Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1560/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] z/s w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W związku z pismem interwencyjnym w sprawie wentylacji i klimatyzacji w lokalu restauracyjnym [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie przeprowadzono oględziny na terenie nieruchomości. W ich toku stwierdzono wykonanie samowolnej przebudowy instalacji wentylacyjno-klimatyzacyjnej w obrębie lokalu restauracji. Nowe przewody zostały wpięte do istniejących przewodów budynku. Urządzenia klimatyzatorów wyrzutni powietrza z lokalu restauracyjnego zlokalizowane są w garażu podziemnym na poziomie -2 (w części znajdującej się pod lokalem), co ma być przyczyną wysokiego wzrostu temperatury w ich obrębie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla m. st. Warszawy postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej uPb) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w obrębie lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie, nałożył na spółkę [...] z/s w Warszawie – właściciela nieruchomości, obowiązek przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w obrębie tegoż lokalu usługowego wraz z pomiarem jej skuteczności i wydajności w odniesieniu do istniejącej w budynku instalacji wentylacji mechanicznej, uwzględniającej zgodność spełniania wymagań wynikających z projektu branżowego budynku, w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym to postanowienie stanie się ostateczne.
W ocenie organu powiatowego, w przedmiotowej sprawie właściwy jest tryb określony w art. 50-51 uPb; w pierwszej kolejności należy dążyć do legalizacji wykonanych robót. Wskazano dalej, że wyniki pomiaru skuteczności wentylacji mechanicznej przedłożone przez administratora budynku wskazują, że instalacja nie została wykonana prawidłowo. Z kolei z przedłożonego przez najemcę protokołu serwisowego instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu usługowym [...], wynika wydajność instalacji, nie odnosi się on jednak do sposobu podłączenia do istniejącej w budynku instalacji wentylacji mechanicznej oraz skuteczności i wydajności w odniesieniu do całego budynku wraz ze zgodnością spełniania wymagań wynikających z projektu branżowego budynku oraz norm i przepisów prawa budowlanego. Roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu nr [...] budzić mają uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania, a przeprowadzone kontrole nie dają możliwości oceny prawidłowości realizacji prac budowlanych.
Podczas oględzin nie okazano dokumentów, na podstawie których zrealizowano ww. przebudowę, zaś przedłożona dokumentacja ogólnikowo wskazuje istnienie nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji na skutek przebudowy. Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym w pierwszej kolejności obowiązek powinien zostać nałożony na inwestora. Inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji mechanicznej w lokalu usługowym nr [...] w przedmiotowym budynku była spółka [...] (były najemca lokalu), która obecnie nie dysponuje żadnym tytułem do ww. nieruchomości. W tej sytuacji, ewentualne nałożenie obowiązku na inwestora, doprowadziłoby do niewykonalności nałożonego obowiązku.
Na powyższe rozstrzygnięcie, [...] z/s w Warszawie złożyła zażalenie, kwestionując prawidłowość wskazania adresata nałożonego obowiązku oraz zarzucając brak analizy przedmiotu postępowania. Podniosła, że pomimo rozwiązania umowy najmu, lokal [...] nadal znajduje się w posiadaniu inwestora, który korzysta z niego bezumownie.
MWINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu II instancji, zasadnym jest ustalenie czy wykonane roboty budowlane w lokalu [...] zostały zrealizowane prawidłowo, zgodnie ze sztuką budowlaną oraz uzyskanie dokumentów potwierdzających skuteczność i wydajność wentylacji w odniesieniu do istniejącej w budynku wentylacji mechanicznej. Ustalenia takie nie mogą być wykonane przez pracowników nadzoru budowlanego ze względu na konieczność wykonania stosownych pomiarów. Stwierdzono, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma gwarancji, że nawet zgodne ze sztuką budowlaną wykonanie wentylacji w przedmiotowym lokalu usytuowanym na parterze, nie spowoduje nieprawidłowego funkcjonowania wentylacji mechanicznej jako funkcjonalnej całości obsługującej wyższe kondygnacje budynku.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprawidłowego adresata obowiązku, MWINB zgodził się z ustaleniami organu powiatowego. Wskazano, że inwestorem jest wprawdzie najemca lokalu, ale obecnie nie posiada on tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, bowiem umowa została rozwiązana oraz, jak wynika z treści zażalenia, właściciel podjął działania cywilnoprawne mające na celu eksmisję byłego najemcy. W związku z powyższym, jedynym uprawnionym podmiotem do podejmowania działań w zakresie ww. lokalu jest jego właściciel.
