Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 147/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 393/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [..] października 2010 r., nr [..], Wójt Gminy Pionki ustalił na rzecz B.G. warunki zabudowy na działkach i części działek o numerach [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] obrębu Z. położonych przy drodze powiatowej nr [..] na terenie wsi Z., gmina [..], dla zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej rozbudowy zakładu przerobu drewna, polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego i budynku suszarni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowie zbiornika wodnego, przeciwpożarowego, zabudowie rowu R-D8 obiektu "L." w km 0+448 - 0+590 rurociągiem żelbetowym, przebudowie rurociągów drenarskich w dziale nr [..] obiektu melioracyjnego "L.".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że tereny zamierzenia inwestycyjnego nie są użytkowane rolniczo. Posiadają bezpośredni dostęp do publicznej drogi powiatowej, wyposażonej w infrastrukturę techniczną niezbędną dla realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Działki wchodzące w skład zamierzenia inwestycyjnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, są działkami częściowo zabudowanymi obiektami związanymi z przerobem drewna, zrealizowanymi w ramach I etapu budowy. Działki sąsiednie w obszarze analizowanym i dostępne z tej samej drogi są działkami zabudowanymi. W granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa mieszkaniowa, zagrodowa i jednorodzinna oraz zabudowa produkcyjna (cztery zakłady drzewne). Istniejąca zabudowa pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy produkcyjnej w ramach istniejącego zakładu. Ze względu na istniejące podobne zainwestowanie w sąsiedztwie i zrealizowane obiekty w ramach I etapu można stwierdzić, że nowe obiekty nie będą stanowiły dysonansu w krajobrazie, choć spowodują przekształcenia terenu.

Planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wyznaczonych w ustawie warunków. Wnioskowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, z 2003 r. poz. 717 ze zm.), co zostało ustalone w analizie wykonanej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z dn. 19 września 2003 r., poz. 1588), stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji.

Tereny inwestycji położone są w granicach otuliny Kozienickiego Parku Krajobrazowego. Rozporządzenie Nr 11 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Kozienickiego Parku Krajobrazowego imienia Profesora Ryszarda Zaręby (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 75 poz. 1980 z 2005 roku) wyznacza zakazy i nakazy tylko dla Parku. Z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie inwestycyjne odbędzie się w otulinie Parku, zawarte w nim przepisy nie dotyczą przedmiotu sprawy.

Obecny zakład drzewny został zlokalizowany w oparciu o ustalenia nieobowiązującego już planu miejscowego, a planowane zamierzenie inwestycyjne jest rozbudową zakładu, umożliwiającą osiągnięcie planowanej wielkości produkcji określonej na etapie lokalizacji zakładu. Planowana produkcja w zakładzie, oparta na liniach technologicznych produkcji parkietu, mozaiki i pokryć, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257 poz. 2573, Dz. U. z 2005 r. Nr 92 poz.769), należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego planowana inwestycja w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Realizacja zabezpieczeń ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko przyczyni się do ograniczenia przewidywanych uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na środowisko do granic planowanej inwestycji.

Ponadto zakład posiada:

1. - bezpośredni dostęp do drogi publicznej (powiatowej) wyposażonej w infrastrukturę techniczną niezbędną dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego,
2. - odbiorców na wszystkie rodzaje odpadów i gospodarkę odpadami prowadzi w oparciu o uzyskane pozwolenie na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne,
3. - uporządkowaną gospodarkę wodno-ściekową prowadzoną w oparciu o uzyskane pozwolenia wodnoprawne, zabezpieczające również wielkość emisji dla rozbudowanego zakładu,
4. - nałożony obowiązek w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [..] września 2005 r. ponoszenia kosztów ewentualnych szkód powstałych u osób trzecich w wyniku negatywnych skutków wykonania tego pozwolenia wodnoprawnego.

Inwestycja nie wymaga utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz uzyskania zgody rolnej. W oparciu o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalone uchwałą Nr [..] Rady Gminy P. z dnia [..] czerwca 2002 r., w granicach przedsięwzięcia nie występują inne obszary lub obiekty prawnie chronione wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, o których mowa w ustawach. Nie obejmują go więc nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z tych ustaw.

