Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1572/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302], ze zm.) – dalej: p.p.s.a., oddalił skargę P.D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
Postanowieniem z dnia [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Główny Inspektor; organ) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [..] znak: [..], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ I instancji) z dnia [..] nr [..] (znak: [..]).
Inspektor Wojewódzki decyzją pierwotną utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: Inspektor Powiatowy; organ) z dnia [..] nr [..], nakazującą P.D. –inwestorowi robót budowlanych związanych z budową budynku hotelu przy ul. Ś.A. – w zakresie robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, rozbiórkę określonych części obiektu budowlanego.
Decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] została zaskarżona przez P.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu) w dniu 29 stycznia 2016 r. (data wniesienia skargi).
Następnie w dniu [..] do siedziby Głównego Inspektora wpłynął wniosek P.D. o stwierdzenie nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] W związku z tym Główny Inspektor na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], do czasu prawomocnego zakończenia przez WSA we Wrocławiu postępowania ze skargi inwestora powyżej opisaną decyzję Inspektora Wojewódzkiego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zawiązał się tzw. stosunek sądowoadministracyjny. Wyłącza to możliwość podejmowania przez organy administracji, w tym GINB jakichkolwiek rozstrzygnięć w stosunku do badanego w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. W toczącym się postępowaniu Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnie o jej bycie prawnym. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, jeżeli po wniesieniu skargi do Sądu co do tego samego rozstrzygnięcia wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie; Sąd I instancji; Sąd) na postanowienie Głównego Inspektora z dnia [..] inwestor zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na fakt, że przed sądem administracyjnym toczy się również postępowanie zainicjowane skargą na decyzję Inspektora Wojewódzkiego nr [..] z dnia [..], a WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 130/16 zawiesił prowadzone postępowanie. Skarżący stwierdził, że organ nie miał prawa zawiesić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..], ponieważ WSA we Wrocławiu również zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej samej decyzji.
WSA w Warszawie, motywując swoje rozstrzygnięcie, zaznaczył, że poza sporem pozostaje, iż decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] została zaskarżona przez P.D. do WSA we Wrocławiu przed wpływem do Głównego Inspektora wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, ponieważ skarga do sądu została nadana w dniu [..], a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu [..]
Sąd I instancji wskazał również na to, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor postanowieniem z dnia [..], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [..], zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], gdyż na tę samą decyzję wcześniej wpłynęła skarga do WSA we Wrocławiu. Odnosząc się zaś do tego postępowania sądowego, Sąd I instancji zaznaczył, że WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia [..] zawiesił postępowanie toczące się w sprawie dotyczącej tej decyzji, lecz z uwagi na to, że przed Głównym Inspektorem toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [..] nr [..] (znak: [..]), którą nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Idąc dalej, Sąd podniósł, że decyzja Inspektora Powiatowego z dnia [..] nr [..] została utrzymana w mocy decyzją Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..], w stosunku do której również złożono wniosek o stwierdzenie nieważności (sprawa jest prowadzona w odrębnym postępowaniu znak [..]). Dodał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] zostało zawieszone postanowieniem Głównego Inspektora z dnia [..] znak: [..], z uwagi na wcześniejsze wniesienie skargi do WSA we Wrocławiu na tę decyzję. Dalej wskazał też na to, że WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 listopada 2014 r. sygn. II SA/Wr 84/14 oddalił skargę na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budynek hotelu z przyłączami, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 558/15 oddalił skargę kasacyjną inwestora od tego wyroku WSA we Wrocławiu.
Sąd I instancji zaznaczył również, że strona, składając w dniu [..] do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie kwestii zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], nie odniosła się do argumentacji Głównego Inspektora co do podstaw zawieszenia postępowania, lecz podjęła polemikę z zasadnością wydania decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] Jednocześnie zwrócił uwagę na to, że strona, wnosząc do WSA we Wrocławiu żądanie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], wskazała jako podstawę do jego zawieszenia toczące się postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [..], który dotyczył żądania stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..] W tym względzie Sąd I instancji podniósł, że WSA we Wrocławiu wskazał w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 130/16, że inwestor wniósł w skardze m.in. o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..]nr [..].
