Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1573/21, oddalił skargę A. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 maja 2021 r., znak: DOA.7110.215.2020.SPA, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego (Wojewoda) z dnia 4 czerwca 2020 r., znak: WI-IV.7840.4.11p.1.2015.ESD, wydaną w oparciu o art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 k.p.a., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] (Starosta) z dnia 13 grudnia 2012 r., nr 984/2012, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych nr [...] i [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], przeniesionej na G. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 17 stycznia 2013 r., nr 984-1/2012 [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. N. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego", poprzez uznanie, że decyzja Starosty nr 984/2012 z dnia 13 grudnia 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego, w sytuacji gdy przepisy te ustanawiają obowiązek badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami "MPZP" jako przesłankę warunkującą możliwość wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, a finalnie warunkującą ważność wskazanego rodzaju decyzji, w sytuacji gdy uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została unieważniona prawomocnym wyrokiem sądu;
- 2) na podstawie art. "174 pkt 2" p.p.s.a. naruszenie "przepisów postępowania", tj. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr 984/2012 z dnia 13 grudnia 2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Na wstępie wskazać należy, że zredagowane podstawy kasacyjne zawierają błędy konstrukcyjne. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie, jak wyżej wskazano, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GINB. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do oddalenia skargi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone.
Sformułowane zarzuty nie uwzględniają specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zauważyć także należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po pierwsze, nie jest przepisem postępowania, lecz prawa materialnego zamieszczonym w ustawie procesowej, po drugie, ma charakter blankietowy, przepis ten samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony konieczne jest wskazanie jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Autor środka zaskarżenia, redagując podstawę z punktu 2) opisanej wyżej skargi kasacyjnej, nie sprostał temu obowiązkowi.
Ponadto, skoro autor skargi kasacyjnej, w punkcie 1) środka zaskarżenia, powołuje się na rażące naruszenie konkretnych przepisów Prawa budowlanego, to powinien powiązać je w związku właśnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazana wadliwość zarzutów, w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941), nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia, jest możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia, gdyż jego treść pozwala na jednoznaczne określenie rodzaju naruszenia prawa i naruszonych przepisów.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności wydanych wcześniej w oparciu o ten plan miejscowy decyzji administracyjnych. Wobec tak postawionego pytania należy udzielić odpowiedzi przeczącej.
Podobny problem prawny był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1450/22, nota bene ze skargi kasacyjnej A. N. (zawierała ona tożsame zarzuty i argumentację jak w analizowanym środku zaskarżenia). Skład orzekający podziela poglądy zawarte w tym orzeczeniu, w związku z czym rozpoznając niniejszą sprawę w niezbędnym zakresie powtórzy zawarte w nim rozważania przyjmując je za swoje.
I tak, w orzecznictwie nie jest kwestionowane stanowisko, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. Skoro w art. 147 § 2 p.p.s.a. mowa jest o wzruszeniu rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach, to w przypadku, gdy chodzi o decyzje administracyjne, należy przez to rozumieć sankcję wzruszalności, a nie nieważności (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15; wyrok NSA z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2868/12; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt. II OSK 613/11).
Należy przy tym również zauważyć, że pojęcie "wzruszenie" jest stosowane w znaczeniu szerokim obejmującym wszystkie tryby pozbawienia mocy obowiązującej decyzji administracyjnej, a zatem również stwierdzenie nieważności, jak też w znaczeniu wąskim, które wiąże wzruszalność wyłącznie z uchyleniem decyzji w wyniku zastosowania sankcji wzruszalności (zob. Barbara Adamiak "Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej", Państwo i Prawo 2002/9/ str. 16-22). Przedstawione powyżej stanowisko jest wynikiem przyjęcia tej koncepcji wzruszalności, która wynika ze stanu prawnego normującego tę kwestię w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z treścią art. 147 § 2 p.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.
Przepis ten i w ogóle ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie reguluje więc trybu właściwego do wzruszenia decyzji, odsyłając do Kodeksu postępowania administracyjnego. Tam jednak brak regulacji wskazującej na tryb właściwy w tej sytuacji (jak jest w przypadku art. 145a k.p.a. dotyczącego wznowienia postępowania na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Wobec powyższego braku ustanowienia sankcji w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odnoszącego przesłankę braku podstawy prawnej decyzji do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który wskazuje na przypadki wyraźnego ustanowienia sankcji nieważności w przepisie szczególnym, nie można zastosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego przez sąd za nieważny (zob. Barbara Adamiak, op. cit.; Justyna Goździewicz-Biechońska "Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym").