Według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229 poz. 2313 ze zm.) tereny planowanej inwestycji leżą w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków oznaczonego symbolem – kodem obszaru PLB140013 jako Ostoja Kozienicka. Według Dyrektywy Siedliskowej tereny planowanej inwestycji leżą w granicach projektowanego obszaru, na którym w ramach europejskiej sieci ekologicznej Natura 2000 przewiduje się utworzenie specjalnego obszaru ochrony (SOO) oznaczonego symbolem PLH140035 jako Puszcza Kozienicka. W ramach Natura 2000 decyzja zabrania, stosownie do art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 z 2004 r. ze zm.), podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony zostały wyznaczone obszary Natura 2000. Celem wyznaczenia wskazanych obszarów w ramach tworzenia ekologicznej sieci Natura 2000 ma być ochrona różnorodności biologicznej na terytorium krajów członkowskich Unii Europejskiej tworząc system obszarów, chroniących najcenniejsze siedliska oraz gatunki fauny i flory na ich terytorium.

W myśl wytycznych dyrektyw ochronę obszarów SOO i OSO można będzie realizować poprzez przewidziane ustawą o ochronie przyrody formy ochrony obszarowej, takie jak np. parki krajobrazowe z otulinami. Taką właśnie formą ochrony obszarowej (Kozienicki Park Krajobrazowy z otuliną) analizowany teren jest już objęty. Wyznaczenie obszarów SOO i OSO nie oznacza automatycznego objęcia ścisłą ochroną, tzn. wyłączenia z działalności gospodarczej, czego potwierdzeniem jest art. 36 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Ponadto w związku z istniejącymi uwarunkowaniami, przepisami szczególnymi i przeprowadzoną analizą stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji, jej projekt został uzgodniony w niezbędnym zakresie.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy Pionki z dnia [..] października 2010 r. wnieśli M.K. i H.G. Podnieśli, że część uzgodnień z organami właściwymi przeprowadzona została bez ich udziału, co narusza art.106 K.p.a. H.G. wniósł o wznowienie postępowań uzgadniających przed Wojewodą Mazowieckim i Starostą Radomskim w zakresie ochrony gruntów rolnych, lecz wnioski te przekazane zostały Wójtowi Gminy Pionki, który nie podjął żadnych działań. Ponadto uzgodnienia dotyczyły innego projektu decyzji niż decyzja, która ostatecznie została wydana przez Wójta Gminy Pionki. Zwłaszcza dotyczy to kwestii związanych z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtu ładu przestrzennego. Organy uzgadniające nie znały także treści wniosku, który został uzupełniony w 2010 r. Uzgodnienie, którego dokonał Wojewoda Mazowiecki w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody zostało wydane cztery lata temu, a od stycznia 2010 r. tereny objęte inwestycją są obszarem ochrony związanym z programem Natura 2000. W dalszej treści odwołania podniesiono, że organ nie wskazał, która z sąsiednich działek jest zabudowana w sposób zbieżny z planowaną inwestycją przemysłową.

Nadto w decyzji nie jest wskazane, gdzie są umiejscowione zakłady produkcyjne, jaki mają charakter, jaka jest charakterystyka urbanistyczna i architektoniczna zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki dotyczącej m.in. gabarytów i formy architektonicznej jest obowiązkiem organu. Planowana inwestycja jest sprzeczna z nieobowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, mimo że na zgodność z tym planem powołuje się zaskarżona decyzja. Istniejące budynki zakładu drzewnego nr 2 zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej, zatem nie można w decyzji powoływać się na istniejącą zabudowę działek inwestycyjnych. Skoro inwestycja ma dotyczyć rozbudowy zakładu drzewnego, to powinien być najpierw uregulowany stan prawny już istniejących budynków. Decyzja dotyczy też zabudowy rowu R-D8 obiektu "L." rurociągiem żelbetowym, jednakże inwestor już w 2005 r. dokonał zakrycia kręgami żelbetonowymi tego rowu.

Organ nie rozważył też, czy planowana inwestycja może być usytuowana w środku zabudowanej miejscowości i czy rozbudowa takiej inwestycji może zaistnieć w tym konkretnym miejscu z uwagi na uprawnienia właścicieli sąsiednich działek. Odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji i odmówienie uzgodnienia bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [..] stycznia 2011 r., nr [..], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy poprzez wydanie decyzji administracyjnej następuje wówczas, gdy na terenie zamierzonej inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy. Postępowanie wszczyna się na wniosek inwestora. Wniosek taki złożyła B.G. w dniu 28 października 2005 r., który to wniosek w trakcie postępowania był uzupełniany przez inwestora.

