Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 146/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 272/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.I. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej: "WINB") z dnia [...] stycznia 2012 r. o numerze [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na nałożenie obowiązków na kierownika budowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Pismem z dnia 17 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu (zwany dalej: "PINB") polecił kierownikowi budowy budynku przedszkola publicznego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w Jarosławiu – A. I. – wykonanie w trybie pilnym szczegółowo określonych czynności, zgodnie z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy technicznej opracowanej przez pracowników Politechniki Rzeszowskiej, w związku z przeprowadzoną w dniu 6 października 2011 r. kontrolą budowy.

A. I. złożył na powyższe pismo zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. WINB stwierdził, iż zażalenie jest niedopuszczalne. W motywach rozstrzygnięcia podał, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia jest prawnym środkiem kontroli postanowień podejmowanych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Tymczasem pismo PINB z dnia 17 października 2011 r. skierowane zostało do A. I. przed formalnym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, które nastąpiło w piśmie z dnia 19 października 2011 r. znak: INB.I-0910/112/2011. Natomiast pismo PINB z dnia 17 października 2011 r. nie stanowi postanowienia podjętego w toku postępowania administracyjnego.

A. I. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie WINB z dnia 23 stycznia 2012 r., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie:

1. 1) art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a.") poprzez przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcia z dnia [...] i [...] października 2011 r. nie zapadły w ramach postępowania prowadzonego pod sygnaturą: [...], skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania nosi datę 19 października 2011 r. w sytuacji, gdy postępowanie to toczyło się już dużo wcześniej (PINB w Jarosławiu w dniu 30 sierpnia 2011 r. dokonał czynności kontrolnych pod powyższą sygnaturą),
2. 2) art. 7 w zw. z art. 61 § 1, art. 140 i art. 144 k.p.a. przez nierozpatrzenie w całości zażalenia i bezpodstawne pominięcie go w części, w której zaskarża ono ustne postanowienie PINB z dnia [...]października 2011 r. z nadanym mu ustnie rygorem natychmiastowej wykonalności w przedmiocie dokonania odwiertów w elementach konstrukcyjnych w celu pobrania próbek betonu pod nieobecność kierownika budowy, który w świetle art. 81a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1409 ze zm.) miał prawo być obecny w trakcie kontroli, a nie został o niej powiadomiony,
3. 3) art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. przez brak merytorycznego rozpoznania sprawy w sytuacji, gdy zażalenie było uzasadnione.

Rozwijając zarzuty skargi powołał się na treść art. 81 c ustawy Prawo budowlane, według którego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego może nałożyć w drodze postanowienia obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Wskazał, iż żaden przepis prawa budowlanego nie zezwala natomiast na nałożenie na kierownika budowy obowiązków takich, jak w postanowieniu z dnia [...] października 2011 r. Tym samym postanowienie to nie ma podstawy prawnej, co godzi w zasadę legalizmu i zaufania obywatela do organów państwa.

Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, iż w piśmie z dnia 13 października 2011 r. A. I. zwrócił się do PINB o wskazanie, na czyje zlecenie pobrane zostały w trakcie kontroli budynku przedszkola publicznego w Jarosławiu próbki betonu i kto jest zobowiązany do pokrycia związanych z tym kosztów. Autor wniósł o doręczenie postanowienia, z którego wynikałby obowiązek przeprowadzenia tego rodzaju badań oraz wskazanie, czy możliwe jest kontynuowanie prac w obiekcie (mimo uszkodzenia jego elementów konstrukcyjnych). W ostatnim zdaniu przywołanego pisma A. I. zwrócił się o wskazanie czynności, jakie należy podjąć celem naprawy elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku i wznowienia prac budowlanych w tym obiekcie. W odpowiedzi – pismem z dnia 17 października 2011 r. – PINB polecił w trybie pilnym wykonanie trzech szczegółowo określonych w punktach czynności tj. wymianę zarysowanych belek żelbetowych (pkt 1), podbicie fundamentów w miejscu osiadania (pkt 2) oraz zamocowanie dźwigarów dachowych (pkt 3) - koniecznych, w ocenie organu, w związku ze stwierdzonymi w trakcie kontroli budowy wadami elementów konstrukcyjnych w realizowanym budynku przedszkola publicznego.