Wskazać dodatkowo należy, że w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, a więc w przepisie, który reguluje podobną sytuację, co art. 147 § 2 p.p.s.a., czyli następstwa, dla postępowań indywidualnych, wyeliminowania z systemu prawa normy prawnej stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia, stosuje się sankcję wzruszalności, a nie nieważności. Pojęcie wzruszalności, o którym mowa w art. 147 § 2 p.p.s.a., należy więc rozumieć w znaczeniu wąskim. W konsekwencji, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych, z tego powodu, że stwierdzono nieważność planu miejscowego, na podstawie którego tę decyzję wydano. Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jest możliwe gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
Natomiast - jak wynika z przyjętej wykładni art. 147 § 2 p.p.s.a. - stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, nie jest podstawą stwierdzenia nieważności tej decyzji, lecz jest podstawą do jej wzruszenia. Nie jest to więc przyczyna nieważności określona w art. 156 k.p.a., jak również w przepisach szczególnych, w tym w art. 147 § 2 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15). Warto zwrócić uwagę na to, że powyższe stanowisko umacniają rezultaty wykładni systemowej. Norma zawarta w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p.") wprowadziła zasadę zachowania w obrocie prawnym decyzji w okresie ich ważności wydanych na podstawie planów miejscowych, które utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie nowych regulacji planistycznych.
Brak jest uzasadnionych podstaw prawnych, aby różnicować sytuację, gdy utrata mocy dotychczas obowiązującego planu następuje w wyniku wejścia w życie nowego planu miejscowego od sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdza nieważność planu miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2085/16; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1598/08). Natomiast kwestia, czy ocena skutków takiej sytuacji faktyczno-prawnej jest możliwa w trybach wzruszenia, do których odsyła art. 147 § 2 p.p.s.a., nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W tej sytuacji jako prawidłowe należało uznać stanowisko Sąd pierwszej instancji, który zasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie może stanowić, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podstawę stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie unormowań tego planu, bowiem tryb nieważnościowy, w odniesieniu do okoliczności polegającej na stwierdzeniu nieważności planu miejscowego, jak wynika z poprzedzających rozważań, nie jest przewidziany w art. 147 § 2 p.p.s.a. Zasadne jest również stanowisko Sądu Wojewódzkiego wskazujące, że weryfikacja kwestionowanej decyzji w ramach postępowania nieważnościowego odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili jej wydania.
Zatem nie mogą mieć w sprawie zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, które weszły w życie cztery lata po wydaniu kwestionowanej decyzji. Ponadto za całkowicie błędne należy uznać stanowisko skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym badanie legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, powoduje, że znajdują one również zastosowanie do oceny prawidłowości badanej decyzji. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.
W tych warunkach, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. polegający na uznaniu, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 13 grudnia 2012 r. wydanej pomimo uprzedniego stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w sprawie uchwalenia i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w miejscowości [...] w gminie [...], w sytuacji gdy przywołany przepis winien być zastosowany w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że decyzja Starosty z dnia 13 grudnia 2012 r. nie narusza w sposób rażący ww. przepisów Prawa budowlanego. Zarzuty skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazują bowiem, iż decyzja, której dotyczy wniosek skarżącego, winna być wyeliminowana w ramach postępowania nieważnościowego jako wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając jednak na uwadze pogląd, który został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższych rozważaniach nie można uznać zasadności tych zarzutów.
Dodatkowo zauważyć należy, że przepisy art. 32 ust. 4 pkt 1 i art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego odnoszą się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w jaki sposób doszło do naruszenia ww. przepisów i to w sposób rażący. Ponadto, wskazując (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), że "Sąd w wyroku podtrzymał stanowisko GINB w kwestii prawidłowej oceny inwestycji, że nie narusza ona rażąco ustaleń obowiązujących w dacie wydania decyzji Starosty planu miejscowego. Sąd przywołał przy tym konkretne zapisy planu, tj. sporządzenie planu w skali 1:5000 oraz, że prognoza oddziaływania na środowisko nie oceniała oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu oraz uchwalonego tego samego dnia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w miejscowości [...]", nie wskazał żadnych konkretnych wadliwość. Stwierdził jedynie, że doszło do naruszenia art. 17 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska "(w brzmieniu obowiązującym w chwili zaskarżenia)", które polegało na tym, że nie sporządzono prognozy oddziaływania na środowisko skumulowanych dwóch parków [...] należących do tego samego inwestora oraz że "GINB nie dokonał prawidłowej oceny inwestycji, gdyż w świetle powyższego narusza ona rażąco zapisy planu".
Nie odniósł on tego jednakże, ani do wydanej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 3 października 2011 r., nr 13/2008, ustalającej na rzecz G. [...] sp. z o.o. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych [...], gm. [...], ani konkretnych ustaleń planu miejscowego. Nadto przepis art. 17 pkt 4 u.p.z.p. odnosi się do procedury planistycznej, nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania, a art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska "w chwili zaskarżenia" nie obowiązywał, został uchylony - przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227) z dniem 15 listopada 2008 r.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.