Organ odwoławczy wskazał, że jeżeli w terenie zamierzonej inwestycji nie obowiązuje plan miejscowy, to wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednym z warunków jest spełnienie wymogu tzw. kontynuacji funkcji, czyli co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia warunki wskazane w tym przepisie, organ właściwy do wydania decyzji, w myśl art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 cyt. ustawy, dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą to analizę wykonuje osoba do tego uprawniona.

Dla prawidłowego sporządzenia takiej analizy, organ musi uwzględnić przepisy wykonawcze zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 3 ust. 1 i 2 wskazanego wyżej rozporządzenia stanowi, że dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza analizę. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji sporządził taką analizę.

Analiza sporządzona została na prawidłowej mapie, na której wskazano szerokość frontu działek objętych wnioskiem i wyznaczono obszar analizowany. W części opisowej analizy odniesiono się do sposobu wyznaczenia tego obszaru i podano, które numery działek wchodzą w obszar analizowany. Analiza zawiera też ustalenia co do rodzaju, cech i parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Dane te zostały szczegółowo wymienione w załączniku nr 2G analizy tekstowej, stanowiącym zestawienie działek objętych granicami obszaru analizowanego i podstawowych wskaźników zabudowy. W tekście analizy w punkcie 3 ppkt 1 lit. b stwierdzono, że w obszarze analizowanym oprócz zabudowy mieszkaniowej, gospodarczo-inwentarskiej, istnieje też zabudowa produkcyjna na działkach: nr [..] i [..], [..] i [..].

Zatem uznano, że planowana rozbudowa zakładu będzie kontynuacją funkcji istniejących zakładów, a istniejąca na terenie tych zakładów zabudowa pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy produkcyjnej. Analiza wskazuje także sposób ustalenia linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu. Analiza zawiera też ustalenia odnośnie spełnienia pozostałych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 cyt. ustawy.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 cyt. ustawy, wydanie decyzji musi być poprzedzone uzgodnieniami z właściwymi organami wymienionymi w tym przepisie. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji dokonał uzgodnienia zaskarżonej decyzji z odpowiednimi organami, wskazanymi w decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że wszystkie postanowienia uzgadniające są pozytywne i ostateczne i mogły posłużyć do wydania zaskarżonej decyzji. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ zawiadomił strony w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w wyznaczonym terminie.

Analizując materiał dowodowy Kolegium uznało, że na jego podstawie organ mógł ustalić warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej w tej decyzji, a wydana na podstawie tego materiału decyzja jest prawidłowa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że zarzut dotyczący braku uczestnictwa odwołujących się stron w części postępowań uzgodnieniowych jest prawdziwy. Dotyczy to postanowienia uzgadniającego z dnia [..] grudnia 2005 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych, postanowienia uzgadniającego z Zarządem Dróg z [..] grudnia 2005 r., Wojewody Mazowieckiego z [..] kwietnia 2008 r. i decyzji Starosty Radomskiego z [..] marca 2008 r., w których to postępowaniach skarżący nie brali udziału. Jednakże wskazane postanowienia są ostateczne i ich wzruszenie może nastąpić jedynie w trybie wznowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości prawnych do weryfikacji postanowień uzgodnieniowych w trybie wznowienia z urzędu.

W ocenie organu odwoławczego niezrozumiałym jest stwierdzenie zawarte w odwołaniu, że uzgodnienia dotyczyły innego projektu decyzji, niż decyzja, która została wydana przez Wójta Gminy Pionki. Zwłaszcza dotyczy to kwestii związanych z warunkami i wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest bowiem uzgadniany z żadnym organem pod kątem ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Projekt decyzji z 2005 r. uzgodniony z organami właściwymi (k-42 - tom I organu I instancji) jest zgodny z treścią zaskarżonej decyzji co do rodzaju inwestycji i terenu przeznaczonego pod tę inwestycję. Konkretyzacja w 2010 r. przez inwestora wniosku dotyczyła liczby suszarni (jedna zamiast dwóch) i przedłożenia w formie graficznej wyglądu obiektów. Wobec takiej, zmiany wniosku zbędne było ponowne uzgadnianie projektu decyzji.

