Uznanie danej choroby za chorobę zawodową zależy zatem od ustalenia wykonywania zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 1111/19, LEX nr 3059172). W niniejszej sprawie bezsporne było zarówno to, że przedmiotowe chłodziwo [...] było wykorzystywane w zakładzie pracy, w którym pracował H. K., i że miał on z nim kontakt podczas wykonywania pracy, jak również to, że substancja ta ma działanie drażniące na skórę.

Powyższe oznacza więc, że nieprzeprowadzenie dowodu z pisma [...] sp. z o.o. z siedzibą w G., na wniosek zawarty w skardze kasacyjnej, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy był już wystarczający do oceny związku narażenia zawodowego ze stwierdzonym schorzeniem.

Na marginesie warto zaznaczyć, że ww. pismo stanowi jedynie kserokopię niepoświadczoną za zgodność z oryginałem, nie jest też opatrzone datą, a zatem jego wartość dowodowa jest znikoma.

Skoro w dyspozycji art. 2351 k.p. użyto alternatywy: "bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem", to wskazuje ona na dyskrecjonalność organów sanitarnych, prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia przyczyn choroby zawodowej. Oznacza to, że już wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia czynnika szkodliwego w miejscu pracy, skutkującego powstaniem choroby zawodowej, jest wystarczające dla stwierdzenia choroby zawodowej. W niniejszej sprawie okoliczności te zostały stwierdzone, a gołosłowne zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tym kwestionowanie działań organów w odniesieniu do przedstawionych im stanowisk jednostek orzeczniczych, niepoparte żadnymi przeciwdowodami, nie mogły skutecznie podważyć dołączonego do akt administracyjnych orzeczenia lekarskiego jednostki II stopnia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).