PINB zaznaczył, że roboty powyższe winny zostać dokonane zgodnie z opisem zawartym w ekspertyzie technicznej opracowanej przez pracowników Politechniki Rzeszowskiej. W drugiej części przedmiotowego pisma PINB, udzielając odpowiedzi na pytania przedstawione przez A. I. w piśmie z dnia 13 października 2011 r., zaznaczył, że dla prawidłowego wykonania obowiązków kierownika budowy wymagana jest jego obecność na budowie i bieżące nadzorowanie robót, w tym reagowanie na wady projektowe i wykonawcze z odpowiednim wyprzedzeniem. Wyjaśnił, że próbki betonu pobrane zostały na wniosek inwestora pod nadzorem projektanta konstrukcji. PINB podkreślił także, iż nie ingeruje w ustalenia umowne między inwestorem a wykonawcą robót i ewentualne koszty wynikające z roszczeń między tymi stronami, w tym z tytułu prowadzenia robót niezgodnie z przepisami lub wad projektowych.

Następnie Sąd I instancji wskazał, iż skarżący – uznając, że pismo PINB z dnia 17 października 2011 r. stanowi postanowienie – złożył na nie zażalenie, które WINB uznał za niedopuszczalne. W uzasadnieniu postanowienia WINB podniósł, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. wskazany środek zaskarżenia przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia. Następnie wskazał, że kwestionowane pismo PINB nosi datę 17 października 2011r., zaś formalne zawiadomienie o wszczęciu postępowania miało miejsce w piśmie datowanym 19 października 2011 r.

W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy (WINB) nieprawidłowo określił datę wszczęcia postępowania w sprawie, co skutkowało z kolei błędnym przyjęciem, iż pismo PINB z dnia 17 października 2011 r. wystosowane zostało nie "w toku postępowania", do którego odwołuje się powołany art. 141 § 1 k.p.a. Zauważył przy tym, iż w orzecznictwie podnosi się, iż datą wszczęcia postępowania, które nie jest inicjowane wnioskiem strony, jest dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę.

Sąd I instancji wskazał następnie, iż w zawiadomieniu z dnia 19 października 2011 r. (znak: INB.1-0910/112/2011), na które powołuje się WINB, zawarta jest informacja o wszczęciu postępowania w dniu 28 lipca 2011 r., jednakże zauważył, iż znajdujące się w jego dyspozycji akta administracyjne nie wskazują na jakąkolwiek czynność podjętą w tym dniu. Podniósł, iż w aktach sprawy znajduje się natomiast zawiadomienie datowane 23 sierpnia 2011 r. znak: INB.I-0910/92/2011, w którym PINB informuje, iż w dniu 30 sierpnia 2011 r. o godz. 9.00 rozpocznie się kontrola dotycząca realizacji inwestycji polegającej na budowie przedszkola publicznego nr [...] na os. [...] w Jarosławiu w celu sprawdzenia zgodności wykonywania robót budowlanych z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Zawiadomienie to doręczone zostało Burmistrzowi Miasta Jarosławia 23 sierpnia 2011 r. W jego rozdzielniku zaznaczone zostało, iż przesłane zostanie faksem do wiadomości ówczesnego kierownika budowy J. P. Akta sprawy zawierają także zawiadomienie PINB z dnia 4 października 2011 r. o rozpoczęciu w dniu 6 października 2011 r. kontroli przedmiotowej budowy. Odbiór tego pisma przez adresata (inwestora) nastąpił w dniu 4 października 2011 r., na co wskazuje stosowny podpis na egzemplarzu zawiadomienia w aktach sprawy.

Wobec powyższego Sąd przyjął, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało co najmniej w sierpniu 2011 r., a zatem pismo PINB z dnia 17 października 2011 r. skierowane zostało do A. I. w toku postępowania, co powoduje, że nie można było przyjąć stanowiska organu II instancji w tym zakresie.

Zdaniem Sądu I instancji, powyższa stwierdzona nieprawidłowość nie ma jednak wpływu na poprawność rozstrzygnięcia WINB. Mimo bowiem, iż w dniu 17 października 2011 r. postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się, to pismu noszącemu wymienioną datę nie można przypisać cech zaskarżalnego zażaleniem postanowienia. Przesądzającego w tej kwestii znaczenia nie ma przy tym brak nadania kwestionowanemu pismu nazwy postanowienia.

