Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1146/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. C. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie rozbudowy budynku gospodarczego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A.C. wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] w R. ul. P.do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. - dalej Pr. bud.), nakazał rozbiórkę dobudowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną przez A. C. decyzję.
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1507/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję organów obu instancji, wskazując, że orzeczenie w rozpoznawanej sprawie nakazu rozbiórki wymagało rozważenia i dokonania oceny, czy rozbudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy był przeznaczony pod zabudowę, kiedy przepisy o planowaniu przestrzennym przestały w tym zakresie obowiązywać, oraz czy interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej zasługuje na konstytucyjną ochronę.
Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał skarżącą do wykonania określonych w decyzji robót budowlanych.
Decyzję tę, rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2014 r. organ II instancji uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu w samowolnie wybudowanym budynku gospodarczym. Nakazany niezbędny zakres prac do wykonania to prace w celu doprowadzenia do prawidłowego funkcjonowania kotłowni, która nie jest przedmiotem prowadzonego postępowania, a jest nim wyłącznie samowolnie dokonana rozbudowa budynku gospodarczego.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 40 Pr. bud., nakazał A. C. wykonanie do dnia 31 lipca 2015 r. robót budowlanych określonych w decyzji niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr geod. [...] w R. ul. P. do stanu zgodnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że samowolna rozbudowa została wykonana w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej R. z dnia 18 grudnia 1991 r. i nie naruszała ustaleń tego planu, jednak narusza obecnie obowiązujące przepisy planistyczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164 poz. 1588) w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki.
Zdaniem organu jednak, skoro przepisy rozporządzenia stanowią wyraźnie o nowej zabudowie, to nie powinny mieć odniesienia do obiektu istniejącego przed dniem jego wejścia w życie. Organ I instancji stwierdził, że bezspornie pomieszczenie kotłowni istniało w samowolnej rozbudowie od roku 1994 tj. od chwili przystąpienia do użytkowania rzeczonej rozbudowy, a fakt ten nie został zakwestionowany w toku postępowania przez żadną ze stron, zatem przedmiotem niniejszego postępowania winna być samowolna rozbudowa budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr [...], nie zaś wyłącznie samowolna rozbudowa budynku gospodarczego na tej działce.
Po rozpatrzeniu odwołania J. K. od w/w decyzji, Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił decyzję z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu, gdy w sprawie głównym aspektem postępowania legalizacyjnego jest samowolna rozbudowa budynku gospodarczego. W ocenie organu wykonanie decyzji organu I instancji może doprowadzić do legalizacji użytkowania w określonej formie budynku, który nie jest obiektem legalnym w świetle przepisów prawa. Organ stwierdził, że powoływana przez organ I instancji okoliczność istnienia kotłowni w samowolnej rozbudowie budynku gospodarczego od początku, nie dokonania żadnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na kotłownię i poczynienia szeregu prac przez skarżącą, by kotłownia była zgodna z przepisami nie może być argumentem przemawiającym za jej legalizacją.
Organ podkreślił, że rozbudowa budynku gospodarczego powstała w warunkach samowoli budowlanej i użytkowanie jej jako pomieszczeń socjalnych czy też stolarni, jak również przystosowanie części obiektu jako kotłowni odbyło się samowolnie przez poprzedniego właściciela nieruchomości, a na skarżącą w momencie zakupu obiektu przechodzą wszystkie korzyści i ciężary. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. dokonanej samowoli obiektu, tj. rozbudowy budynku gospodarczego i w oparciu o przepis art. 40 ustawy nakazanie skarżącej wykonanie takich robót, które umożliwiałyby wykorzystanie obiektu wyłącznie jako budynek gospodarczy. W następnej kolejności organ I instancji powinien ewentualnie podjąć postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na kotłownię, jeżeli właściciel wyrazi taką wolę.
Rozpoznając skargę na w/w decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał na płynące z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związanie Sądu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu tego Sądu z dnia 1 kwietnia 2014 r.
Analizując treść decyzji z 26 maja 2015 r. Sąd stwierdził, iż organ nie przeprowadził oceny w zakresie, w jakim zobowiązany był do tego w/w wyrokiem. Co prawda organ I instancji poczynił ustalenia co do obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 18 grudnia 1991 r., lecz ustalenia te są w ocenie Sądu zbyt ogólnikowe. Nie wskazano, w jakim dokładnie okresie obowiązywał plan, jakie były jego postanowienia dotyczące przeznaczenia terenu, na którym wzniesiono samowolnie budynek gospodarczy, a także czy i dlaczego funkcja tego budynku była zgodna lub niezgodna z obowiązującym wówczas planem.
