Uzasadnienie
II OSK 1444/05 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2005 r. sygn.akt II Sa/Łd 327/05 po rozpoznaniu skargi Cementowni W. Spółka Akcyjna w D. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2004 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę i dokonanie zmiany sposobu użytkowania basenu szlamu gotowego na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne, położonego na działce nr ew. 5591 w T. gmina D. - oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że odmowa uwzględnienia wniosku strony rozpatrywanego na podstawie art. 71 ustawy - Prawo budowlane była wynikiem tego, że strona wezwana do uzupełnienia wniosku o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowieniem z dnia 29 października 2004 r., nie uzupełniła braku wniosku w tym zakresie powołując się na to, iż art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 roku, który to przepis w ocenie strony zwalnia ją od obowiązku legitymowania się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Rozpatrujący odwołanie od decyzji organu administracji publicznej pierwszej instancji Wojewoda Łódzki stwierdził, że przepis art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach nie wyłącza stosowania art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z tym, że w sprawie przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu związane z pozwoleniem na przebudowę na podstawie przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosi się, że błędnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż skarżącą obciąża obowiązek przedstawienia wraz z wnioskiem w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, przyznając jednocześnie, że strona wnosiła o udzielenie pozwolenia na przebudowę i zmianę użytkowania przedmiotowego obiektu /basenu szlamu/ na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne, jednakże stosownie do art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach w takiej sytuacji nie jest wymagana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż przepis ten zwalnia od obowiązku uzyskania tej decyzji gdy przedmiotem sprawy jest "wyznaczenie miejsca magazynowania" odpadów. Jest to przepis stanowiący lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za niezasadną, przyjmując że w sprawie niniejszej rację ma organ, który wydał zaskarżoną decyzję, iż stosownie do art. 71 ust. 2 zdanie pierwsze oraz ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, rozstrzygniecie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie zaś z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, chyba ze sprawa dotyczy inwestycji celu publicznego albo zmiana ta dotyczy terenu, na którym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r.
Sąd I instancji za niesporny uznał fakt, że w sprawie chodzi o zmianę sposobu użytkowania basenu szlamu gotowego na magazyn odpadów innych niż niebezpieczne wiążącej się z wykonaniem określonych robót budowlanych, co wymaga pozwolenia na budowę. O takie pozwolenie zresztą wystąpiła strona skarżąca wnioskiem z dnia 23 września 2004 r. Sporną kwestią jest tylko to, czy w sprawie wymagane było uprzednie uzyskanie przez stronę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wynikającą z odmiennej interpretacji przepisów art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisu art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w takim stanie faktycznym, jaki występuje w niniejszej sprawie zastosowanie ma regulacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stosuje się natomiast art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, zwalniającego od obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, gdy przedmiotem jest tylko wyznaczenie miejsca magazynowania odpadów. Sąd zauważył przy tym, że ze względu na zakres dokonywanych zmian i ich cel - realizację obiektu do składowania odpadów stanowiących rodzaj paliwa uzupełniającego przy wypalaniu klinkieru w piecu obrotowym, inwestor w istocie wystąpił o pozwolenie na składowisko odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach, zaś stosownie do art. 51 ust. 1 tej ustawy wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tego też względu prawidłowo został w postępowaniu administracyjnym zastosowany przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiący, że po bezskutecznym upływie terminu do wykonania nałożonych postanowieniem obowiązków w kwestii usunięcia nieprawidłowości, wydaje się decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Cementownia W. Spółka Akcyjna w D. zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 ust. 3 pkt 3 i 16, art. 63 ust. 2, 3 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz. U. Nr 62, poz. 628/, art. 2 ust. 2, art. 32, art. 35 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016/ oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/, 2/ naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 233 kpc w związku z art. 106 (5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. zwanej dalej "ppsa", przez uchybienie obowiązkowi wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności przez przyjęcie, że skarżący wystąpił o pozwolenie na składowisko odpadów.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż dokonując niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyszedł do błędnego przekonania, że nie ma w sprawie zastosowania art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach wyłączający obowiązek strony uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ze względu na to, że wyznaczenie miejsca magazynowania odpadów następuje w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów i zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów, czy w pozwoleniu zintegrowanym, nie znajdują tu natomiast zastosowania przepisy o przeznaczeniu terenów na określone cele oraz o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /patrz "Jan Jerzmański komentarz do art. 63 ustawy o odpadach Lex Polonica"/. Z treści art. 2 ust. 2 Prawa budowlanego według strony wynika, że w sprawie nie stosuje się art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego a z art. 71 Prawa budowlanego nie wynika również obowiązek posiadania decyzji o ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych pomimo, iż jest późniejszym, nie mógł uchylić art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, w myśl zasady lex posterior generalis non derogat legi priori specjalis. Fakt istnienia zamiaru inwestora dokonania zmian w przedmiotowym obiekcie poprzez wykonanie robót budowlanych nie powoduje według strony obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że w sprawie niniejszej strona wnosząca skargę kasacyjną złożyła wniosek, którego przedmiotem była zmiana sposobu użytkowania dotychczasowego istniejącego obiektu budowlanego oraz udzielenie przez właściwy organ pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu technicznego dla robót budowlanych, które muszą być w tym celu wykonane. O braku zastrzeżeń strony w tym zakresie przesądza fakt złożenia wyraźnego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne oraz zajmowane przez stronę stanowisko w toku postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Stosownie do art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagająca wykonania robót budowlanych objętych uzyskaniem pozwolenia na budowę, następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też w rozpatrywanej sprawie toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu technicznego, połączone z pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania obiektu.