Przy tak nakreślonym stanie sprawy Sąd I instancji zaznaczył, że podstawy [faktyczne] zawieszenia obydwu przedstawionych postępowań są zupełnie inne, gdyż Główny Inspektor zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], ponieważ na tę samą decyzję wcześniej wpłynęła skarga do WSA we Wrocławiu, zaś Sąd wojewódzki zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne toczące się w sprawie dotyczącej tej decyzji, ale z uwagi na fakt, że przed Głównym Inspektorem toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..] nr [..].
Przechodząc do rozważań prawnych, WSA w Warszawie zaznaczył, że istotą sporu w kontrolowanej sprawie była prawna dopuszczalność zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji po uprzednim wniesieniu na tę decyzję skargi do sądu administracyjnego. Sąd doprecyzował, że doniosłą prawnie kwestią było rozstrzygniecie, czy można dopuścić do istnienia dwutorowości postępowań kontrolnych obejmujących ten sam przedmiot postępowania – jedno administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, a drugiego w trybie kontroli sądowoadministracyjnej.
Sąd I instancji podzielił w tym względzie przywołane w uzasadnieniu wyroku stanowisko orzecznictwa, które uznaje, że prowadzenie postępowań w tej samej sprawie, administracyjnego i sądowoadministracyjnego jest niepożądane. Poza przedstawieniem stosowania przepisu art. 56 p.p.s.a. dotyczącego zawieszenia postępowania sądowego sytuacji, w których wniesiono skargę do sądu już po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, Sąd wyjaśnił, że odmienna sytuacja występuje, gdy najpierw strona wniosła skargę do sądu administracyjnego na daną decyzję, a następnie złożyła wniosek o uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. W tym względzie zaznaczył, że art. 56 p.p.s.a. wprost nie normuje tej drugiej sytuacji, to jest dopuszczalności wszczęcia przez organ postępowania w celu zamiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania po wniesieniu na ten akt skargi do sądu administracyjnego.
Stwierdził następnie, że na tle tego przepisu, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Stanowisko to Sąd uznał za aktualne i je podzielił w niniejszej sprawie, wskazując na względy przemawiające za przyjęciem zakazu dwutorowości postępowań w odniesieniu do tego samego przedmiotu.
Sąd podniósł też, że data wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma istotne znaczenie dla rozważań w kwestii dopuszczalności prowadzenia postępowań nadzwyczajnych przez organ administracyjny w stosunku do takiej decyzji, która została zaskarżenia do sądu, gdyż data ta określa, który organ jest właściwy do rozstrzygania sprawy. Ostatecznie wyraził zaś w sprawie stanowisko, że wybór strony co do poddania decyzji kontroli sądowej poprzez złożenie skargi do tego sądu zasadniczo wyłącza (z wyjątkiem o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a.) możliwość ingerowania przez organ administracji w przedmiot tego postępowania, gdyż kontrola legalności zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny w sposób władczy wyłącza uprawnienie organu administracji publicznej do "zajmowania się" tą sprawą.
Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że w pełni podziela, wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd prawny, zgodnie z którym każda ingerencja organu administracji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczająca poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a., jest niedopuszczalna jako godząca w określoną w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zasadę prawa do sądu.
Przedstawione rozważania doprowadziły Sąd I instancji do wniosku, że intencją analizowanych przepisów jest uniknięcie kumulacji trybów rozpatrywania legalności tej samej decyzji, gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i w praktyce mogłoby spowodować niepożądane komplikacje, "do czego doprowadziły działania strony skarżącej".
Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej, że zawieszenie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego spowodowało – jak to strona określiła –"sytuację bez wyjścia", Sąd stwierdził, że nic nie stoi na przeszkodzie by strona, która złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, wniosła o podjęcie tego postępowania, rozwiązując tym samym tę niepożądaną sytuację.
Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że przedstawiony całokształt sprawy uzasadniał zawieszenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..], stąd też organ był uprawniony do zawieszenia postępowania, a zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku (pismo procesowe z dnia 20 marca 2017 r. sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – adw. D. T., z substytucji adw. A. W.), P. D., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucił Sądowi I instancji "na podstawie art 174" p.p.s.a., naruszenie:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów postawionych w skardze;
- 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażające się w "zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...]" z dnia [..] z uwagi na fakt, że przed sądem administracyjnym toczy się postępowanie zainicjowane skargą na decyzję Inspektora Wojewódzkiego nr [..] z dnia [..], podczas gdy WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 130/16 również zawiesił powyżej wskazane postępowanie sądowe, "w konsekwencji czego nie można oczekiwać od sądu administracyjnego merytorycznej oceny" decyzji nr [..]. W tym względzie argumentował, że to, iż "przyczyny zawieszenia postępowania przed WSA w Warszawie" są odmienne od przyczyn zawieszenia postępowania przed organem administracyjnym nie ma znaczenia w sprawie i nie jest zasadne stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby nie było dopuszczalne prowadzenie w tej samej sprawie dwóch postępowań – administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego;
- 3. art. 56 p.p.s.a. wyrażające się w zastosowaniu tego przepisu w rozpoznawanej sprawie, podczas gdy odnosi się on do sytuacji wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, a w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną.
Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, które zostały następnie umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r. (skardze kasacyjnej sporządzonej przez innego pełnomocnika – r.pr. K. B.), którą należało uznać za uzupełnienie (w terminie) wcześniej wniesionej skargi kasacyjnej, inwestor, również zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Sądowi I instancji na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe zaakceptowanie zawieszenia przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, pomimo że wynik kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej w trybie zwykłym nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do postępowania nieważnościowego, o czym przesądził w sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 161/15;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w zw. z art:. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe zaakcentowanie przez Sąd I instancji niezgodnego z prawem działania organu administracji, pomimo że organ ten nie wskazał, jakie to zagadnienie wstępne w postępowaniu zwykłym powoduje konieczność zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji;
- 3. art. 141 § 4 w z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wydanego w sprawie orzeczenia w sposób wskazujący na uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.
Przy tak przytoczonych podstawach kasacyjnych, które zostały następnie umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: Sąd kasacyjny) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzą określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej. W takim wypadku sąd drugiej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli dokonywanej w postępowaniu odwoławczym jest w tych warunkach zdeterminowany przez przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia.
W niniejszej sprawie inwestor oparł skargę kasacyjną (rozumianą jako pierwsza w kolejności skarga kasacyjna z dnia 20 marca 2017 r. i jej "uzupełnienie" z dnia 27 marca 2017 r.) na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż podniósł zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisu wynikowego art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a także przepisów art. 56 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym w powiązaniu z art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonego wyroku, w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 (w związku z art. 134 § 1) p.p.s.a., co miało nastąpić poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wskazujący na uchybienie przez Sąd I instancji obowiązkowi dokonania oceny z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego oraz nieodniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów.
W tym względzie wyjaśnić trzeba, że naruszenie przez sąd wojewódzki omawianego przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej – czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy (por. stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II GSK 36/16, odstępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też mieć na uwadze, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tylko wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSA WSA 2010/3/39 oraz wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt I FSK 2067/15 – orzeczenia dostępne jw.).
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia tego przepisu został też w "uzupełnieniu skargi kasacyjnej" (piśmie procesowym z dnia 27 marca 2017 r.) powiązany z naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a., jednakże Sąd kasacyjny nie podzielił stanowiska strony, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji nie dokonał oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z prawem. Przeciwnie, Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięźle i klarownie przedstawił motywy, którymi kierował się, rozstrzygając sprawę. Syntetycznie odniósł się również do całości zarzutów i argumentacji skargi w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności Sąd wskazał na doniosłe prawnie okoliczności faktyczne sprawy, które stanowiły podstawę przyjęcia, że w sprawie zaszły podstawy do zawieszenia postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [..] nr [..], wszczętego przez Głównego Inspektora na wniosek strony, który wpłynął do organu w dniu [..] (skutek, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a.), gdyż wcześniej – w dniu [..] inwestor wniósł na tę samą decyzje skargę do WSA we Wrocławiu.
Sąd przedstawił również odpowiednie rozważania prawne w tej kwestii, posiłkując się niejako na zasadzie odwrotności orzecznictwem i poglądami doktryny dotyczącymi stosowania przepisu art. 56 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni poddaje się kontroli instancyjnej, co będzie przedmiotem dalszych rozważań Sądu kasacyjnego.
Co się zaś tyczy naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że dla skuteczności takiego zarzutu należy w skardze kasacyjnej wykazać, że sąd wojewódzki, rozpoznając skargę, dokonał oceny innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) pod względem zgodności z prawem lub też z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił – oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12, dostępny jw.).