Ponadto, nie dokonano oceny czy oraz w jakim zakresie interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej zasługuje na konstytucyjną ochronę w świetle treści uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13.
Odnośnie prawidłowości ujęcia w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej - obok budynku gospodarczego - kotłowni, jako obiektu podlegającego nakazanym przez organ robotom budowlanym przeprowadzanym w celu legalizacji samowoli budowlanej, Sąd poparł stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż postępowanie w sprawie dotyczy jedynie budynku gospodarczego. Ustalenie to zawarł zresztą w zapadłym wyroku WSA w Bydgoszczy, przesądzając, że dokonano samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego, nie zaś budynku gospodarczego wraz z kotłownią. Słusznie więc organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem legalizacji winna być samowolna dobudowa budynku gospodarczego. W sytuacji natomiast, kiedy organ I instancji obejmuje legalizacją kotłownię, to jej powstanie, właściwości i przeznaczenie nie mogą wykraczać poza funkcje gospodarcze budynku. Tymczasem, jak wynika z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, brak jest w tej materii jakichkolwiek ustaleń faktycznych, które wskazywałaby na konieczność przyjęcia odmiennego poglądu co do przedmiotu postępowania.
Objęcie wskazaną decyzją kotłowni, musiało więc powodować poczynienie ustaleń, kiedy powstała kotłownia, w jakim kształcie i o jakich funkcjach oraz czy i jak zmieniały się jej parametry techniczne i możliwości grzewcze. Jest to istotne w kontekście dokonania następnych ustaleń faktycznych dotyczących zagadnienia, czy funkcja grzewcza tej kotłowni ogranicza się jedynie do ogrzania budynku gospodarczego, czy też funkcja tej kotłowni wykracza poza te zadania, a w szczególności związana jest z przystosowaniem tego obiektu do funkcji mieszkalnej lub funkcji służebnej wobec budynku mieszkalnego, poprzez zaopatrywanie go w energię cieplną. W sytuacji ustalenia przez organ, że pojawienie się w budynku kotłowni o takich parametrach, które pozwalają wykorzystywać budynek dla funkcji mieszkalnej, było związane z wynajmowaniu go lokatorom (która to okoliczność w sprawie była podnoszona, a której organ nie wyjaśnił), to oczywistym jest, że zalegalizowanie budowy omawianego budynku zmierzałoby do legalizacji zmiany sposobu użytkowania go w funkcji mieszkalnej, jako obiektu gospodarczego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, co zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalne.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 24 października 1974 r. (Dz. U. nr 38 poz. 229) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) przez nie nakazanie skarżącej wykonania robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy budynku gospodarczego z kotłownią na działce nr geod. [...] w R. do stanu zgodnego z prawem,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 12 K.p.a.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji z dnia 29 lipca 2015 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 12 K.p.a. nie okazał się zasadny. Za pomocą tak sformułowanego zarzutu skarżąca zmierza do podważenia oceny ustaleń stanu faktycznego organów administracji publicznej dokonanej przez Sąd I instancji oraz zarzuca organom przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie. Należy przede wszystkim podkreślić, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny jest decyzja Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r., nie zaś przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez ten organ, która nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej. Przewlekle prowadzone postępowanie administracyjne w tej sprawie, aby stało się przedmiotem oceny sądu administracyjnego, musiałoby zostać podniesione przez skarżącą w odrębnym środku zaskarżenia.
Odnosząc się zaś do wadliwej, w ocenie skarżącej, akceptacji przez Sąd I instancji ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracji publicznej w tej sprawie, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na konieczny sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego w tym zakresie. Zarzut kasacyjny zmierzający do podważenia takiej oceny sądu I instancji powinien w podstawie powoływać przepisy regulujące postępowanie przed sądem administracyjnym, które zobowiązują sąd do takiej oceny, w powiązaniu z przepisami postępowania przed organami administracji publicznej, na podstawie których dokonują one ustaleń stanu faktycznego. Uwzględniając powyższe, zarzut ten nie został należycie sformułowany, brak bowiem powołania odpowiednich przepisów procedury przed sądem administracyjnym. Mimo wadliwie sformułowanego w tym zakresie zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał go, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.