Kolejnym zarzutem odwołania jest okoliczność, iż uzgodnienie dotyczące ochrony przyrody wydane zostało w 2006 r., a od tej pory zmienił się stan faktyczny i prawny. Zdaniem organu odwoławczego zarzut ten nie może być uznany za zasadny, bowiem zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 15 maja 2007r., II OSK 764/06) postanowienia organów współdziałających funkcjonują w obrocie prawnym i dopóki w prawem przewidziany sposób nie zostaną z obrotu tego wyeliminowane, brak jest podstaw po stronie organu I instancji, który prowadził sprawę o ustalenie warunków zabudowy, do ponownego występowania w tej sprawie do tych samych organów o wydanie opinii w trybie art. 106 § 5 K.p.a.

W ocenie organu odwoławczego niezasadny jest też zarzut braku spełnienia warunku kontynuacji funkcji, bowiem w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami produkcyjnymi, co szczegółowo wskazano i omówiono w analizie. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06) pojęcie działki sąsiedniej powinno być rozumiane szeroko, bowiem za takim rozumieniem przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Decyzja o warunkach zabudowy nie może wskazywać konkretnego umiejscowienia zakładów produkcyjnych, bowiem ta kwestia należy do organu zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wymagania dla nowej zabudowy odnośnie cech i parametrów.

Zdaniem organu odwoławczego niezrozumiały jest zarzut, że w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, jaka jest charakterystyka urbanistyczna i architektoniczna zabudowy już istniejącej, bowiem analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera te dane odnośnie zabudowy w obszarze analizowanym, a decyzja jest wynikiem ustaleń zawartych w tej analizie, stanowiącej załącznik do decyzji. Powoływanie się w decyzji na zapisy nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może mieć wyłącznie charakter informacyjny, bowiem z chwilą utraty przez miejscowy plan mocy obowiązującej, jego zapisy nie mogą stanowić podstawy do jakichkolwiek ustaleń decyzji, również w zakresie funkcji terenu. Dlatego nawet ewentualna sprzeczność zaskarżonej decyzji z zapisami nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości tej decyzji.

W punkcie IV odwołania podniesiono, że dotychczasowe budynki zakładu drzewnego nr 2 zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej, bowiem wszelkie decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenie na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie zostały uznane przez nadrzędne organy budowlane za nieważne. Zatem, zdaniem odwołujących się, skoro inwestycja dotyczy rozbudowy zakładu, to powinien zostać najpierw uregulowany stan prawny istniejących budynków, w przeciwnym razie nie można powoływać się na już istniejącą zabudowę. Kolegium nie podzieliło tego zarzutu. Rozbudowa istniejącego zakładu polegać ma na budowie nowych budynków, zatem okoliczność, czy już istniejące budynki wzniesione zostały niezgodnie z prawem nie ma wpływu na prawidłowość skarżonej decyzji, tym bardziej, że ustalając czy spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji organ nie bada, czy istniejące budynki wzniesione zostały zgodnie z prawem.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że przy ustalaniu spełnienia warunku tzw. kontynuacji funkcji organ wziął pod uwagę również inne działki zabudowane zabudową produkcyjną. Ewentualne uciążliwości, jakie może stwarzać nowa inwestycja dla nieruchomości sąsiednich, będą przedmiotem postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [..] stycznia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H.G. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. 1. art.106 § 2 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że nie zachodzi konieczność powtórzenia postępowań uzgodnieniowych;
2. 2. art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa oraz nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze;
3. 3. art. 107 § 3 K.p.a. polegający na brakach w uzasadnieniu w zakresie rozważań faktycznych i prawnych dotyczących dobrego sąsiedztwa.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podniósł między innymi, że w związku ze zmianą istotnych okoliczności faktycznych i prawnych w przeciągu 5 lat, wydane postanowienia uzgodnieniowe są nieprzydatne i procedura uzgodnień powinna być powtórzona.

Wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy przyjęcia przez SKO, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w stosunku do planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego działka o numerze [..] jest położona w miejscowości B. i nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działki na których planowana jest inwestycja. Pomiędzy planowaną inwestycją, a działką o numerze [..] znajduje się klika hektarów łąk, które rozdziela rzeka L. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i organ I instancji nie wskazali żadnych argumentów, dla których uznali, że działka numer [..] nie mająca dostępu do drogi powiatowej nr [..] przebiegającej przez miejscowość Z. może stanowić odniesienie architektoniczne do planowanej inwestycji.

Dlatego też skarżący nie jest w stanie ocenić, czy w tym zakresie warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony. Z kolei działki o numerze [..] i [..] stanowią własność inwestora i jego najbliższych członków rodziny, na których jest prowadzony zakład drzewny. Przy czym na działce [..] jest prowadzony tartak drzewny. Faktycznie tylko działka numer [..] jest zabudowana w podobny sposób jak wzniesione obiekty budowlane i planowane na działkach objętych inwestycją. Tylko na tych działkach znajdują się zakłady przerobu drzewa w postaci budynków produkcyjnych, suszarnie, brykieciarnie. W analizach przygotowanych przez inwestora nie został ujawnione, że tylko na tych dwóch działkach w całym obszarze analizowanym znajdują się suszarnie wraz z kominami stalowymi o wysokości ponad 20 metrów. Przy ocenie, czy działka numer [..] może być odniesieniem do planowanej inwestycji nie można pominąć faktów, czy działka ta jest zabudowana zgodnie z wydanymi decyzjami. Zdaniem skarżącego decyzja na budowę budynku produkcyjnego, budynku suszarni i hali magazynowej na działce nr [..] jest sfałszowana, a budynki zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej.

SKO w Radomiu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto organ odwoławczy wskazał, że nowym zarzutem w stosunku do tych podniesionych w odwołaniu jest zarzut dotyczący sfałszowania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę budynku produkcyjnego, budynku suszarni i hali magazynowej, które to obiekty już istnieją, a zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej. SKO wyjaśniło, że odnosiło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołującego się co do samowoli budowlanej, natomiast ewentualne sfałszowanie decyzji nie wchodzi w zakres postępowania administracyjnego, lecz sprawa ta może być badana jedynie przez organy ścigania.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., VIII SA/Wa 393/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny na podstawie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Decyzja organu I instancji jest w prawidłowy sposób uzasadniona. Inwestor przedłożył komplet wymaganych dokumentów, a wydanie decyzji odbyło się po uzgodnieniu z właściwymi organami.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego upływu znacznego okresu od wydania postanowień uzgodnieniowych Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ograniczają w czasie obowiązywania postanowień wydanych w trybie uzgodnieniowym. Oczywiście dotyczy to sytuacji tożsamości projektu decyzji poddanej uzgodnieniom i wydanej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie możemy mówić o istotnych różnicach w obu dokumentach, a tylko takie mogłyby być skutecznym zarzutem. W związku z tym dopóki postanowienia funkcjonują w obrocie prawnym są one wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.

Następnie sąd wskazał, że podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

1. 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
2. 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
3. 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
4. 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

W rozpatrywanej sprawie organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla projektowanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Przesłankę kontynuacji cech, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie "kontynuacji" należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665).

W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy. Brak jest przy tym podstaw, aby funkcję terenu i zabudowy interpretować zawężająco, chociażby jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju i tej samej funkcji, co już istniejące. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowić bowiem może jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących.

Organ wydający decyzję w niniejszej sprawie dokonał analizy planowanej zabudowy pod kątem zgodności z zabudową istniejącą dochodząc do wniosku, że [nie] pozostaje z nią w konflikcie. Swoje stanowisko w tym zakresie należycie uzasadnił. Sąd I instancji podzielił pogląd organu co do tego, że nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że planowana inwestycja była porównywana z nieruchomościami stanowiącymi własność rodziny inwestora, jak też organ nie może dokonywać kontroli legalności już istniejących obiektów. Na dzień wydawania decyzji przez organy należało przyjmować, że obiekty budowlane powstały w oparciu o pozwolenie na budowę.

Dodatkowo sąd wskazał, że lokalizacja rozbudowy istniejącego zakładu z każdego punktu widzenia uzasadniona jest w pobliżu tego zakładu, a nie w oddaleniu od niego. Umiejscowienie nowych obiektów w pobliżu istniejących powoduje, że stanowią one jedną zharmonizowaną architektonicznie całość spełniającą uwarunkowania i wymagania funkcjonalne i gospodarczo – społeczne. Kłóciłoby się z tą zasadą lokalizowanie nowych obiektów w innym miejscu.

