Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1438/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Inwestorzy: J. W., K. W., H. K., W. i B. K. w dniu [...] listopada 2011 r. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z lokalizacją na działkach Nr [...] i [...] bezpośrednio przy granicy z działkami Nr [...] i [...] położonymi przy ul. B. w K. Z uwagi na wskazaną lokalizację projektowanego budynku zawiadomienie o wszczęciu postępowania otrzymali współwłaściciele działki Nr [...] - E. P., T. L. i M. L. oraz właściciel działki Nr [...] - R. G., będący stronami w przedmiotowym postępowaniu.

Starosta Kozienicki decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr 7/2012 zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wskazanej we wniosku inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli: R. G. (właściciel działki Nr [...]) oraz M. L. (współwłaścicielka działki nr [...]).

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu [...] września 2012 r. inwestorzy dostarczyli nowe oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nową decyzję o warunkach zabudowy znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. wydaną przez Burmistrza Gminy Kozienice.

Po rozpoznaniu zastrzeżeń złożonych przez E. P. i M. L. oraz ponownym sprawdzeniu akt sprawy i szczegółowym przeanalizowaniu projektu budowlanego z zapisami nowej decyzji o warunkach zabudowy oraz biorąc pod uwagę wskazane w decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] nieprawidłowości oraz braki, postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nałożono na inwestora obowiązki: sporządzenia projektu zagospodarowania działek na aktualnej mapie zasadniczej, wprowadzenia zmian w projekcie budowlanym (powierzchnia zabudowy jest większa niż powierzchnia działek), sporządzenia ekspertyzy technicznej stanu obiektów istniejących oraz dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy z klauzulą ostateczności. Organ I instancji stwierdził, że inwestorzy wywiązali się z nałożonego obowiązku w terminie. W tych okolicznościach po sprawdzeniu dostarczonych dokumentów z wprowadzonymi zmianami nałożonymi ww. postanowieniem oraz całości akt sprawy, organ I instancji stwierdził, że:

1. – inwestor uzupełnił dokumenty o oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością złożone przez wszystkich inwestorów oraz o nową decyzję o warunkach zabudowy określającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej dwie działki: nr [...] i [...];
2. – inwestor dostarczył ekspertyzę techniczną stanu budynków na działce Nr [...] z której wynika, że: wzniesienie budynku handlowo - usługowego w bezpośrednim sąsiedztwie budynków istniejących: handlowo - usługowego i mieszkalnego nie powoduje zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tych budynków i nie obniży ich przydatności do użytkowania, projektowany budynek w pozytywny sposób będzie oddziaływał na budynki istniejące;
3. – dołączony do wniosku projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiednich specjalnościach oraz posiada opinie rzeczoznawców budowlanych ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, sanitarno - higienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymogami ergonomii;
4. – w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Gminy Kozienice znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. B. w K., wskazano warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: określając wysokość kalenicy projektowanego budynku do 11,50 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,50 m (w nawiązaniu do wysokości budynku na działkach nr [...],[...] i [...]); szerokość elewacji frontowej równej sumie szerokości działek oraz maksymalną powierzchnię działek przeznaczonych pod zabudowę do 100% w liniach rozgraniczenia inwestycji;
5. – projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Gminy Kozienic;
6. – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) (dalej: "rozporządzenie") przewiduje sytuacje, w których dopuszczalne jest usytuowanie budynku w granicy z działką sąsiednią, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy (§12 ust. 2), co jak wskazano zachodzi w niniejszej sprawie (możliwość zabudowy działek w 100% oraz szerokość elewacji frontowej równa sumie szerokości działek), ponadto projekt zagospodarowania terenu został pozytywnie uzgodniony z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W związku z powyższym organ I instancji uznał, że projekt zagospodarowania terenu spełnia warunki techniczno-budowlane sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. Wskazano jednocześnie, iż projektowany budynek nie wpłynie na pogorszenie warunków nasłonecznienia budynków na działkach sąsiednich, ponieważ istniejące budynki na działkach sąsiednich zwrócone są ścianami nie posiadającymi otworów okiennych w stronę projektowanego budynku.

W tych okolicznościach Starosta Kozienicki decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z lokalizacją na działkach nr [...] i [...] położonych przy ul. B. w K. Odwołania od tej decyzji wnieśli M. L. oraz R. G..

