Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SAB/Rz 8/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie – uwzględniając skargę na bezczynność organu - zobowiązał Prezydenta Miasta P. do rozpatrzenia wniosku P. SA z dnia 15 lutego 2002 r. o wydanie pozwolenia na budowę, w terminie dwóch miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na bezsporne w sprawie okoliczności, a mianowicie, że w dniu 15 lutego 2002 r. P. SA, na podstawie przepisu art. 32 i 33 Prawa budowlanego, złożyła w Urzędzie Miasta P. wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę zespołu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną oraz parkingu na 350 miejsc. Do wniosku załączono projekt budowlany Centrum Handlowego "F.", decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 31 grudnia 1999 r. oraz wypis z rejestru gruntów. Prezydent Miasta P. wezwał inwestora, w trybie art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. a następnie decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r. orzekł o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, która to decyzja został utrzymana w mocy decyzją Wojewody Podkarpackiego z 17 lipca 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 28 października 2003 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Podkarpackiego z 17 lipca 2002 r., a także stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 4 kwietnia 2002 r. wskazując, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż inwestor dostarczył organowi I instancji żądane dokumenty, dlatego organ ten nie mógł pozostawić wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku, a ponadto, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 64 § 2 kpa nie stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej.
Przytoczone okoliczności, w ocenie Sądu Wojewódzkiego wykazują, że złożenie przez inwestora wniosku zainicjowało procedurę ubiegania się o pozwolenie na budowę, dlatego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien prowadzić postępowanie zmierzające do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, względnie do odmowy wydania takiego pozwolenia. Odmienne stanowisko organu (Prezydenta Miasta P.), który nie rozpoznaje merytorycznie wniosku, oznacza w istocie bezczynność organu i uzasadnia uwzględnienie skargi na bezczynność tego organu.
Od powyższego wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta P., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na bezczynność organu, bądź ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 64 § 2 kpa oraz art. 33 ust. 1 i 2 a także art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym wniosek o pozwolenie na budowę został prawidłowo uzupełniony i był kompletny. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że przepisy art. 64 § 2 kpa oraz art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego mają inny zakres, a zastosowanie art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego jest możliwe dopiero po zgromadzeniu pewnego minimum dokumentacji, do czego stronę można zmotywować jedynie poprzez zastosowanie art. 64 § 2 kpa. Podkreślono, że w trybie przewidzianym w przepisie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nie mogą być uzupełniane braki w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane ani w zakresie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jeżeli chodzi o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w trybie art. 35 ust. 3 nie można żądać uzupełnienia ani w zakresie zupełnego braku takowego oświadczenia ani w zakresie jego formy czy też zasięgu rzeczowego, tzn. czy obejmuje wszystkie nieruchomości objęte procesem budowlanym dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane jest bowiem załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2), a nie załącznikiem do projektu budowlanego. Natomiast brak prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uniemożliwia przejście organu budowlanego do czynności sprawdzających przewidzianych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Ponadto wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że zgodnie z bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, dla całego zamierzenia budowlanego.
Natomiast z załączonej przez wnioskodawcę dokumentacji wynika jednoznacznie, że zamierzenie budowlane wykracza poza nieruchomość, na której ma być posadowiony pawilon handlowy zaś inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania terenem na cele budowlane w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego, a to skutkuje niemożnością rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę. Tego rodzaju brak powinien być uzupełniony w trybie art. 64 § 2 Kpa, a nie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Wreszcie w skardze kasacyjnej podniesiono, że organ ma obowiązek dostosować się do wytycznych Sądu Wojewódzkiego, jednakże nie jest to możliwe, ponieważ nie dysponuje odpowiednią dokumentacją dot. całości zamierzenia budowlanego. Zgodnie z tymi wytycznymi nie może zastosować art. 64 § 2 kpa, zaś w trybie art. 35 Prawa budowlanego nie może żądać uzupełnienia brakującej dokumentacji, co stwarza sytuację, w której postępowanie nie może nigdy zostać zakończone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw zaskarżenia przy czym zawarte tam wywody odbiegają od precyzji. Przykładowo wnoszący skargę kasacyjną, jako jej podstawę, wskazuje naruszenie przepisów prawa materialnego, gdy tymczasem w treści skargi kasacyjnej powołano się jedynie na naruszenie przepisów prawa procesowego. Uszło także uwadze wnoszącego skargę kasacyjną, że wojewódzki sąd administracyjny nie mógł naruszyć art. 64 § 2 kpa, gdyż nie orzeka w oparciu o unormowania kodeksu postępowania administracyjnego (znajdują one zastosowanie wyłącznie na etapie postępowania administracyjnego), natomiast Sąd orzeka w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Jeśli jednak rozumieć ten zarzut skargi kasacyjnej jako wadliwą wykładnię art. 64 § 2 kpa, dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 28 października 2003 r., która została zaaprobowana przez Sąd Wojewódzki, to zarzut ten nie jest uzasadniony. Chybione są również zarzuty naruszenia art. 33 ust. 1 i 2 a także art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.