Ocena Sądu I instancji, który stwierdził zgodność z prawem zaskarżonej decyzji m.in. w oparciu o ustalenia organu odwoławczego co do koniecznego zakresu postępowania dowodowego, które organ I instancji będzie zobowiązany poczynić ponownie rozpoznając sprawę, jest zasadna. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. w oparciu o naruszenie przepisów postępowania przed organem I instancji i konieczny nadal do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji pozostają bowiem niewystarczające do załatwienia przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim, wbrew wiążącym wskazaniom co do dalszego postępowania sformułowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2014 r., organ I instancji nie zbadał należycie kwestii, czy rozbudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie budowy był przeznaczony pod zabudowę, ani kiedy te przepisy te przestały obowiązywać oraz, czy interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej zasługuje na ochronę.
Konieczność takiej analizy, niezależnie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego toku postępowania sformułowanych w wyroku z 1 kwietnia 2014 r., jednoznacznie wynika również z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (dostępna po adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której Sąd stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W decyzji organu I instancji znajdują się wprawdzie ustalenia dotyczące wybudowania obiektu objętego samowolą budowlaną w okresie obowiązywania planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 18 grudnia 1991 r., jak również dotyczące zgodności tej rozbudowy z ustaleniami planu, jednak brak wyraźnego określenia okresu obowiązywania planu, przede wszystkim zaś brak powołania przepisów w/w planu określających przeznaczenie tego terenu, które pozwalałaby stwierdzić, że funkcja tego budynku była zgodna z obowiązującym planem.
Brak nadto jakichkolwiek ustaleń dotyczących kwestii, czy interes prawny skarżącej w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącej wymaga ochrony na mocy w/w uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r.
Należy również wskazać, że mimo, iż organ I instancji objął zakresem rozstrzygnięcia również obok budynku gospodarczego kotłownię, to z uzasadnienia decyzji nie wynikają żadne ustalenia faktyczne jej dotyczące, które wskazywałyby na konieczność nałożenia na skarżącą obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych, których celem miałaby być legalizacja również tego obiektu. Obowiązek objęcia przedmiotem legalizacji kotłowni nie wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 kwietnia 2014 r., który wyraźnie wskazał, iż przedmiotem postępowania jest wyłącznie budynek gospodarczy. Jeżeli organ I instancji poczynił w toku ponownie rozpoznawanej sprawy ustalenia faktyczne, które uzasadniałyby odstąpienie od oceny prawnej zawartej w tym wyroku, to powinny one być należycie wyjaśnione w treści decyzji. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, ustalenia takie mają kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem stwierdzenie, że funkcja kotłowni związana jest z przystosowaniem obiektu znajdującego się na przedmiotowej działce do funkcji mieszkalnej, zalegalizowanie budowy takiego budynku zmierzałoby do legalizacji zmiany sposobu użytkowania go w funkcji mieszkalnej, jako obiektu gospodarczego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych jest niedopuszczalne (por. np. wyr.
NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2851/12). Zakres postępowania wyjaśniającego, które konieczne jest nadal do przeprowadzenia w sprawie, uzasadniał wydanie decyzji kasacyjnej. Tok postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy odpowiada zatem wszelkim standardom wynikającym z przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a ocena sposobu prowadzenia tego postępowania dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa.
Zarzut naruszenia art. 40 Pr. bud. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) również nie okazał się zasadny. Wbrew argumentom skargi kasacyjnej, organ odwoławczy nie mógł zastosować w sprawie art. 40 Pr. bud. i wydać merytorycznej decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa. Zakres ustaleń faktycznych, które nie zostały dokonane przez organ I instancji, a które niezbędne są do rozstrzygnięcia sprawy, uniemożliwiał wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Art. 40 Pr. bud. wprost wyłącza możliwość wydania decyzji umożliwiającej legalizację obiektu budowlanego w sytuacji, w której zachodzą przesłanki określone w art. 37 tej ustawy. Art. 37 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. określa konieczność wydania decyzji o przymusowej rozbiórce w obliczu ustaleń, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.
Spełnienie w/w przesłanki, uniemożliwiającej legalizację samowoli budowlanej, nie zostało w niniejszej sprawie należycie wyjaśnione przez organ I instancji, który zobowiązany będzie ocenić ją ponownie rozpoznając sprawę. Przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie był stosowany przez organ II instancji, bowiem odnosi się on do sytuacji określonej art. 48 tej ustawy, tj. wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.