Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2474/13 oddalił skargę Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta m. st. Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr[...], nakładające na Prezydenta m. st. Warszawy karę pieniężną w wysokości 33 000 zł za 66 dni zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew.: [...] przy ul. [...] w[...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 18 500 zł.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu 27 marca 2012 r. do Prezydenta m. st. Warszawy wpłynęła wraz z aktami sprawy decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r., uchylająca decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2011 r., odmawiającą [...] Sp. z o. o. wydania pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...]w [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy wezwał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, do uzupełnienia braków materialnych złożonego wniosku, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Inwestor odebrał postanowienie w dniu 1 czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy, na wniosek inwestora, zawiesił postępowanie administracyjne. W dniu 4 grudnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania.
Prezydent m. st. Warszawy podjął postępowanie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., a następnie odmówił [...] Sp. z o. o. wydania pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] w [...] decyzją wydaną w dniu [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, nałożył na Prezydenta m. st. Warszawy karę pieniężną w wysokości 33.000 zł za 66 dni zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej przy ul. [...] w [...]. Wojewoda Mazowiecki w swoim rozstrzygnięciu od okresu trwania całego postępowania administracyjnego, czyli okresu od wpływu do organu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2012 r. wraz z aktami sprawy (od dnia 27 marca 2012 r.), do dnia wydania decyzji w dniu [...] lutego 2013 r., odliczył okres: od wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. od dnia [...] maja 2012 r., do dnia wpływu do organu wniosku inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania (tj. dnia [...] grudnia 2012 r.) oraz okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy. Prezydent m.st. Warszawy złożył zażalenie na to postanowienie wskazując, że Wojewoda Mazowiecki nie odliczył całego okresu zawieszenia postępowania.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestor odebrał postanowienie wzywające do uzupełnienia braków złożonego wniosku w dniu 1 czerwca 2012 r., termin na uzupełnienie braków minął zatem w dniu 8 czerwca 2012 r. Jednakże w dniu [...] czerwca 2012 r. zawieszono postępowanie administracyjne i podjęto je dopiero postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na treść art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, od okresu trwania postępowania odliczyć należy okres od dnia wydania postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (tj. do dnia 3 stycznia 2013 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 325 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane oraz okresu od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania, stwierdził, że doszło do 37-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie, jak ustalił Wojewoda Mazowiecki, 66-dniowego. Przekroczenie to skutkuje karą pieniężną w wysokości 18.500 zł.
Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. złożył Prezydent m. st. Warszawy.
Wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 1 czerwca 2012 r., termin na uzupełnienie braków mijał więc w dniu 8 czerwca 2013 r. Jednakże postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na wniosek inwestora, zawieszono postępowanie. Prezydent m. st. Warszawy podkreślił, że zgodnie z art. 103 k.p.a. skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów procesowych, tak więc zawieszenie postępowania wstrzymuje nie tylko bieg terminów do dokonania czynności organu prowadzącego postępowanie, ale także bieg terminu na dokonanie czynności przez inwestora. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że 7-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji nałożony w postanowieniu z [...] maja 2012 r. zaczął swój bieg w dniu 2 czerwca 2012 r. i został przerwany w dniu [...] czerwca 2012 r., po upływie 5 dni.
Ponownie termin ten zaczął biec po podjęciu przez organ postępowania, a więc w dniu [...] stycznia 2013 r. i upłynął z dniem [...] stycznia 2013 r. (pozostałe 2 dni). Zdaniem strony skarżącej odliczeniu od czasu trwania całego postępowania powinien więc podlegać okres od dnia [...] maja 2012 r., w którym wydano postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania, tj. do dnia [...] stycznia 2013 r. oraz pozostały 2-dniowy okres na usunięcie braków materialnych, czyli do dnia 5 stycznia 2013 r.