Należy przypomnieć, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego wyraża zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, zaś w ust. 2 wymienia, jakie dokumenty powinny być złożone wraz z wnioskiem wydanie pozwolenia na budowę. Natomiast treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z kolei art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego zobowiązuje organ, w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, do wydania postanowienia wzywającego stronę do ich usunięcia w zakreślonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wreszcie art. 64 § 2 kpa jest normą postępowania naprawczego, która wskazuje, że w wypadku, gdy podanie nie czyni zadość wymogom stawianym w przepisach prawa, to należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w określonym terminie pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.
Z treści powołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że zakresy unormowań powołanych przepisów prawa nie nakładają się na siebie. Wymaga bowiem rozróżnienia sytuacja gdy "podanie nie czyni zadość wymogom stawianym w przepisach prawa", o czym stanowi art. 64 § 2 kpa, od sytuacji, gdy do podania dołączono pełną dokumentacje przewidzianą prawem, aczkolwiek - w ocenie organu - nie uzasadnia ona uwzględnienia podania. Inaczej rzecz ujmując w sytuacji, gdy podanie czyni zadość wymogom stawianym w przepisach prawa (obejmuje pełną dokumentację, jednakże nie uzasadniającą uwzględnienia podania), przepis art. 64 § 2 kpa, nie ma zastosowania.
Niezależnie od tego podnieść należy, że w warunkach sprawy Prezydent Miasta P. związany był oceną dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wszakże decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28.10.2003 r. stwierdzona została nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 4 kwietnia 2002 r. o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania (wobec niekompletności wniosku o pozwolenie na budowę). W powołanej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wprost stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że inwestor dostarczył organowi I instancji żądane dokumenty oraz że skoro istnieje nierozpoznany merytorycznie wniosek o pozwolenie na budowę, to organ I instancji powinien przejść do następnej fazy postępowania i wydać decyzję merytoryczną, w zależności od wyników i ocen tej fazy postępowania. Stanowisko to podzielił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest najzupełniej prawidłowe.
Nie mogły wreszcie być uwzględnione obszerne wywody skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, iż organ nie może zastosować się do wytycznych Sądu Wojewódzkiego, gdyż z jednej strony nie może zastosować art. 64 § 2 kpa, zaś z drugiej strony nie może żądać uzupełnienia brakującej dokumentacji, w trybie art. 35 Prawa budowlanego, co ma stwarzać sytuację, w której postępowanie nie może nigdy zostać zakończone. Wywody te wynikają z nieporozumienia i oparte zostały na wadliwym założeniu. Wiążą się one z omówionym już rozróżnieniem dwóch sytuacji a mianowicie gdy podanie czyni zadość wymogom stawianym w przepisach prawa (w której nie znajduje zastosowania art. 64 § 2 kpa), a sytuacją w której organ przedstawioną dokumentację uznaje za nieprawidłową i która nie pozwala na uwzględnienie żądania strony. W pierwszym przypadku nie można mówić potrzebie uzupełnienia brakującej dokumentacji, gdyż została przedłożona, natomiast w drugim przypadku rzeczą organu jest ocena merytoryczna przedstawionej dokumentacji.
Już na marginesie dotychczasowych uwag dodać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ze skargi na bezczynność organu, rzeczą sądu administracyjnego jest jedynie zbadanie zwłoki w załatwieniu sprawy, co miało miejsce w sprawie, a co w konsekwencji uzasadniało uwzględnienie skargi.
W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nie uzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił i orzekł jak w pkt. I sentencji.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od obciążenia wnoszącego skargę kasacyjną kosztami postępowania (pkt. II sentencji) uznając, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, wiążący się z dotychczasową wadliwą praktyką wielu organów przy wykładni i stosowaniu art. 64 § 2 kpa.