R. G. zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 12 ust. 4 rozporządzenia, przez pominięcie faktu, iż działka ta jest w granicy z działką nr [...] (należącą do skarżącego), jest objęta obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane i konieczne jest wyrażenie zgody na budowę w granicy, podczas gdy skarżący nie uzyskał takiej zgody i warunkiem budowy jego budynku był odstęp 1,5 m od granicy,
2. 2. art. 14 rozporządzenia przez ograniczenie możliwości dojścia i dojazdu do budynku skarżącego, przez ograniczenie szerokości przejścia do 1,5 m, wbrew temu, jakie wymogi stawia ten przepis oraz uniemożliwienie dojścia do miejsc parkingowych, oraz
3. 3. dowolne i błędne przyjęcie, że mający powstać budynek nie będzie w sposób niekorzystny oddziaływał na budynek skarżącego, podczas gdy ograniczy możliwości komunikacyjne do tego budynku w sposób oczywisty, co wpłynie na jego użyteczność i bezpieczeństwo, w tym w ekspertyzie technicznej załączonej do wniosku, a także
4. 4. pominięcie interesu skarżącego przez nieuwzględnienie jego sprzeciwu, co do zgody na budowę w granicy działek [...] i [...],

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Kozienickiego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 12, art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że do akt sprawy załączona jest decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] wydana przez Burmistrza Gminy Kozienice. Analiza akt sprawy pozwala na stwierdzenie, że zatwierdzony omawianą decyzją Starosty Kozienickiego projekt budowlany jest zgodny z wytycznymi zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy. W ww. decyzji o warunkach zabudowy wskazano warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego określając m.in.: wysokość kalenicy projektowanego budynku do 11,50 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 7,50 m, szerokość elewacji frontowej oraz maksymalną powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę - do 100% w liniach rozgraniczenia inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, iż z przeprowadzonej analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 pkt 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego. Złożyli prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany został sporządzony zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane oraz spełniono wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 120 poz. 1133), projekt jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Wojewoda odniósł się także do treści dołączonej do akt ekspertyzy technicznej stanu budynków, jak również do treści § 13, § 57 i § 60 oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia, nie dopatrując się nieprawidłowości w zastosowaniu tych przepisów w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia § 12 ust. 4 rozporządzenia organ odwoławczy stwierdził, że nie znajdują one potwierdzenia. Wskazując na § 12 ust. 2 rozporządzenia podniesiono, iż sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza takie usytuowanie projektowanego budynku. Ponadto działka R. G. została uznana za znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku, gdyż jak wynika z akt sprawy skarżący został uznany za stronę postępowania i w związku z tym mógł złożyć odwołanie od omawianej decyzji Starosty Kozienickiego. Oceniając całość zgromadzonej w postępowaniu dokumentacji Wojewoda stwierdził, że udzielone pozwolenie na budowę jest zgodne z wymogami ustawy Prawo budowlane, jak i rozporządzeniem, a zarzuty podniesione w odwołaniach nie znajdują potwierdzenia.

W tych okolicznościach, jak wskazano, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wskazując, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa organ odwoławczy był zobligowany do utrzymania jej w mocy.

W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. R. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. § 12 ust. 2 rozporządzenia i wyrażenie w konsekwencji zgody na zabudowę działek nr [...] i [...] do 100% w liniach rozgraniczenia,
2. 2. art. 7 K.p.a., przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz pominięcie słusznego interesu skarżącego,
3. 3. art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w postaci decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego dla działki skarżącego, jego sprzeciwu wobec możliwości zabudowy przedmiotowych działek w linii granicy z jego działką,
4. 4. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez brak uzasadnienia faktycznego, co do pozostałych zarzutów odwołań, nie wskazując nawet, o jakie zarzuty chodzi;
5. 5. art. 107 § 4 K.p.a. poprzez pominięcie uzasadnienia w części dotyczącej pozostałych zarzutów skarg, czego nie można było uczynić, gdyż zaskarżona decyzja nie uwzględnia w całości żądania strony skarżącej, a ponadto decyzja ta ma rozstrzygnąć sporne interesy stron i została wydana na skutek odwołania.

Skarżący wniósł także, na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., w związku z naruszeniem przez organy art. 7 K.p.a. o dopuszczenie dowodu z decyzji o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości skarżącego, która zawiera istotne rozstrzygnięcie pomiędzy tą nieruchomością, a nieruchomościami wymienionymi w przedmiotowej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że działki, na które udzielono pozwolenia na budowę graniczą z jego zabudowaną działką. Pozwolenie na budowę, które uzyskał uwzględniało między innymi fakt, iż w granicy jego działki i przedmiotowych działek z zaskarżonej decyzji jest i była droga, która umożliwia dojazd do obu nieruchomości. W przypadku nieruchomości skarżącego zapewnia ona użytkownikom dojazd do zaplecza. Skarżący wskazał także, iż wyrażał sprzeciw odnośnie do zabudowy sąsiedniej działki w linii granicy. Jego budynek posadowiony jest w odległości 1 m od granicy, co sprawia, że budowa na sąsiedniej działce w granicy pozbawi go jakiegokolwiek dojazdu.