Prezydent m.st. Warszawy wskazał ponadto, że obliczając okres prowadzonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił, że w dniu 4 grudnia 2012 r. inwestor we wniosku o podjęcie postępowania wniósł o wydanie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew.[...], powstałych z podziału działki nr ew.[...]. Podkreślił, że wnioskiem złożonym w dniu 2 marca 2011 r. inwestor wystąpił natomiast o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr ew.[...], z podziału których powstały działki o nr ew.[...]. Wskazał, że złożona korekta wniosku w zakresie terenu objętego opracowaniem ukształtowała nową treść żądania inwestora, wymagającą ponownej oceny merytorycznej zgromadzonych dowodów. Zdaniem skarżącego termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, powinien być liczony od dnia określenia nowego żądania, wyrażonego w piśmie złożonym w dniu 4 grudnia 2012 r. w okresie zawieszenia postępowania.
W świetle powyższego postępowanie trwało 73 dni. Strona skarżąca wskazała, że po odliczeniu od tego okresu od dnia złożenia korekty wniosku do dnia podjęcia postępowania, tj. od dnia 4 grudnia 2012 r. do dnia 3 stycznia 2012 r. (30 dni) oraz okresu na uzupełnienie dokumentacji (2 dni) należy stwierdzić, że postępowanie trwało 41 dni.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. zostało wydane zgodnie brzmieniem art. 35 ust. 6 w związku z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Wskazano, że materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa.
Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65-dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Wniosek ten powinien być zatem załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu.
Sąd podkreślił, że ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej pomimo podejmowanych przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu.
Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 1988 r., SAB/Gd 14/87 publ. ONSA z 1988 r. Nr 1, poz. 41).
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tej ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę
Termin 65 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki bowiem skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu - uzupełni braki formalne podania we wskazanym terminie ustawowym, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki - z datą doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie jednak wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy.
Należy podkreślić, że termin siedmiodniowy na uzupełnienie braku formalnego jest terminem ustawowym, który nie może być przedłużony przez organ administracji, a strona, która uchybi temu terminowi, może wystąpić o jego przywrócenie w trybie art. 58 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 325 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz okresu od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania, doszło do 37-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 18.500 zł.
Zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione wskazując, że okolicznością bezsporną jest to, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, przy czym postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 1 czerwca 2012 r., tak więc termin na uzupełnienie braków mijał w dniu 8 czerwca 2013 r.
Kolejnym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na wniosek inwestora, zawieszono postępowanie, co biorąc pod uwagę skutek zawieszenia, prowadzi do stwierdzenia, że 7-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji nałożony w postanowieniu z [...] maja 2012 r. zaczął swój bieg w dniu 2 czerwca 2012 r. i został przerwany w dniu [...] czerwca 2012 r., po upływie 5 dni.
Wbrew jednak twierdzeniom organu termin ten nie rozpoczął biegu po podjęciu przez organ postępowania, a więc w dniu 3 stycznia 2013 r. wobec faktu, że inwestor wykonał postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. a 7-dniowy termin na usunięcie nieprawidłowości w projekcie był terminem dla inwestora a nie dla organu. Bezzasadne jest więc twierdzenie, iż upłynął on z dniem 5 stycznia 2013 r. co miało zdaniem skarżącego doprowadzić do odliczenia od terminu ustawowego 65 dni kolejnych 2 dni.
Sąd pierwszej instancji wskazał także, że rzeczywiście inwestor we wniosku o podjęcie postępowania wniósł o wydanie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew.[...], powstałych z podziału działki nr ew.[...], zaś w pierwotnym wniosku z dnia 2 marca 2011 r. wystąpił natomiast o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr ew.[...], z podziału których powstały działki o nr ew.[...]. Nieuzasadnione jest jednak twierdzenie skarżącego, że złożona korekta wniosku w zakresie terenu objętego opracowaniem ukształtowała nową treść żądania inwestora, wymagającą ponownej oceny merytorycznej zgromadzonych dowodów. Korekta związana była bowiem jedynie z kwestią formalną dotycząca numeracji (po podziale) działek pierwotnie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie wymagała ze strony organu żadnych działań związanych z badaniem projektu budowlanego, o których mowa w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, a które winny poprzedzać wydanie decyzji merytorycznej.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2474/13 wywiódł Prezydent m. st. Warszawy zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego ten wyrok postanowienia z dnia [...] września 2013 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, znak:[...], jak również wcześniejszego postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewody Mazowieckiego a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa sądowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioskiem złożonym w dniu 2 marca 2011 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o wydanie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew. [...] przy ul. [...] w[...].