W ocenie Sądu, kwestionowane przez A. I. pismo z dnia 17 października 2011 r. nie stanowi postanowienia, bowiem nie czyni zadość warunkom określonym przepisami prawa. Nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia o wniosku strony wyznaczającym konkretny rodzaj sprawy załatwianej w drodze postanowienia. Wskazano przy tym, iż omawiane pismo składa się z dwóch części. Nie może budzić wątpliwości, iż druga z tych części stanowi – co zaznacza organ pierwszej instancji – odpowiedź na pismo A. I. z dnia 13 października 2011 r. Ma więc ono w tym zakresie wyłącznie charakter informacyjny. Wskazuje na to także brzmienie pisma skarżącego datowanego 13 października 2011 r., w którym zadaje on organowi pytania dotyczące postępowania prowadzonego w przedmiocie budowy budynku przedszkola publicznego w Jarosławiu.

Odnosząc się natomiast do pierwszej części pisma z dnia 17 października 2011 r. Sąd wskazał, iż koniecznym elementem aktu, pozwalającym na uznanie go za postanowienie, jest rozstrzygnięcie, wyrażające rezultat stosowania w określonych okolicznościach faktycznych najczęściej konkretnej normy prawa procesowego, czasami zaś także prawa materialnego bądź ustrojowego. W niniejszej sprawie brak zaś było podstawy normatywnej do wydania postanowienia o treści jak w piśmie z dnia 17 października 2011 r. Nie może jej bowiem stanowić powołany przez skarżącego art. 81 c ustawy Prawo budowlane, jako że przewiduje on możliwość żądania od uczestników w procesu budowlanego (a takim w świetle art. 17 pkt 4 Prawa budowlanego jest m. in. kierownik robót) udzielenia informacji, udostępnienia określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 dokumentów oraz możliwość nałożenia w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia stosownych ocen technicznych bądź ekspertyz. Tymczasem pismo z daty 17 października 2011 r. dotyczy polecenia wykonania obowiązków wynikających z przedłożonej już wcześniej ekspertyzy.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, iż w kwestionowanym piśmie PINB z dnia 17 października 2011 r. brak jest rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego, jak też rozstrzygnięcia innej kwestii wymagającej załatwienia w drodze postanowienia w powiązaniu z brakiem wskazania podstawy prawnej działania wymagającego formy postanowienia. Okoliczność ta przesądza, zdaniem Sądu I instancji, o tym, iż postanowienie WINB stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na powyższe pismo jest zasadne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik A. I., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. I. obrazę przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwą wykładnię, tj.
2. 1) art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52, art. 76 ust. 4, art. 81c ust. 2 oraz art. 22 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie iż zaskarżone rozstrzygnięcia z dnia [...] i [...] października 2011 r. nie rozstrzygały co do praw i obowiązków uczestnika procesu budowlanego, o których orzeka PINB, podczas gdy samo skierowanie rozstrzygnięcia do niewłaściwego podmiotu (kierownik budowy, a nie inwestor), nie wyklucza prawa tej strony do złożenia odwołania, czy zażalenia, właśnie na tej podstawie, że rozstrzygnięcie nałożyło obowiązek na niewłaściwy podmiot i w niewłaściwej formie;
3. 2) art. 7 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zażalenia pełnomocnika A. I. z dnia 4 listopada 2011 r. i bezpodstawne pominięcie zażalenia w części, w której zaskarżone zostało ustne postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r. z ustnie nadanym w tym dniu rygorem wykonalności sygn. [...]r. w przedmiocie dokonania odwiertów w elementach konstrukcyjnych w celu pobrania próbek betonu pod nieobecność kierownika budowy, który w myśl art. 81a ust 2 ustawy Prawo budowlane miał prawo być obecny w trakcie kontroli na terenie budowy, a o czynnościach kontrolnych, ani o treści w/w ustnego postanowienia nie został poinformowany przed PINB w Jarosławiu;
4. 3) art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo, iż zażalenie było uzasadnione;
5. II. obrazę prawa procesowego, mającą wpływ na treść zapadłego orzeczenia, tj.
6. 1) art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 112 i art. 128 k.p.a. poprzez ustalenie jedynie, że od "rozstrzygnięć PINB z dnia [...] i [...] października 2011 r. nie przysługuje zażalenie, bez stwierdzenia, czy nie są to decyzje, od których przysługuje odwołanie, gdyż zgodnie z przepisami kpa brak pouczenia, czy błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, a samo odwołanie nie ma określonej formy, a wystarczy, jeżeli z treści pisma wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji; ponadto zauważył, iż już w uzasadnieniu skargi z dnia 4 listopada 2011 r. skarżący wyraźnie wskazał, iż nie sposób przyjąć jaką czynność "zastępuje" pismo PINB, gdyż nie wskazano żadnej podstawy prawnej, z której wynikałaby prawidłowa forma rozstrzygnięcia, a prawo budowlane przewiduje w tej materii, której pismo dotyczy, zarówno postanowienia (art. 81c), jak i decyzje (art. 50-52, 76 ust. 4), wobec czego nie sposób stwierdzić jak powinien być oznaczony środek odwoławczy;
7. 2) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 61 § 1 w zw. z art. 140 i w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak ustaleń Sądu I instancji co do zarzutu, iż WINB nie rozpatrzył w całości zażalenia pełnomocnika A. I. dnia 4 listopada 2011 r. i bezpodstawne pominięcie zażalenia w części, w której zaskarżone zostało ustne postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r. z ustnie nadanym w tym dniu rygorem wykonalności sygn. [...] w przedmiocie dokonania odwiertów w elementach konstrukcyjnych w celu pobrania próbek betonu pod nieobecność kierownika budowy; podkreślono przy tym, iż pełnomocnik sporządzający skargę kasacyjną był obecny w trakcie czynności w dniu 6 października 2011 r. jako pełnomocnik wykonawcy w trakcie czynności kontrolnych PINB i osobiście słyszał od organu, że wydaje ustnie powyższe postanowienie i nadaje mu ustnie rygor; fakt ten również potwierdza znajdujący się w aktach sprawy protokół z tej czynności; brak spisania takiego postanowienia, wbrew przepisom prawa, nie uzasadnia jednak odmowy stronie prawa wniesienia od niego zażalenia; nadto skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WINB umożliwi przesłuchanie świadków tej czynności – E. S. i A.W.;
8. 3) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy okoliczności, iż w uzasadnieniu decyzji PINB z dnia [...] listopada 2011 r., wydanej pod tą samą sygnaturą, jest stwierdzenie, że w trakcie kontroli w dniu 6 października 2011 r. (o której kierownik budowy nie był powiadomiony) "nakazano wykonanie pobrania próbek betonu w osi E i F" (str. 4); powyższe stwierdzenie potwierdza fakt wydania ustnego postanowienia w tym zakresie przez PINB w dniu [...] października 2011 r.; ponadto w ocenie skarżącego WSA w Rzeszowie nietrafnie przyjmuje, iż stwierdzenie zawarte w treści pisma z dnia 17 października 2011 r., iż czynność została wykonana "na wniosek inwestora pod nadzorem projektanta" wyklucza wydanie w tym zakresie postanowienia, a jedynie wskazuje na czyj wniosek zapadło rozstrzygnięcie i kto uczestniczył w jego wykonaniu.

