Uzasadnienie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] października 2000 roku w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] lipca 2000 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U.Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), nakazał L. P. rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu, pełniącego funkcję domku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, iż w dniu 8 czerwca 2000 roku przeprowadzone zostały oględziny działki nr [...] w K., z udziałem właściciela, w toku których ustalono, że znajduje się na niej domek letniskowy, o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym krytym papą. Obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych, nietrwale związanych z gruntem. O wszczęciu postępowania oraz dacie i miejscu przeprowadzenia oględzin zawiadomiono wszystkie strony. Właściciel nieruchomości – L. P. oświadczył, że przedmiotowy obiekt wybudowany został w 1998 roku bez pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia do właściwego organu.
Jednocześnie oświadczył, iż przedmiotowa działka została nabyta w roku 1968 jako działka rekreacyjno — budowlana, zgodnie z ówczesnym planem zagospodarowania przestrzennego. W piśmie z dnia 22 czerwca 2000 roku L. P. wskazał dodatkowo, iż jak wynika z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w K. z dnia 9 października 1968 roku oraz pisma Prezydium WRN w G. z dnia 6 czerwca 1968 roku - Wojewódzkiej Pracowni Urbanistycznej, działka nr [...] ma charakter budowlany z przeznaczeniem pod letniska indywidualne. Organ I instancji wyjaśnił również, że z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy D. wynika, iż L. P. otrzymał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...], ze względu na to, że działka ta nie posiada prawa zabudowy. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka jest przeznaczona na grunty orne, lasy i grunty leśne.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że wykonanie obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub co najmniej zgłoszenia. Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 3 ust 1a ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Wykonanie obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub co najmniej zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust l pkt 3 ustawy).
L. P. odwołał się od powyższej decyzji wskazując, że przedmiotową działkę nabył w 1968 roku jako działkę budowlaną, przeznaczoną pod zabudowę letniskową, jednakże nie posiada decyzji, z których wynika taka forma zagospodarowania tej działki. Zarzucił zaskarżonej decyzji niezgodność z Konstytucją oraz podstawowymi zasadami prawa.
Decyzją z dnia [...] października 2000 roku Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając jego podstawy faktyczne i prawne. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ administracji wskazał, że przy rozpatrywaniu sprawy samowoli budowlanej nie mają znaczenia inne okoliczności występujące w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 48 ustawy Prawo budowlane wydanie nakazu rozbiórki jest obligatoryjne w wypadku stwierdzenia samowoli budowlanej. Organ wyjaśnił, iż nie podziela argumentacji skarżącego dotyczącej charakteru przedmiotowego obiektu budowlanego. Wyjaśniono, że zakwalifikowanie tego domku jako obiektu budowlanego nie jest w świetle obowiązujących przepisów uzależnione od istnienia w nim instalacji i urządzeń technicznych. Organ odwoławczy stwierdził, że zarówno forma architektoniczna obiektu, jak i jego przeznaczenie w pełni uzasadniają zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane.
L. P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której podniósł argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżący zarzucił, że w latach 70-tych tereny wokół jego działki zostały zabudowane domkami letniskowymi. W tym czasie nie miał on potrzeby budowania domku, lecz kiedy w roku 1995 roku postanowił wybudować dom okazało się to niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego ze względu na wielkość działki, albowiem obiekt nie może być posadowiony w odległości mniejszej niż 100 metrów od linii brzegowej jeziora.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż bezspornym jest, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę w roku 1998. Obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art.
30. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. l pkt l i 5 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga między innymi budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej m. in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m kw., przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, jak również tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, bez pełnienia jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel. Jednakże stosownie do art. 30 ust. l ustawy Prawo budowlane budowa tego rodzaju obiektu wymagała z kolei zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd I instancji przyznał, iż przedmiotowy domek letniskowy nie jest żadnym z obiektów wskazanych w art. 29 ustawy, który nie wymagałby uzyskania pozwolenia na budowę. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przewidywał, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Przepis ten nie pozostawiał uznaniu organów administracji kwestii zastosowania sankcji rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że wzniesienie określonego obiektu budowlanego nastąpiło bez wymaganego pozwolenia na budowę i na terenie, który nie był przeznaczony pod zabudowę, obligował organ administracji do nakazania jego rozbiórki. Sąd wskazał także, iż zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt budowlany, jest aktem prawa miejscowego. Jest on zatem źródłem prawa obligującym do jego zastosowania organy działające na tym terenie. Plan nie przewiduje możliwości wybudowania na przedmiotowej działce domku letniskowego w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez L. P., reprezentowanego przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniesiono zarzut naruszenia:
- 1) przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:
- - art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i § 5 w związku z art. 233 § 1 kpc poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do wszystkich dołączonych do skargi dowodów, a przez to dokonanie oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i zawnioskowanego przez skarżącego w skardze w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów, bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału i nieuwzględnienie wszystkich aspektów sprawy;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, mimo naruszenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania art. 11 i art. 77 kpa;
- 2) przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, tj.:
- - art. 3 poprzez przyjęcie błędnego znaczenia pojęcia "obiekt budowlany";
- - art. 48 poprzez błędne jego zastosowanie w odniesieniu do domku letniskowego skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż na etapie postępowania przed organem I instancji arbitralnie przyjęto, że postawiony przez skarżącego domek letniskowy jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 ust. 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane. W rozumieniu tego przepisu obiekt budowlany to budynek lub budowla wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz obiekt małej architektury. Do tego typu obiektów odnosi się właśnie przepis art. 48 ustawy dotyczący nakazu rozbiórki. Organy administracyjne uznały domek letniskowy za obiekt budowlany, mimo iż obiekt ten pozbawiony jest instalacji i urządzeń technicznych, takich jak prąd, woda, gaz czy kanalizacja, ma konstrukcję drewnianą, posadowiony jest na fundamentach punktowych z bloczków betonowych nietrwale związanych z gruntem. Obiekt nie spełnia warunków określonych w art. 3 ust. 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, nie można zatem uznać go za budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi.