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanym przez Prezydenta m. st. Warszawy, stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożono na Inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w złożonej dokumentacji projektowej.
W dniu [...] kwietnia 2011 r. postanowieniem Nr [...] Prezydent m. st. Warszawy na wniosek inwestora zawiesił przedmiotowe postępowanie.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wydanym przez Prezydenta m. st. Warszawy na wniosek [...] Sp. z o.o. podjęto postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji.
Ponieważ Inwestor nie usunął występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wydaną przez Prezydenta m. st. Warszawy odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew. [...]z obrębu [...]przy ul. [...] w[...].
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr rejestru [...] Wojewoda Mazowiecki uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. wydaną przez Prezydenta m. st. Warszawy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z istotnym naruszeniem procedury administracyjnej, w szczególności art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu na etapie pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2012r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wyjaśnienia swojej decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.
Akta postępowania zostały zwrócone do organu pierwszej instancji w dniu [...] marca 2012 r. przy piśmie nr [...] z dnia 26 marca 2012 r. Wydziału Infrastruktury i Środowiska Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie.
Rozpatrując ponownie wniosek pismem z dnia 24 maja 2012 r. zawiadomiono strony o ponownym prowadzeniu przed organem pierwszej instancji postępowania wszczętego w sprawie wydania pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew.: [...] przy ul. [...] w [...].
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. wydanym przez Prezydenta m. st. Warszawy po ponownie dokonanej analizie dokumentacji projektowej nałożono na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Jednocześnie w postanowieniu tym wskazano inwestorowi na konieczność uzupełnienia wniosku o określenie wszystkich obiektów, sieci i urządzeń przewidzianych do realizacji, w szczególności liczby budynków oraz formy zabudowy wraz z określeniem aktualnych numerów ewidencyjnych działek i obrębów. Ponadto poinformowano wnioskodawcę o konieczności wskazania jednego pełnomocnika, któremu organ ma doręczać korespondencję. Postanowienie to zostało doręczone T. M. - pełnomocnikowi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] w dniu 1 czerwca 2012 r.
Pismem z dnia 30 maja 2012 r. złożonym w dniu 31 maja 2012 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] odwołał udzielone T. M. i R. M. pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w przedmiotowej sprawie.
W dniu 4 czerwca 2012 r. E. T., prokurent spółki wypożyczył trzy egzemplarze projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. W tym samym dniu inwestor zawiadomił urząd o zmianie adresu spółki.
Postanowieniem Nr [...] z dnia 6 czerwca 2012 r. wydanym przez Prezydenta m. st. Warszawy na wniosek inwestora zawieszono postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Jednocześnie pismem z dnia 6 czerwca 2012 r., odpowiadając na wniosek o udzielenie "promesy w sprawie wystąpienia do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej" o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w zakresie możliwości usytuowania miejsca parkingowego w odległości mniejszej niż 3m od sąsiedniej granicy działki, poinformowano inwestora o braku podstawy prawnej do wykonania takiej czynności.
Jednocześnie wskazano, iż z uwagi na występujące w projekcie budowlanym nieprawidłowości organ nie może dokonać oceny zasadności wprowadzenia takiego odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, co w tej sytuacji powoduje konieczność wystąpienia przez Inwestora z odrębnym wnioskiem w tej sprawie.