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. WSA w Warszawie, przedstawiając swoją ocenę prawną przyjętego stanu sprawy, wskazał jednoznacznie okoliczności faktyczne, które nie zostały zakwestionowane przez żadnego z autorów skargi kasacyjnej. Następnie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenił zgodność postanowienia Głównego Inspektora z prawem, działając w granicach wyznaczonych przez stan faktyczny sprawy i przepisy prawa oraz poglądy prawne znajdujące, w ocenie Sądu, do niego zastosowanie. Zdaniem Sądu kasacyjnego skarżący w żaden sposób nie wykazał, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach ani też, że powinien był rozstrzygnąć sprawę w innych granicach. Stąd też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie wytrzymał konfrontacji z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., trzeba zaznaczyć, że Sąd kasacyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji co do zachodzenia podstaw do jego zastosowania w sprawie. Trzeba w tym miejscu dodać, że Sąd I instancji przy ocenie stosowania tego przepisu przez organ administracji nie naruszył również art. 56 p.p.s.a. Przepis ten nie znajdował zastosowania w sprawie, a jedynie poglądy prawne dotyczące wykładni tego przepisu zostały uwzględnione przy ocenie zaistnienia w sprawie warunków do zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Stąd też zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 56 p.p.s.a. został niejako a limine uznany za chybiony, gdyż pomijający całokształt stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Idąc dalej, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 161/15 dotyczył sprawy, w której wyrokował wcześniej WSA w Warszawie w dniu 17 września 2014 r. (sygn. akt sygn. akt VII SA/Wa 741/14), rozstrzygając sprawę ze skargi P.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] znak [..] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [..] nr [..]. Postępowanie nieważnościowe prowadził w tej sprawie Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [..] nr [..] r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [..] nr [..].
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do kwestii dopuszczalności umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzania nieważności decyzji, w stosunku do której jednocześnie prowadzone jest postępowanie odwoławcze (kontrola w trybie instancyjnym). I to w takim kontekście Sąd kasacyjny wyraził pogląd, że postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji.
Autor "drugiej" skargi kasacyjnej całkowicie pominął sens tego stwierdzenia, ignorując zasadnicze różnice pomiędzy kompetencjami organu odwoławczego rozpatrującego sprawę w postępowaniu administracyjnym (w postępowaniu odwoławczym), a sądem wojewódzkim rozpatrującym w pierwszej instancji sprawę ze skargi na ostateczną decyzję organu odwoławczego. W tym też zakresie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z gruntu okazał się chybiony. Tymczasem Sąd I instancji w niniejszej sprawie w swoich rozważaniach jednoznacznie wskazał na to, że wybór strony o poddaniu decyzji kontroli sądowej poprzez złożenie skargi do tego sądu, zasadniczo wyłącza możliwość ingerowania przez organ administracji w przedmiot tego postępowania.
Sąd kasacyjny podziela w tym względzie stanowisko Sądu I instancji, który odniósł się do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego, że kontrola legalności zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny w sposób władczy wyłącza uprawnienie organu administracji publicznej do "zajmowania się" tą sprawą.
Pogląd ten, z uwagi na zasadnicze znaczenie uchwały (w składzie siedmiu sędziów) Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r. sygn. akt II GPS 1/17 (ONSAiWSA 2017/5/73; orzeczenie dostępne jw.), podjętej na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało istotnie zmodyfikować, jednakże nie miało to wpływu na końcową ocenę zaskarżonego wyroku. Otóż zgodnie z przywołaną uchwałą, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Warto dodać, że również wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc że datą wszczęcia postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu jest data doręczenia takiego żądania organowi przez stronę, uznawał, że postępowanie administracyjne powinno zostać w takiej sytuacji, jak zachodząca w niniejszej sprawie, wszczęte i zawieszone przez organ z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Argumentował w tym względzie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie zostało wprawdzie expressis verbis wymienione pośród przesłanek negatywnych, uniemożliwiających wszczęcie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego, jednakże zawieszenie tak wszczętego postępowania administracyjnego znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w tym postępowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, czyli od rozpoznania skargi na decyzję weryfikowaną w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym (por. wyroki NSA z dnia: 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1087/15, 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2015/15, dostępne jw.).
W związku z powyższym, pomimo niepowołania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w rozważaniach prawnych uzasadnienia zaskarżonego wyroku, konkluzja Sądu I instancji okazała się trafna. Zatem pomimo pewnych niedostatków uzasadnienia zaskarżonego wyroku był on trafny. Wobec tego należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, co wynika wprost z art. 184 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.