W konsekwencji orzeczenia organów administracyjnych, jak i WSA, oparte są na błędnej podstawie prawnej. Zdaniem skarżącego, domku letniskowego nie można także zakwalifikować do kategorii budowli stanowiącej całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 ust. 1 lit. b/ ustawy) z uwagi na fakt, iż pod pojęciem budowli kryją się obiekty wymienione w tym przepisie. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a w przypadku uznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania za bezzasadne o uchylenie decyzji organu II i I instancji na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna. Oznacza to, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej wskazanych. Poza kontrolą pozostaje natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli Sądu II instancji jest zatem jedynie pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji.
Przede wszystkim zauważyć należy, iż rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak też przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż stan faktyczny ustalony został w zaskarżonym orzeczeniu w sposób niewadliwy bądź też nie został skutecznie podważony, można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego.
Analiza zarzutów naruszenia przepisów procesowych prowadzi jednakże do wniosku, iż nie mogą one spowodować rezultatu w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 kpc. Zarzuty te uzasadnione zostały tym, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, przez co naruszona została zasada swobodnej oceny dowodów. Stwierdzić jednak należy, że powyższe zarzuty nie zostały w żaden sposób uzasadnione, gdyż nie wskazano, ocena jakich dowodów została przez Sąd I instancji pominięta. Ponadto autor skargi kasacyjnej nie podjął próby wykazania, iż powyższe naruszenia mogły mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia, czego wymaga art. 174 ust. 2 p.p.s.a. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga bowiem prawidłowego ich określenia w samej skardze, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Konsekwencją powyższego jest brak podstaw do twierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Skarga kasacyjna nie precyzuje również, w czym jej autor dopatruje się naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 11 i art. 77 kpa, zatem i ten zarzut z przyczyn wyżej wskazanych nie może podlegać ocenie Sądu.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez sąd meriti art. 233 § 1 kpc, należy uznać, iż do naruszenia tej normy nie mogło dojść z tej przyczyny, że w prowadzonym przez Sąd I instancji postępowaniu przepis ten nie był stosowany. Zgodnie bowiem z art. 106 § 5 p.p.s.a. przepisy kpc znajdują odpowiednie zastosowanie wyłącznie w tzw. uzupełniającym postępowaniu dowodowym, o którym mowa w § 3 tegoż artykułu. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oczywistym jest zatem, iż jeżeli Sąd I instancji nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., nie mógł naruszyć art. 233 § 1 kpc.
Wobec faktu zatem, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania okazał się bezskuteczny, za miarodajny dla Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć stan faktyczny, stanowiący podstawę wydania zaskarżonego orzeczenia.
Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów art. 3 i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), należy uznać, iż również nie zasługuje on na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć wypada, iż autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 3 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy artykuł ten posiada budowę złożoną, tj. składa się z pomniejszych jednostek redakcyjnych – punktów i liter. Przepis art. 174 ust. 1 p.p.s.a. wymaga natomiast wskazania naruszonego przepisu rozumianego jako konkretna jednostka redakcyjna. Dopiero z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika, że w ocenie autora skargi kasacyjnej błędnie zinterpretowana przez Sąd I instancji została treść art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane, bowiem sporny domek letniskowy nie może być uznany za budynek.
Otóż zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na ostateczną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, który zakwalifikował wzniesiony przez skarżącego domek letniskowy jako obiekt budowlany nie dokonując jednoznacznego określenia, iż jest to budynek w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Uznać przeto wypada, iż Sąd I instancji nie mógł dokonać błędnego zastosowania tego przepisu. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej, twierdząc, że brak jest podstaw do zakwalifikowania domku letniskowego zarówno do budynków, jak i do budowli z uwagi na brak wyposażenia w postaci instalacji i urządzeń technicznych. Przepis art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wprowadza definicję obiektu budowlanego.
W świetle przepisów art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest nie tylko sam budynek (przegrody budowlane, fundamenty i dach) czy budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową. Definicja obiektu obejmuje również instalacje i urządzenia zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place po śmietniki. Nie znajduje natomiast uzasadnienia pogląd, zgodnie z którym budynek lub budowla bez istniejących niezbędnych instalacji i urządzeń technicznych nie posiadają cech obiektu budowlanego. Wskazuje na to bowiem art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na podstawie którego zalicza się do budowli m. in. pomniki, mimo że nie są one przecież wyposażone w żadne instalacje ani urządzenia techniczne. Abstrahując od powyższego nie można również podzielić poglądu wyrażonego przez autora skargi kasacyjnej, że do budowli zaliczyć można jedynie obiekty wymienione w treści art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż art. 3 pkt 3 ustawy nie zawiera katalogu zamkniętego budowli, lecz jedynie w sposób przykładowy wymienia ich rodzaje.
Stosownie natomiast do art. 48 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak wynika z treści przepisu, dotyczy on wszelkich obiektów budowlanych, bez względu na ich zakwalifikowanie do budynków albo budowli. Skoro zatem przedmiotowy domek letniskowy stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a poza sporem pozostaje fakt, że obiekt ten wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, tym samym stwierdzić należy, iż sąd meriti zasadnie przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 tejże ustawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.