Skargę do WSA w Warszawie na ww. postanowienie złożyła [...] z/s w Warszawie. Zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 81c ust. 2 uPb poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że inwestor, który utracił tytuł prawny do władania lokalem, pomimo faktu, że przedmiotowy lokal cały czas znajduje się w jego samowolnym posiadaniu w rozumieniu art. 342 ustawy - Kodeks cywilny, nie może być zobowiązany do przedłożenia oceny technicznej. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 8 K.p.a. polegające na nałożeniu na skarżącego obowiązku, którego wykonanie zmusi go do naruszenia art. 342 Kodeksu cywilnego. Wniosła o uchylenie obu postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że przeprowadzone kontrole nie dały możliwości oceny prawidłowości realizacji prac budowlanych, zwłaszcza wobec braku pełnej dokumentacji i stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu wentylacji mechanicznej w budynku na skutek przebudowy wykonanej w przedmiotowym lokalu.
Nałożenie obowiązku na właściciela lokalu jako bardziej efektywne i umożliwiające organom nadzoru budowlanego podejmowanie zadań związanych z przestrzeganiem przepisów uPb sąd ten uznał za prawidłowe. Okoliczność, że roboty budowlane zostały wykonane przez najemcę będą miały znaczenie dla określenia, kto ostatecznie poniesie koszty wykonania nałożonych obowiązków, przy czym rozstrzygnięcie sporu w tym zakresie należeć będzie do sądu powszechnego.
Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika − [...] z/s w Warszawie zaskarżyła w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) sądowi I instancji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
- - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie wniesienia skargi t.j. Dz. U. Nr 153, poz. 1269, obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej Pusa) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na ograniczeniu sprawowanej kontroli "nad działalnością działalności administracji publicznej" wyłącznie do jej zgodności z normami prawa administracyjnego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu wskazuje, że ww. kontrola "powinna być sprawowana także pod względem szeroko rozumianej zgodności z prawem", tj. również z normami wynikającymi z innych dziedzin prawa, w tym także prawa cywilnego,
- - art. 81c ust. 2 uPb w zw. z art. 342 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w świetle cyt. przepisu uPb bardziej efektywnym będzie nałożenie na właściciela lokalu, który utracił samoistne posiadanie tego lokalu na rzecz osoby trzeciej, obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji wentylacji w tym lokalu, niż nałożenie tego obowiązku na faktycznego inwestora tych robót, który w dalszym ciągu jest posiadaczem tego lokalu w złej wierze,
- - art. 8 K.p.a. polegającego na zatwierdzeniu nałożonego na skarżącego przez organ obowiązku, którego wykonanie zmusi go do naruszenia innych norm prawnych tj. art. 342 Kodeksu cywilnego.
Z uwagi na powyższe strona skarżąca wnosi o "zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości", zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że to właśnie nałożenie obowiązku na skarżącego, który chociaż z prawnego punktu widzenia jest właścicielem, to nie może jednak swobodnie dysponować lokalem – na co nota bene pierwotnie wskazywał MWINB – spowodowałoby niewykonalność nałożonego przez organ obowiązku i narazi skarżącą Spółkę na odpowiedzialność odszkodowawczą. Eksponowano obowiązki inwestora jako uczestnika procesu budowlanego. Skarżąca kasacyjnie Spółka wynajmowała przedmiotowy lokal, a do najemcy należało uzyskiwanie odpowiednich zgód przy ewentualnych robotach dostosowujących lokal do potrzeb najemcy. Na potrzebę uwzględnienia charakteru działania w sprawie przez inny podmiot niż skarżąca kasacyjnie Spółka jako inwestora samowolnie wykonanych robót, wskazywano już w kasacyjnym postanowieniu MWINB z dnia [...] grudnia 2013 r. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie ma możliwości wywiązania się z nałożonego obowiązku, bowiem lokal nadal znajduje się w posiadaniu inwestora.
Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej, dodatkowo podniósł, że spółka [...] nadal jest w posiadaniu przedmiotowego lokalu. Ponadto do akt sprawy złożono umowę najmu lokalu wraz z aneksem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 2 Pusa nie jest trafny. W myśl art. 1 § 1 cyt. ustawy sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei przepis art. 1 § 2 Pusa określa, że "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej". Uzasadniając zarzut naruszenia ostatnio wskazanego przepisu autor skargi kasacyjnej prezentuje pogląd, wedle którego sąd wojewódzki powinien zbadać zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia "z normami wynikającymi z innych dziedzin prawa". Cyt. przepis określa kryterium dokonywanej przez sądy administracyjne kontroli działania (zaniechania) organów administracji publicznej, sąd wojewódzki dopuścił by się jego naruszenia zatem tylko wtedy, gdyby za kryterium swej kontroli przyjął inną przesłankę niż "zgodność z prawem".
W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przepis art. 1 § 2 Pusa jest przepisem ustrojowym określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne, niż legalność, kryterium kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., II OSK 533/12, LEX nr 1408542). To, że skarżąca kasacyjnie Spółka nie zgadza się z argumentacją sądu a quo odnośnie wyboru adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej, nie dowodzi w żadnym razie naruszenia przepisu art. 1 § 2 Pusa.