Na zakończenie sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej inwestycji, co w świetle art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., VIII SA/Wa 393/11, wniósł H.G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 106 § 2 K.p.a., art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że nie zachodzi konieczność powtórzenia postępowań uzgodnieniowych z udziałem wszystkich stron postępowania;
2. 2. art. 141 par. 4 p.p.s.a. polegające na braku w uzasadnieniu odniesienia do zarzutów dotyczących uchybień związanych z przeprowadzonymi postępowaniami uzgodnieniowym;
3. 3. art.125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu wniosku o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej;
4. 4. art. 61 ust. 1 pkt 1, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym przyjęciu, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa;
5. 5. art. 86 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na błędnym przyjęciu, że inwestor w momencie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu posiadał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej inwestycji.

Na tej podstawie wniósł o uchylenie wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzgodnienia dokonane z Wojewodą Mazowieckim i Starostą Radomskim w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz z Dyrektorem Kozienickiego Parku Krajobrazowego, Wydziałem Zarządzania Kryzysowego MUW zostały przeprowadzone bez udziału skarżącego i nie otrzymał on postanowień uzgodnieniowych, tak jak większość innych uczestników. Dodatkowo pismo Wydziału Zarządzania Kryzysowego MUW nie ma cech postanowienia uzgodnieniowego. Organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 K.p.a., czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a., narusza przepis art. 106 § 1 K.p.a., co wynika z zasady zawartej w uchwale 7 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7).

W niniejszej sprawie, organ I Instancji przeprowadził siedem postępowań uzgodnieniowych, z których w czterech skarżący nie był stroną. Skarżący złożył wnioski o wznowienie postępowań uzgodnieniowych przed Wojewodą Mazowieckim i Starostą Radomskim w zakresie ochrony gruntów rolnych. Zostały one przekazane według właściwości Wójtowi Gminy Pionki, który nie podjął żadnych czynności w zakresie wznowienia postępowania. Pomimo, że było możliwe powtórzenie postępowań uzgodnieniowych po uchyleniu poprzedniej decyzji wzizt w ramach kolejnego postępowania. Nagromadzenie takiej ilości uchybień w licznych postępowaniach uzgodnieniowych powinno skutkować powtórzeniem postępowania głównego, a nie jedynie wznowieniem postępowań uzgodnieniowych.

Ponadto Sąd I instancji nie zawarł w uzasadnieniu, które z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi mają podobną zabudowę architektoniczną. W dalszym ciągu skarżący kasacyjnie domniemywa, że są to działki o numerze [..], [..]. Działki te stanowią własność inwestora i jego najbliższych członków rodziny, na których jest prowadzony zakład drzewny. Przy czym na działce [..] jest prowadzony tartak drzewny.

Faktycznie tylko działka numer [..] jest zabudowana w podobny sposób jak wzniesione obiekty budowlane i planowane na działkach objętych inwestycją. Tylko na tych działkach znajdują się zakłady przerobu drzewa w postaci budynków produkcyjnych, suszarnie, brykieciarnie. W analizach przygotowanych przez inwestora nie zostało ujawnione, że tylko na tej jednej działce w całym obszarze analizowanym znajduje się suszarnia wraz z kominem stalowymi o wysokości ponad 20 metrów.

Przy ocenie, czy działka numer [..] może być odniesieniem do planowanej inwestycji nie można pominąć faktów dotyczących tego, czy działka ta jest zabudowana zgodnie z wydanymi decyzjami. W rejestrze pozwoleń na budowę z 1988 r. widnieje wpis, że inwestor uzyskał w dniu [..] marca 1988 r. pozwolenie na budowę warsztatu stolarskiego – numer pozwolenia [..]. Natomiast inwestor dysponuje drukiem decyzji o tym samym numerze i z tego samego dnia obejmującym pozwolenie na budowę budynku produkcyjnego, budynku suszarni i hali magazynowej. Na tym druku nie ma informacji, że jest to oryginał lub odpis decyzji. Z przedstawionych faktów wynika – zdaniem skarżącego kasacyjnie – że decyzja na budowę budynku produkcyjnego, budynku suszarni i hali magazynowej na działce nr [..] jest sfałszowana, a budynki zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej.