Wobec powyższego oraz niezmiennego stanowiska skarżącego, co do braku zgody na zabudowę w spornej granicy działek w ocenie skarżącego organ odwoławczy naruszył treść § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, które to przepisy nie mają jednak w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na jej przedmiot. Tym samym rozpoczęcie wskazanej we wniosku inwestycji zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1. 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
4. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 32 ust. 4 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1. 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane;
2. 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy dokonały trafnej oceny, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione określone przepisami prawa wymogi, o których mowa wyżej, zarówno w zakresie wskazanym przepisami ustawy Prawo budowlane, jak i rozporządzenia, co sprawia, iż w myśl art. 35 ust. 4 tej ustawy organy nie mogły odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi organy nie dopuściły się naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z jego brzmieniem sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (to jest w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z treści zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu I instancji wynika, że orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy i wykładni przepisu, o którym mowa, udzielając pozwolenia na budowę bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego.

Inwestorzy przedstawili bowiem decyzję o warunkach zabudowy Burmistrza Gminy Kozienice z dnia [...] sierpnia 2012 roku, w której wskazano, iż szerokość elewacji frontowej ma się równać sumie szerokości działek [...] i [...] położonych przy ul. B. w K., a maksymalna powierzchnia działki przeznaczonej pod zabudowę określona została na wartość do 100 % w liniach rozgraniczenia inwestycji. Z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika jednocześnie, że działki objęte inwestycją nie są objęte ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w odniesieniu do tego terenu.

Tym samym, zdaniem Sądu, wobec braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie do terenu, o którym mowa, należy dokonywać oceny zgodności projektu budowlanego, wskazanego we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., jaką przedstawili inwestorzy. Decyzja ta, jak trafnie wskazują orzekające w sprawie organy dopuszcza sytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, tym samym także z działką skarżącego. Wobec tego, wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest podstaw do dopatrywania się naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego, jak i § 12 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, organy nie naruszyły także postanowień art. 7 i 77 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonują bowiem oceny wskazanego we wniosku projektu budowlanego w kontekście zgodności z przepisami prawa oraz ustalonymi warunkami zabudowy, nie zaś rozstrzygnięciami wydawanymi w stosunku do działki skarżącego. Z uwagi na zgłaszane przez skarżącego zarzuty, zdaniem Sądu, wskazać jedynie należy, iż z decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy Kozienice z dnia [...] grudnia 2001 r. wydanej między innymi dla działki nr [...] na wniosek skarżącego, z której to decyzji (kserokopii) oraz kserokopii decyzji Starosty Kozienickiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 roku w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla skarżącego budynku mieszkalnego z częścią handlową na działkach nr [...],[...] i [...] przy ul. B. w K. wynika, iż szerokość inwestycji skarżącego określono w liniach rozgraniczenia, a wjazd od ul. B..

Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych nie wynika, aby pomiędzy działkami objętymi projektowaną inwestycją i działką skarżącego znajdowała się droga. Ze stanowiska skarżącego przedstawianego przed organami administracji publicznej, jak i przed Sądem, nie wynika, aby przejazd biegnący, jak wskazuje skarżący w części przez działki objęte inwestycją został ustalony ze skutkiem prawnym w postaci chociażby służebności przejazdu. Wskazywane przez skarżącego ustalenia z poprzednimi właścicielami sąsiednich nieruchomości takiego skutku nie wywierają.