Zarzutu naruszenia przepisu art. 8 K.p.a., wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 Ppsa nie uzasadniono. Zważyć należy, że przepis art. 8 K.p.a. adresowany jest do organów administracji publicznej, nie zaś do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej obok przytoczenia podstawy kasacyjnej należało przywołać także jej uzasadnienie. Skoro autor skargi kasacyjnej nie przywołał jakiejkolwiek argumentacji, która miałaby usprawiedliwiać tak sformułowaną podstawę kasacyjną, a Naczelny Sąd nie jest uprawniony do formułowania własnych hipotez odnośnie intencji działania strony, przeto powołany powyżej zarzut nie mógł zostać rozpatrzony.
Za trafny przyjdzie natomiast uznać w realiach przedmiotowej sprawy przede wszystkim zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 81c ust. 2 uPb. Wedle cyt. przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Podmioty, które zostały wymienione w art. 81c ust. 1 uPb to: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.
W przedmiotowej sprawie bezspornie ustalono, że samowolnie wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie wentylacji w obrębie lokalu usługowego [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zostały dokonane przez najemcę tego lokalu, nie zaś przez właściciela budynku. Nie jest także sporne, że skarżąca Spółka wypowiedziała umowę najmu, lecz lokal, w którym dokonano samowolnej przebudowy nadal znajdował się w posiadaniu najemcy – inwestora tych robót. Sąd w tym składzie nie podziela przeto poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, akceptującego stanowisko orzekających organów nadzoru budowlanego, że w tej konkretnej sprawie nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy na właściciela budynku było bardziej efektywne i umożliwiające organom nadzoru budowlanego podejmowanie zadań związanych z przestrzeganiem przepisów uPb.
Podzielić za to należy pogląd wypowiedziany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2015 r., II OSK 717/15 (LEX nr 1987304), w którym wywiedziono, że skoro w uPb wskazano kilka podmiotów, na których można nałożyć obowiązek przedłożenia oceny technicznej i jednocześnie nie określono kryteriów dokonania wyboru należy przyjąć, że wybór ten nie jest dowolny, lecz zależy od okoliczności sprawy. W związku z tym w sprawie, która dotyczy samowoli budowlanej, obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych musi być nałożony na inwestora. Inwestor bowiem powinien być adresatem obowiązków zmierzających do zalegalizowania samowoli budowlanej lub usunięcia jej skutków. W przypadku nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych, nie jest decydujące uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze sporządzeniem takiej oceny z reguły przecież nie wiąże się wykonanie żadnych robót budowlanych.
Podmiot zobowiązany do sporządzenia takiej oceny technicznej nie musi więc legitymować się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie Sądu w warunkach przedmiotowej sprawy bezsporne jest, że najemca nie utracił posiadania lokalu, w którym wykonano samowolnie roboty budowlane.
Stanowisko MWINB odnośnie adresata obowiązku przedłożenia ekspertyzy w trakcie toczącego się postępowania nie było konsekwentne, skoro w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylając postanowienie PINB dla m. st. Warszawy, organ zażaleniowy wyraźnie dystansował się od akceptacji zaadresowania obowiązku przedłożenia ekspertyzy do właściciela budynku, nie zaś do inwestora (k. 159-160 akt administracyjnych). Stanowisko organu wojewódzkiego prezentowane w kasacyjnym postanowieniu wydanym w granicach sprawy uległo zmianie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia. Labilność stanowiska organu zażaleniowego w tym względzie nie została dostrzeżona przez sąd wojewódzki, który błędnie dokonał niewłaściwej oceny wyboru spośród podmiotów wskazanych w art. 81c ust. 1 uPb, skarżącej kasacyjnie Spółki – właściciela obiektu budowlanego, jako podmiotu zobowiązanego do przedłożenia ekspertyzy w trybie art. 81c ust. 2 uPb.
Skoro zatem niewątpliwe jest, że to nie skarżąca Spółka dopuściła się realizacji samowolnie wykonanych robót, lecz inwestor (najemca lokalu), który nie utracił posiadania lokalu, to zasadnie wskazuje się w zarzucie skargi kasacyjnej, że przy stosowaniu przepisu art. 81c ust. 2 uPb należało wziąć pod rozwagę treść art. 342 Kodeksu cywilnego, wedle którego nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze.
Z tych względów uznać wypadnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, przeto uznając zarzuty skargi za usprawiedliwione uchylono zaskarżony wyrok oraz uchylono zaskarżonego postanowienie MWINB oraz postanowienie PINB dla m. st. Warszawy. Organ powiatowy ponownie rozstrzygnie sprawę uwzględniając wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.