Rozwijając zarzuty skargi podniesiono, iż postępowanie PINB nie mieści w ramach żadnego przepisu i godzi bezpośrednio w zasadę legalizmu i zaufania obywatela do organów państwa. W ocenie skarżącego nie do zaakceptowania są działa organu nadzoru budowlanego, który wchodzi na budowę i nakazuje wiercenia w pękającym elemencie konstrukcyjnym bez ekspertyzy i wyliczeń, które zapewniałby bezpieczeństwo całej konstrukcji. Zarzucono także Sądowi I instancji, iż nie udzielił odpowiedzi jaki charakter miało pismo PINB z dnia 17 października 2011 r. w zakresie w jakim nałożyło obowiązki na kierownika budowy. Na marginesie wskazano nadto, iż PINB wydał w ramach tej samej sprawy drugie rozstrzygnięcie – w formie decyzji, nakładającej te same obowiązki na inny podmiot, tj. na inwestora. Wobec tego nie jest jasne jak należy traktować pismo nakładające obowiązki na kierownika budowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, "przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia skarżącego z powinności uzasadnienia podstaw kasacyjnych (art. 176 p.p.s.a). Brak przytoczenia motywów zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa uniemożliwia odniesienie się przez NSA do takiego zarzutu. Nie jest bowiem rolą NSA zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych.

Jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu I instancji narusza w określonym zakresie przepis prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest więc przedstawienie przez skarżącego wykładni wskazanego przepisu jako wzorca oceny rozstrzygnięcia sądu I instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem tego wzorca przez sąd I instancji. W szczególności niewystarczające jest poprzestanie na kwestionowaniu wyroku sądu I instancji bez podjęcia merytorycznej polemiki z tezami sądu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w niej zarzuty nawiązują do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a. tj. naruszenia prawa materialnego (pkt. 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt.2).