Tym samym ani obecni właściciele, a zarazem inwestorzy, ani organy nie są zobowiązane do uwzględnienia tych ustaleń i sytuowania inwestycji, jak to sugeruje skarżący, w odległości 1,5 m od granicy jego działki, umożliwiając wjazd na część działki znajdującą się za budynkiem. Wobec tego, że budynek skarżącego znajduje się bezpośrednio przy ul. B. i z tej ulicy został określony do niego dojazd, projektowana inwestycja nie narusza postanowień § 14 rozporządzenia, który to zarzut skarżący zawarł w odwołaniu. Udzielenie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w tym właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie naruszył art. 107 § 4 K.p.a., albowiem organ nie odstąpił od uzasadnienia decyzji. Zdaniem Sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. Zaskarżona decyzja spełnia bowiem wymagania określone w art. 107 § 1 K.p.a. Na podzielenie zasługuje natomiast zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy nie wskazał precyzyjnie, które z zarzutów odwołania skarżącego pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, czym dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Biorąc jednak pod uwagę wyjaśnienie przez organ odwoławczy przyczyn uznania skarżącego za stronę postępowania, wynikające z uznania nieruchomości skarżącego za znajdującą się w obszarze oddziaływania projektowanego budynku, z jednoczesnym wyjaśnieniem dopuszczalności projektowanej zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego, jak również okoliczności, iż uwzględnienie interesów stron w kontekście wartości użytkowych działki, które następuje w ramach obowiązujących z tej mierze przepisów prawa, uznać należy, iż zarzuty odwołania skarżącego, które potraktowane ogólnie, jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie dotyczą naruszenia § 14 rozporządzenia oraz nie uwzględnienia sprzeciwu skarżącego, co do budowy w granicy działek nr [...] i [...] nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wobec tego, że ze zgromadzonych przez organy dokumentów wynika, iż działka skarżącego nie została pozbawiona dojścia ani dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, jak również zgoda skarżącego, czy też brak jego sprzeciwu nie są wymagane dla udzielenia pozwolenia na budowę bezpośrednio przy granicy z jego działką, powyższe uchybienie treści art. 107 § 3 K.p.a. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nie daje podstaw do uwzględnienia skargi.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł R. G. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona decyzja naruszała art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ nie sprawdził w sposób wyczerpujący, czy projekt budowlany jest zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami przeciwpożarowymi regulującymi odległość budynków posadowionych na różnych działkach - zgodnie z § 271 ust. 1 i następne rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odległość między budynkami zwróconymi do siebie ścianami, w których znajdują się okna winna wynosić 8 m, gdy tylko w jednej ścianie znajdują się okna - 7 m, zaś gdy budynki zwrócone do siebie w odległość powinna wynosić co najmniej 6 m; uchybienie przepisom postępowania miało wpływ na treść decyzji, która nie powinna zezwalać na budowę budynku wbrew przepisom przeciwpożarowym i niezgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi,
2. 2) prawa materialnego poprzez błędną interpretację § 12 ust. 1 i w konsekwencji niezastosowanie § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie albowiem zgodnie z § 12 ust. 1 tego rozporządzenia odległości przewidziane w tym paragrafie w istocie są odległościami minimalnymi, jednak w przypadku gdyby zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia doszło do naruszenia przepisów m.in. przeciwpożarowych (§ 271-273 rozporządzenia) to wówczas zastosowanie mają te przepisy, a taka właśnie sytuacja powstała w przedmiotowej sprawie, gdyż w związku z istnieniem na nieruchomości sąsiedniej (skarżącego) budynku organ wydając pozwolenie na budowę winien uwzględnić posadowiony budynek i zgodnie z § 271 rozporządzenia ocenić projekt pod kątem zachowania odległości między budynkami, która w tym przypadku powinna wynosić 6 m - czego nie podzielił w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, a co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy,
3. 3) prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to niezastosowanie miało miejsce w zakresie, w jakim przewiduje on zapewnienie dojazdu i dojścia do budynków i urządzeń z nimi związanych zgodnie ze sposobem ich użytkowania oraz wymaganiami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej albowiem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przepis ten powinien mieć zastosowanie nie tylko do projektowanego budynku ale również do budynków już istniejących, które w związku z faktem powstania nowych zabudowań nie powinny ucierpieć na funkcjonalności, a w szczególności nie może dojść do sytuacji, że w związku z nową inwestycją istniejące budynki nie będą spełniały warunków technicznych oraz będą niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi, niezależnie od okoliczności, czy powstanie budynku oraz zapewnienie dojazdu do niego miało miejsce na podstawie prawem przewidzianych stosunków, czy też jest to związane wyłącznie ze stanem faktycznym, jakim jest posiadanie,
4. 4) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 342 K.c., który z posiadaniem wiąże ochronę tego prawa, a wynikającego ze stanu faktycznego o czym stanowi art. 336 K.c. i w konsekwencji pozwolenie na budowę, która narusza art. 342 K.c.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że wbrew wymogom wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ administracji nie sprawdził, czy projekt jest zgodny z przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisami przeciwpożarowymi regulującymi odległość budynków posadowionych na różnych działkach. Zgodnie z § 271 ust. 1 i następnych ustępów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odległość między budynkami zwróconymi do siebie ścianami, w których znajdują się okna winna wynosić 8 m, gdy tylko w jednej ścianie znajdują się okna - 7 m zaś w przypadku budynków zwróconych do siebie ścianami bez otworów odległość powinna wynosić co najmniej 6 m. W konsekwencji doszło do wydania decyzji, która nie mogłaby pozostać w obrocie prawnym, gdyby organ właściwie przeprowadził postępowanie, a w szczególności uczynił zadość delegacji art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie doszło do błędnej interpretacji § 12 ust. 1 i w konsekwencji niezastosowania § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia odległości przewidziane w tym przepisie są w istocie odległościami minimalnymi, jednak gdyby zgodnie z tym przepisem doszło do naruszenia przepisów m.in. przeciwpożarowych, to jest § 271-273 rozporządzenia, to wówczas zastosowanie winny mieć inne przepisy, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W związku z istnieniem na nieruchomości sąsiedniej, należącej do skarżącego budynku, wydając pozwolenie na budowę należało uwzględnić ten budynek i zgodnie z § 271 rozporządzenia ocenić projekt pod kątem zachowania odległości między budynkami, która w tym przypadku powinna wynosić 6 m. W związku z błędną interpretacją § 12 ust. 1 rozporządzenia doszło do sytuacji, w której zostało wydano pozwolenie na budowę z pominięciem przepisów o odległościach jakie winny zostać zachowane między budynkami, przy czym nie należy mylić odległości wynikających z § 271-273 z odległościami przewidzianymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnośnie do niezastosowania § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia, zdaniem skarżącego niezastosowanie tego przepisu miało miejsce w zakresie w jakim przewiduje on zapewnienie dojazdu i dojścia do budynków i urządzeń z nimi związanych zgodnie ze sposobem ich użytkowania oraz wymaganiami dotyczącymi ochrony przeciwpożarowej do wszystkich budynków, a nie tylko do budynków projektowanych, a będących przedmiotem postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Organ administracji powinien ocenić również, czy projektowany budynek nie będzie czynił zmian w technicznych uwarunkowaniach innych budynków w ten sposób, że w przypadku zrealizowania inwestycji dotychczasowe budynki nie będą czyniły zadość przepisom przeciwpożarowym oraz z zakresu warunków technicznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie może dojść do sytuacji, że w związku z nową inwestycją istniejące budynki nie będą spełniały warunków technicznych oraz będą niezgodne z przepisami przeciwpożarowymi niezależnie od okoliczności, czy powstanie budynku oraz zapewnienie dojazdu do niego miało miejsce na podstawie prawem przewidzianych stosunków, czy też jest to związane wyłącznie ze stanem faktycznym jakim jest posiadanie (art. 336 K.c.), które też jest chronione przez prawo (art. 342 K.c.).