W związku z tym, że prokuratura uchyla się od stwierdzenia, czy decyzja z dnia [..] marca 1988 r. jest przerobiona, skarżący złożył wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej na działce numer [..]. Do dnia dzisiejszego organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji w tej sprawie. Z tej przyczyny skarżący złożył w piśmie procesowym z dnia 5 września 2011 r. wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie samowoli budowlanej. Sąd nie rozpoznał jednak wniosku o zawieszenie postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd błędnie przyjął też, że w sprawie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej inwestycji. W dniu wydania przez Wójta Gminy Pionki decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. [..] października 2010 r., inwestor nie posiadał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej inwestycji. Taka decyzja nie została wydana do dnia wyrokowania w sprawie przez Sąd. Wójt Gminy Pionki wydał w dniu [..] lutego 2009 r. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej inwestycji, ale została ona uchylona i przekazana do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia [..] lutego 2010 r.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – dalej: ustawa z 3 października 2008 r.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Aby usunąć wątpliwości związane z kolejnością przeprowadzania postępowań w sprawie "zezwoleń" upoważniających do realizacji określonych inwestycji, ustawodawca w art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. wprowadził zamknięty katalog decyzji, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (oczywiście odnosi się to tylko do przedsięwzięć wymienionych w art. 71 ust. 2 tej ostatniej ustawy).

Należy zwrócić uwagę na zmianę przedmiotową w stosunku do wcześniej obowiązujących rozwiązań wynikających z art. 46 ust. 4 i 4a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Wcześniej bowiem, przed dniem wejścia w życie ustawy z 3 października 2008 r., obowiązek uzyskania decyzji "środowiskowej" przed realizacją przedsięwzięcia nie obejmował decyzji określających warunki zabudowy (aktualnie została ona wymieniona w art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r.), co przysparzało wielu problemów wynikających z faktu, że często równocześnie prowadzono postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oraz warunków zabudowy bez uwzględnienia wzajemnych zależności pomiędzy tymi postępowaniami.

Tak było między innymi w niniejszej sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte w 2005 r., jednakże zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu [..] stycznia 2011 r. W tym czasie obowiązywał już (od 15 listopada 2008 r.) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r., a ponieważ wprowadzając ten przepis ustawodawca nie zawarł żadnej normy przejściowej (art. 153 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. nie dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to w takiej sytuacji zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa należy przyjąć, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany był do uwzględnienia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której obowiązek wydania – z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia – nie jest sporny.

Sąd I instancji stwierdził wprawdzie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zamierzonej inwestycji została w sprawie wydana, co w świetle art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. jest dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy wiążące, ale w żaden sposób sąd wojewódzki nie określił, o jaką decyzję "środowiskową" chodzi (z jakiej daty) i czy jest ona ostateczna. Art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga natomiast, aby przedstawiając stan sprawy sąd uczynił to tak, żeby ustalenia sądu były możliwe do zweryfikowania. "Orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko wtedy, gdy nie będzie zawierało wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy, czy też podstawy prawnej rozstrzygnięcia), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu" (wyrok NSA z 13.10.2011 r., II GSK 1063/10, LEX nr 1151521).

W świetle twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, w dniu wydania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy nie było ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, gdyż decyzja Wójta Gminy Pionki w tym przedmiocie, z dnia [..] lutego 2009 r., została uchylona decyzją SKO z dnia [..] lutego 2010 r. W oparciu o stan sprawy podany przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie zweryfikować poprawności odmiennych ustaleń sądu wojewódzkiego, a tym samym odnieść się jednoznacznie do zarzutu naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r., co czyni usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Na fakt braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może wskazywać treść decyzji organu I instancji, który na stronie 5 decyzji z dnia [..] października 2010 r. stwierdza, że "Realizację planowanego zamierzenia inwestycyjnego warunkuje się uzyskaniem prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, przede wszystkim zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 106 § 2 K.p.a. polegający – zdaniem skarżącego kasacyjnie – na błędnym przyjęciu, że nie zachodzi konieczność powtórzenia postępowań uzgodnieniowych z udziałem wszystkich stron postępowania z uwagi na to, że w części tych postępowań skarżący kasacyjnie został pozbawiony możliwości czynnego udziału. Zarzut ten został powiązany z brakiem odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zgłaszanych uchybień dotyczących nieprawidłowości w postępowaniach uzgodnieniowych. Stanowisko to nie jest zasadne, jako że Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela ugruntowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym "Organ podejmujący rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej (w tzw. postępowaniu głównym) nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. (w tzw. postępowaniu uzgodnieniowym), w tym w zakresie doręczeń tych postanowień.