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności rozważeniu podlega zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, ponieważ dopiero po stwierdzeniu, że w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Już samo sformułowanie zarzutu nie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania w sposób określony art. 174 pkt.2 p.p.s.a. tj. mogący istotnie wpływać na wynik sprawy. Pominięcie elementu istotności wpływu na wynik sprawy oznacza, że sam skarżący kasacyjnie nie jest przekonany co do charakteru naruszeń przepisów postępowania i ich wpływu na wynik sprawy.

W ramach tego zarzutu podniesiono naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.a. i art.128 k.p.a. polegające na ustalenie, że od rozstrzygnięć PINB z dnia 6 i 17 października 2011 r. nie przysługuje zażalenie. Nie stwierdzono natomiast, zdaniem skarżącego, czy nie są to decyzje, od których przysługuje odwołanie i jak ewentualny brak pouczenia o środku odwoławczym wpłynął na prawa strony. Zarzut ten nie znajduje uzasadnienia w sprawie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd I instancji rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Granicami sprawy było postanowienie organu rozstrzygające zażalenie skarżącego kasacyjnie z dnia 5 listopada 2011r. wniesione na pismo PINB z dnia 17 października 2011r. określane przez skarżącego postanowieniem organu. W tym zakresie sprawa została rozpoznana przez Sąd I instancji i nie można w tym stanie faktycznym sprawy skutecznie twierdzić o naruszeniu powyższego przepisu.

Merytoryczne rozstrzygnięcie organu uznające zażalenie za niedopuszczalne zostało oparte na stwierdzeniu braku przedmiotu do zaskarżenia, a nie z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia środka zaskarżenia, czy inne wady formalne. Wobec powyższego niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. stanowiącego, że błędne pouczenie co do środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, ani art. 128 k.p.a., stanowiącego, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie z dnia 23 stycznia 2012r nie rozstrzygało innego środka zaskarżenia – zażalenia na czynność organu dotyczącą kontroli na miejscu z dniu 6 października 2011r. i pobrania próbek betonu do kontroli. Brak odniesienia się do czynności z 6 października 2011r nie stanowi o wadach prawnych postanowienia rozstrzygającego zażalenie na pismo z dnia [...] października 2011r. Nie ma obligatoryjnych podstaw prawnych do łącznego rozstrzygania środków zaskarżenia wniesionych na różne czynności lub rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.

Wskazane przez skarżącego kasacyjnie naruszenie takim działaniem art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi o zachowaniu zasady praworządności w załatwieniu sprawy i nie uprawnia do uznania, iż jest podstawą do łączenia różnych spraw, a tak skarżący kasacyjnie traktuje czynności organu z dania 6 października 2011r. i 17 października 2011r. Złożenie zażaleń na różne rozstrzygnięcia w jednym piśmie procesowym nie oznacza złożenia jednego zażalenia.

Również podniesiony przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie stanowi obligatoryjnej podstawy łączenia spraw. Stanowi on o sposobie wszczęcia postępowania administracyjnego, co pozostaje bez znaczenia dla sprawy w przypadku złożenia środka zaskarżenia na rozstrzygnięcie organu, czyli odnosi się do prowadzonego, a nie wszczynanego postępowania administracyjnego. Przepis art. 140 k.p.a. stanowi, że w sprawach nie uregulowanych w art. 136-139 k.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji.

Skarżący kasacyjnie nie uzasadnia naruszenia powyższego przepisu. Łączy go jednak z treścią art. 61 § 1 k.p.a. co wskazuje, że oczekuje, iż regulacja momentu wszczęcia postępowania będzie miała zastosowanie do złożonego środka zaskarżenia. Argumentacja taka nie uwzględnia zapisu "odpowiedniego" stosowania przepisów, czyli z uwzględnieniem istoty ich regulacji. W odniesieniu do zażalenia nie można twierdzić aby postępowanie administracyjne wszczynało się dopiero z chwilą złożenia tego środka. Przeczy to podjętemu już rozstrzygnięciu administracyjnemu zaskarżonemu tym zażaleniem.