W tym kontekście zupełnie niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia "art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" po pierwsze z tej przyczyny, iż to strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie tego właśnie artykułu, zaś po wtóre, artykuł 71 mieści w sobie kilka przepisów, a więc ze względów formalnych zarzut naruszenia wskazanego artykułu został postawiony wadliwie, nie ma zatem Naczelny Sąd Administracyjny możliwości odniesienia się do tego zarzutu. Podobnie zarzut naruszenia art. 32 i 35 Prawa budowlanego został sformułowany wadliwie, gdyż oba te artykuły zawierają kilka przepisów. Wadliwość podniesionych zarzutów czyni niemożliwym odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do skargi kasacyjnej w tym zakresie. Także zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 uniemożliwia Naczelnemu Sądowi ustosunkowanie się do skargi kasacyjnej z tej przyczyny, że ust. 2 omawianego artykułu mieści kilka punktów, zaś brak wskazania, o który punkt stronie chodzi czyni skargę kasacyjną obarczoną istotną wadą konstrukcyjną, analogiczną jak podane poprzednio.
Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 ar. ustawa ta określa zasady postępowania z odpadami w sposób spełniający wymienione w tym przepisie gwarancje. W myśl art. 3 ust. 3 zawierającego tzw. "słowniczek", czyli wykaz definicji określających pojęcia najczęściej w ustawie występujące, stosownie do podnoszonych w podstawach skargi kasacyjnej: pkt 3 "magazynowanie" odpadów to czasowe przetrzymywanie lub gromadzenie odpadów przed ich transportem, odzyskiem lub unieszkodliwianiem, zaś pkt 16 - składowisko odpadów - obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Czynności polegające na magazynowaniu i warunki magazynowania podlegają oczywiście uregulowaniu w ustawie o odpadach, materią tej ustawy jest bowiem postępowanie z odpadami /art. 1 ust. 1/. Miejsce magazynowania, a więc określonej w ustawie o odpadach czynności, określa się stosownie do przepisów tej ustawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest jednak to, czy chodzi w niej wyłącznie o ustalenie "miejsca magazynowania odpadów", w rozumieniu art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, czy też faktycznie przedmiotem sprawy budowlanej, o wydanie pozwolenia na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego i zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego jest coś więcej, niż tylko ustalenie miejsca magazynowania odpadów, dla którego wystarczającą w zakresie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym byłaby decyzja organu właściwego w sprawach prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o odpadach.
Otóż bez względu na to, jakich sformułowań użyto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wywiedzenia, że nie chodzi w niniejszej sprawie tylko o określenie "miejsca magazynowania odpadów" w rozumieniu art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, lecz ze względu na regulację ustawy - Prawo budowlane, a przede wszystkim art. 71 ust. 6 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też przedstawione we wniosku strony zamierzenie inwestycyjne, nie mieści się ono wyłącznie w postanowieniu art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach i to bez względu na to, czy jest to przepis wcześniejszy i stanowi lex specialis do ustawy Prawo budowlane. Skoro tak, a więc nie ma miejsca wyłącznie ustalenie "miejsca magazynowania" odpadów w rozumieniu art. 63 ust. 2 ustawy o odpadach, to należy przyjąć, że rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, iż nie miało miejsca zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania decyzji wymaganej przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Istotą sprawy /jej przedmiotem/ jest bowiem niewątpliwie nie tyle ustalenie "miejsca magazynowania odpadów", lecz faktycznie przebudowa istniejącego obiektu w celu wykorzystywania go jako magazyn odpadów, a więc realizacja robót budowlanych na podstawie decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę, według przedstawionego do zatwierdzenia projektu technicznego, w celu uzyskania możliwości zmiany dotychczasowego przeznaczenia tego obiektu. Słuszne więc stanowisko w sprawie zajęły zarówno organy administracji publicznej jak i akceptujący to stanowisko Sąd I instancji, że rozstrzygające znaczenie mają w sprawie niniejszej przepisy ustawy - Prawo budowlane i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania "mających istotny wpływ na wynik sprawy", należy zauważyć, że wprawdzie w podnoszonym w zarzutach tej skargi przepisie art. 106 (5 ppsa mowa jest o tym, że do postępowania dowodowego stosuje się w postępowaniu sądowo-administracyjnym odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, to jednak nie można uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 233 kpc w zw. z art. 106 (5 ppsa, skoro mającą kluczowe znaczenie była okoliczność niesporna w sprawie, to jest, że strona wystąpiła o pozwolenie na budowę, które dotyczyło robót budowlanych według przedstawionego do zatwierdzenia projektu technicznego, koniecznych do dostosowania istniejącego obiektu do pełnienia nowej /zmienionej/ funkcji - to jest magazynu na odpady. W tej sytuacji w ogóle nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania dowodowego i nie miał z tej przyczyny zastosowania art. 233 kpc w zw. z art. 106 (5 ppsa.
Zauważyć wypada jeszcze tylko, że to nie wskazane przepisy "mają istotny wpływ na wynik sprawy", lecz w myśl art. 174 pkt 2 ppsa wymaga się wskazania i uzasadnienia w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył konkretne przepisy mające zastosowanie przed tym Sądem oraz że uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wskazano wprawdzie konkretne przepisy ppsa, jednakże faktycznie nie wywiedziono w uzasadnieniu, że wystąpiło naruszenie tych przepisów i to takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie można więc także uznać za usprawiedliwiony.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.