W dniu 4 grudnia 2012 r. inwestor wystąpił o podjęcie zawieszonego postępowania wnosząc jednocześnie o wydanie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej, na terenie działek nr ew.[...], powstałych z podziału działki nr ew.[...]. Do wniosku tego dołączono projekty budowlane uwzględniające zmianę obszaru inwestycji.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 213 r. wydanym przez Prezydenta m. st. Warszawy na wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] podjęto postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Jednocześnie pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. powiadomiono strony o zebraniu całego materiału dowodowego w postępowaniu oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
W dniu 15 stycznia 2013 r. inwestor po raz kolejny złożył do sprawy pismo, w którym odnosił się do zasadności wskazanych nieprawidłowości w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.
Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wydaną przez Prezydenta m. st. Warszawy odmówiono [...]Sp. z o.o. w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew. [...] przy ul. [...] w[...], z uwagi na nieusunięcie nieprawidłowości w terminie wskazanym w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r.
Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] utrzymał w mocy decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Prezydenta m. st. Warszawy.
Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda Mazowiecki wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy karę w wysokości 33 000 zł za niezakończenie w terminie opisanego powyżej postępowania. W uzasadnieniu postanowienia przyjęto, iż postępowanie trwało 325 dni, wskazując jednocześnie, że termin o którym mowa w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane rozpoczął swój bieg w dniu wpływu do Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] akt sprawy nadesłanych przez Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie, tj. od dnia 27 marca 2012 r. Od okresu trwania całego postępowania "odliczono okres od wydania postanowienia z dnia 24 maja 2012 r. o nałożeniu na wnioskodawcę obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania oraz okres zawieszenia postępowania administracyjnego do dnia podjęcia zawieszonego postępowania, tj. do 4 grudnia 2012 r. (łącznie 194 dni).
Po odliczeniu od rzeczywistego trwania postępowania - 325 dni, 65 dni wynikających z terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz 194 dni z powodu wstrzymania biegu terminu na uzupełnienie dokumentacji i zawieszenia postępowania, zdaniem Wojewody Mazowieckiego doszło do 66 dniowego przekroczenia terminu.
W wyniku złożonego w dniu 12 sierpnia 2013 r. zażalenia Prezydenta m. st. Warszawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i postanowił ustalić karę w kwocie 18 500 zł. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że Wojewoda Mazowiecki błędnie ustalił okres zwłoki w wydanej przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia, organ drugiej instancji wskazał, że całe postępowanie trwało 325 dni. "Po odjęciu od tego okresu 65 dni, wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, okresu od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków materialnych złożonego wniosku, tj. dnia 24 maja 2012 r., do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tj. [...] stycznia 2013 r." stwierdzono, że w "przedmiotowej sprawie doszło do 37-dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, a nie, jak ustalił Wojewoda, 66 - dniowego. W rezultacie 37-dniowe przekroczenie skutkuje, zgodnie z treścią art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, karą pieniężną w wysokości 18 000 zł".
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2474/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2013 r., znak:[...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: "Okolicznością bezsporną jest, iż postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, przy czym postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 1 czerwca 2012 r., tak więc termin na uzupełnienie braków mijał w dniu 8 czerwca 2013 r. Kolejnym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wydanym na wniosek inwestora, zawieszono postanowienie, co biorąc pod uwagę skutek zawieszenia, prowadzi do stwierdzenia, że 7-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji nałożony w postanowieniu z [...] maja 2012 r. zaczął swój bieg w dniu 2 czerwca 2012 r. i został przerwany w dniu 6 czerwca 2012 r. po upływie 5 dni.
Wbrew twierdzeniem organu termin ten nie rozpoczął biegu po podjęciu przez organ postępowania, a więc w dniu [...] stycznia 2013 r. wobec faktu, że inwestor wykonał postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., a 7-dniowy termin na usunięcie nieprawidłowości w projekcie był terminem dla inwestora a nie dla organu".
Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego postępowania, bowiem inwestor nie wykonał postanowienia Nr [...]z dnia [...] maja 2012 r., a jedynie w dniu 4 grudnia 2012 r. złożył uzupełnienie do sprawy składając projekty budowlane oraz wnosząc o podjęcie postępowania. Złożony w dniu 4 grudnia 2012 r. projekt budowlany nadal pozostawał niezgodny z punktem 1, 2 akapit 3, punktem 3 akapit 2 i 3, punktem 4 akapit 3, 4, 6, 7, punktem 7 akapit 2 i 3, punktem 13 akapit 4 postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. Nr[...].
Podniesiono w szczególności, że pomimo wezwania zawartego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. inwestor nie sprecyzował wniosku o określenie wszystkich obiektów, sieci i urządzeń przewidzianych do realizacji w ramach "osiedla zabudowy jednorodzinnej", w szczególności liczby budynków oraz formy zabudowy. Nie dokonano również uzupełnień projektu budowlanego w zakresie jego kompletności, tzn: nie złożono 4 egzemplarzy projektu wewnętrznej drogi dojazdowej, sporządzonego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego, a także 4 egzemplarzy projektu gospodarki wodami opadowymi, nie złożono decyzji na lokalizację zjazdu wydanej przez zarządzającego drogą publiczną. Część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego nie została uzupełniona o rzut konstrukcji dachu budynków, a także nie określono średniej wysokości pomieszczeń usytuowanych na poddaszu w projektowanych budynkach.
W części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nie określono odległości projektowanych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w projektowanych budynkach oraz od granic działek. Ponownie złożony projekt budowlany nadal pozostawał niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego w Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy - część zachodnia w zakresie § 6 pkt 12 poprzez nie zastosowanie urządzeń służących przetrzymaniu deszczu nawalnego. Wymieniony w opisie technicznym do projektu sposób odprowadzenia wód opadowych wskazany w § 12 pkt 9 litera "d" ww. planu dotyczył inwestycji usytuowanych w zasięgu strefy ochrony hydrologicznej Jeziorka Imielińskiego, między innymi oznaczonych symbolem MU IIa, a więc obszaru, którego nie obejmowała niniejsza inwestycja.
Ponadto, projekt zagospodarowania terenu nadal pozostawał niezgodny z § 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.) poprzez zaprojektowanie miejsc postojowych na zjazdach do garaży, w odległości mniejszej niż 7m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w projektowanych budynkach oraz w odległości mniejszej niż 3m od granicy działek. Dla przedmiotowej inwestycji nie wykazano, że inwestycja będzie posiadać faktyczny dostęp do drogi publicznej, co stanowiło naruszenie § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Konsekwencją niewykonania postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...]z dnia [...] maja 2012 r. było stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy decyzji Nr[...]z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r.
W świetle powyższego w ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nietrafnie przyjął, że inwestor wykonał postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że po podjęciu postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. postępowania, przerwany bieg terminu na usunięcie nieprawidłowości zaczął ponownie swój bieg, a inwestor miał jeszcze dwa dni na dokonanie uzupełnień. Przepisy art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie nakładają na inwestora obowiązku jednorazowego usunięcia nieprawidłowości w złożonej dokumentacji, jedynie wskazują, że nieprawidłowości te mają być usunięte w terminie określonym w postanowieniu.
Tym samym, biorąc pod uwagę, jak to wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku, że "7-dniowy termin na usunięcie nieprawidłowości w projekcie był terminem dla inwestora a nie dla organu" organ nie mógł przyjąć, iż termin ten przestał biec z dniem złożenia przez inwestora dokumentacji, bowiem organ nie zna woli i zamierzeń inwestora, i nie może przyjąć, że nieprawidłowości te nie zostaną usunięte ostatniego dnia terminu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano także, że nietrafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że "(...) złożona korekta wniosku w zakresie terenu objętego opracowaniem ukształtowała nową treść żądania inwestora, wymagającą ponownej oceny merytorycznej zgromadzonych dowodów. Korekta związana była jedynie z kwestią formalną dotyczącą numeracji (po podziale) działek pierwotnie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie wymagała ze strony organu żadnych działań związanych z badaniem projektu budowlanego o których mowa w art., 35 ust. 1 Prawa budowlanego a które winny poprzedzać wydanie decyzji merytorycznej". Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że wnioskiem złożonym w dniu 2 marca 2011 r. inwestor wystąpił o wydanie pozowania na budowę na działkach nr ew.[...], z podziału których powstały działki o nr ew.[...].