Wadliwość postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez organ współdziałający nie skutkuje wadliwością postępowania głównego, gdyż możliwe jest wzruszenie postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym w trybie wznowienia postępowania" (zob. wyrok NSA z 24.02.2009 r., II OSK 239/08, LEX nr 515197 oraz np. wyrok NSA z 22.06.2009 r., II OSK 1016/08, LEX nr 563527). Reguły tej nie zmienia teza zawarta w uchwale NSA z 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, a w której stwierdzono jedynie, że postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym musi być ostateczne. Tę ostatnią okoliczność zweryfikował zarówno organ jak i Sąd I instancji stwierdzając jednocześnie, że dopóki postanowienia "uzgodnieniowe" funkcjonują w obrocie prawnym, są one wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, co jak wyżej wykazano odpowiada prawu.

Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegający na błędnym przyjęciu, że został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, z uwagi na wątpliwości skarżącego co do legalności zabudowy stanowiącej punkt odniesienia przy ustalaniu tegoż sąsiedztwa. Podrobienia, czy też przerobienia pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także samowoli budowlanej, nie można bowiem domniemywać, dopóki nie potwierdzą tego w odpowiednim trybie właściwe organy. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy obowiązany jest natomiast uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydawania decyzji (zob. np. wyrok NSA z 18.01.2001 r., V SA 1742/00, LEX nr 50113).

Skarżący kasacyjnie wskazuje ponadto, że powinna to być podstawa do zawieszenia postępowania przez sąd, w oparciu o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż złożył wniosek o wszczęcie postępowania o rozbiórkę obiektów znajdujących się na działce nr [..]. Zauważyć jednak należy, że "zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Powyższe okoliczności, sąd podejmujący rozstrzygnięcie oparte o art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., powinien jednak oceniać w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma niebagatelne znaczenie w świetle konstytucyjnego nakazu rozpoznawania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.)" (zob. postanowienie NSA z 12.01.2012 r., II Fz 832/11, LEX nr 1104148). I choć Sąd I instancji nie wydał postanowienia "w przedmiocie zawieszenia" postępowania (art. 131 p.p.s.a.) mimo złożonego wniosku, to nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż odmowa zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu zażaleniem (art. 194 § 1 p.p.s.a.).

A brak zawieszenia postępowania w okolicznościach tej sprawy nie narusza, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli uwzględnić okoliczności, o jakich mowa w przytoczonym wyżej postanowieniu z 12 stycznia 2012 r. Pominąwszy nawet, że prokurator umorzył postępowanie w sprawie podrobienia dokumentacji budowlanej, wynik postępowania o rozbiórkę obiektów budowlanych na działce nr [..] i tak nie będzie miał przesądzającego znaczenia dla prawidłowości zastosowania w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż analiza stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji wymienia cztery działki, oprócz istniejącego zakładu, na których istnieją zakłady drzewne (działki nr: [..], [..], [..], i w miejscowości B. działka nr [..]), w oparciu o które można wyznaczyć funkcję terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy. Sam skarżący kasacyjnie przyznaje, że na działce nr [..] zlokalizowany jest tartak drzewny.

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.

Zawieszenie postępowania w takiej sytuacji należy uznać zatem za niecelowe, gdyż wynik wskazanego postępowania niemiałby zasadniczego znaczenia dla niniejszej sprawy, a kwestię ograniczenia uciążliwości planowanej inwestycji dla stron postępowania, czy też w ogóle dopuszczalności inwestycji z tego punktu widzenia, musi rozstrzygnąć najpierw decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji ustali więc, czy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia została wydana przed decyzją o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r.) i czy jest ostateczna i w zależności od tego podejmie właściwe rozstrzygnięcie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.