Nieuprawniony jest też zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 141 § 4 p.p.s.a. polegający na pominięciu ustaleń w sprawie co do wydania, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ustanego postanowienia organu z dnia [...] października 2011r., wydanego podczas kontroli organu na miejscu, dotyczącego pobrania do analizy próbek betonu. Powtórzyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie organu z dnia [...] stycznia 2012r. uznające zażalenie skarżącego kasacyjnie na pismo organu z dnia 17 października 2011r., za niedopuszczalne. Pominięcie ustaleń faktycznych co do istnienia innego rozstrzygnięcia i innego zażalenia nie narusza powyższych przepisów w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez art. 141 § 4 p.p.s.a. części składowe. Wymieniony przepis określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest przepisem o charakterze formalnym, o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie nie można przyjąć aby uzasadnienie dotknięte było wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Przede wszystkim zarzut ten wskazuje na naruszenie opisanych w trzech punktach przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię. Wskazanie to pozostaje w oderwaniu od ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, w oderwaniu od stwierdzenia Sądu I instancji, że zaskarżone pismo organu z dnia 17 października 2011r. zostało wydane bez podstawy prawnej i nie zawiera rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącego, jak też rozstrzygnięcia innej kwestii wymagającej załatwienia w drodze postanowienia, przez co zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w myśl art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia.

W tym miejscu powtórzyć należy, że obligatoryjną częścią skargi kasacyjnej jest w pełni rozwinięte uzasadnienie prawne podniesionych zarzutów (art. 176 p.p.s.a.), zaś uwzględnienie przez Naczelny Sad Administracyjny skargi kasacyjnej może nastąpić po uznaniu trafności tego rodzaju argumentów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie poszukuje we własnym zakresie takich argumentów. Wykładnia przepisów materialnoprawnych każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Ustalenia faktyczne determinują podstawę rozstrzygnięcia, czyli ocena zasadności zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jeżeli natomiast strona wnosząca skargę kasacyjną uważa, że ustalenia w sprawie przyjęte w zaskarżonym wyroku były niepełne, bez skutecznego wskazania przy tym jakie normy postępowania zostały naruszone przez sąd w procesie kontroli legalności decyzji oraz bez wskazania jakich okoliczności zabrakło do uznania zaistnienia przesłanki materialnoprawnej, a taki pogląd wynika właśnie z uzasadnienia skargi kasacyjnej, to zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieusprawiedliwiony.

Odnosi się to przede wszystkim do pierwszej grupy zarzutu wskazującego naruszenie art. 141 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52, art. 76 ust. 4, art. 81c ust. 2 oraz art. 22 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie iż zaskarżone rozstrzygnięcia z dnia 6 i 17 października 2011 r. nie rozstrzygały co do praw i obowiązków uczestnika procesu budowlanego- kierownika budowy. Skarżący nie definiuje niewłaściwego stosowania bądź braku zastosowania wskazanych przepisów. Nie wskazuje hipotezy poszczególnych przepisów. Nie wskazuje na czym polegał błąd Sądu I instancji, jak wskazane przepisy powinny być interpretowane, czy i jak zinterpretował je Sąd I instancji. W odniesieniu do art. 22 Prawa budowlanego nie wskazuje, którego punktu dotyczy zaskarżenie. Tym samym brak uzasadnienia zarzutu czyni go nieusprawiedliwionym.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem w części dotyczącej punktu drugiego tj. zarzutem naruszenia art. 7 w zw. z art. 61 § 1, art. 140 i art. 144 k.p.a. przez nierozpatrzenie w całości zażalenia i bezpodstawne pominięcie go w części, w której zaskarża ono ustne postanowienie PINB z dnia [...] października 2011 r. z nadanym mu ustnie rygorem natychmiastowej wykonalności w przedmiocie dokonania pobrania próbek betonu pod nieobecność kierownika budowy. Ta część zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię jest powtórzeniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania z drobnym wyjątkiem włączenia art. 134 § 1. p.p.s.a. Wskazana wyżej niezasadność zarzutu naruszeń prawa procesowego nie daje podstaw do uznania skuteczności tak zredagowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Nie uprawnia też do uznania zasadności naruszenia przepisów wskazanych w trzeciej grupie tj. art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niepodjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, pomimo, iż zażalenie było uzasadnione. Jest to cała argumentacja tego zarzutu. Nie uwzględnia ona faktu kontrolowania prze Sąd I instancji postanowienia organu administracji publicznej wydanego w oparciu o art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Rozstrzygnięcie organu ma charakter merytoryczny i zostało oparte na przepisie prawa materialnego stosowanego we właściwych sytuacjach przez organy orzekające w II instancji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postawiony wyżej zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie może być skutecznie podniesiony.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że podstawy skargi kasacyjnej nie były usprawiedliwione, co stanowi o oddaleniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.