Natomiast w dniu 4 grudnia 2012 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] we wniosku o podjęcie postępowania wniosła o wydanie pozwolenia na budowę "osiedla zabudowy jednorodzinnej", na terenie działek nr ew.[...], powstałych z podziału działki nr ew.[...]. Jak wynika z powyższego inwestor zmienił zakres wniosku o wydanie pozwolenia na budowę poprzez rezygnację z realizacji inwestycji na działkach nr ew. [...] Okoliczność dotycząca zakresu nieruchomości objętych wnioskiem o pozwolenia na budowę wskazywana była w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., uchylonej decyzją Wojewody Mazowieckiego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., a także w punkcie 1 postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. wydanego w toku ponownie prowadzonego postępowania, co jednak nie zostało dostrzeżone przez WSA w Warszawie, a tym samym nie zostało uwzględnione w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z wymienionymi przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Poczynienie powyższych uwag jest niezbędne z tego względu, że w skardze kasacyjnej w ramach podstaw kasacyjnych podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. zarzut naruszenia art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) przez błędną wykładnię, natomiast w uzasadnieniu skargi w żaden sposób nie odnosząc się do treści tego przepisu i sposobu jego rozumienia zarzucono Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego postępowania przejawiające się w nieuzasadnionym - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor wykonał postanowienie Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., co miało wpływ na ustalenie przez Sąd terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W istocie zatem treść wskazanej podstawy kasacyjnej nie zawiera uzasadnienia, a uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na zarzucie nie objętym podstawą kasacyjną.
Należy podkreślić, że z art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że odrębnymi elementami skargi kasacyjnej są: przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, co oznacza, że opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Ponadto autor skargi kasacyjnej obowiązany jest wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Mając na uwadze, że przepisy art. 35 ust. 6, 7 i 8 Prawa budowlanego stanowią regulację kształtującą kompetencje organu wyższego stopnia do wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oraz przesłanki nałożenia tej kary, gdzie istotne są kryteria ustalania ilości dni pozostawania organu w zwłoce, dopuszczalne jest kwalifikowanie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego jako przepisu zawierającego normę o charakterze materialnym.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie już podkreślano, że w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie nawiązuje do przytoczonego zarzutu, należy stwierdzić, że zarzut ten nie poddaje się ocenie merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., I GSK 938/12, LEX nr 1480826) i ocena skargi kasacyjnej w takim zakresie nie jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I GSK 227/12, LEX nr 1328067). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r., I OSK 1243/11, LEX nr 1404094).
Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego w żaden sposób nie odnosi się do treści tego przepisu i sposobu jego rozumienia, a zwłaszcza nie wskazuje błędu w odczytaniu treści tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji ani też wskazuje, jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wyłącznie obszerne streszczenie stanu faktycznego sprawy, nawiązanie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz zarzut błędnej oceny stanu faktycznego przejawiające się w nieuzasadnionym - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że inwestor wykonał postanowienie Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w sytuacji gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji bądź ocenę tego stanu, konieczne jest oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ze wskazaniem konkretnego przepisu procedury sądowej zasadniczo w powiązaniu z przepisem procedury stosowanej przez organ administracji.
Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych w niej przepisów prawa materialnego, nie jest możliwe zakwestionowanie stanu faktycznego sprawy. Podważenie stanu faktycznego w skardze kasacyjnej poprzez sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być więc skuteczne, a działanie takie traktowane jest jako błąd dyskwalifikujący skargę kasacyjną, która podlega oddaleniu (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1595/10, LEX nr 1151941; wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., I OSK 1119/13, LEX nr 1664430).
W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.