Sąd, w ocenie skarżącego kasacyjnie, błędnie ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie istnieją jego uprawnienia, które zasługiwałyby na ochronę, a które jednocześnie zostałyby naruszone przez wydanie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z treścią art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Zawarcie w skardze kasacyjnej stwierdzenia "§ 271 ust. 1 i następne rozporządzenia" nie oznacza, że podniesiony został jedynie zarzut naruszenia wyraźnie wymienionego § 271 ust.

1. 1. Nie jest bowiem dopuszczalne, by to Naczelny Sąd Administracyjny precyzował zarzuty skargi kasacyjnej i ustalał, które przepisy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.

Zarzuty wymienione w punktach 1 i 2 skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do nie wzięcia przez organy administracji przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę pod uwagę § 271 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.) i zaakceptowania tego faktu przez Sąd I instancji. Z przepisu tego wynika, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w zamieszczonej w nim tabeli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten nie miał zastosowania do budynku, którego dotyczy pozwolenie na budowę albowiem dotyczy on budynku posiadającego klasę odporności ogniowej E podczas gdy z projektu budowlanego wynika, że planowany do realizacji budynek to budynek kategorii ZLIII z klasę odporności D. Zarówno organy administracji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mogły naruszyć § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sytuacji, gdy przepis ten nie miał zastosowania w sprawie i zastosowany nie został.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych a szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Przepis ten odnosi się do budynków, które mają być realizowane na działce wskazanej w pozwoleniu na budowę nie zaś do budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Wydając pozwolenie na budowę organ administracji miał obowiązek zbadać, czy działka budowlana, na której inwestor zamierza zrealizować budynek spełnia ww. wymóg nie zaś to, czy po zrealizowaniu budynku wymóg ten spełniać będzie działka skarżącego kasacyjnie.

Zarzuty naruszenia art. 342 K.c. oraz art.336 K.c. nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z ustawy Prawo budowlane nie wynika, by w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę organy administracji miały obowiązek uwzględniać uprawnienia wynikające z faktu posiadania nieruchomości. Postępowaniem, w którym mogą być dochodzone roszczenia wynikające z faktu naruszenia posiadania jest postępowanie cywile przed sądem powszechnym.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.