Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 32/15, oddalił skargę K. G. i C. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2014 r. o nakazaniu C. G. rozebrania części obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości U. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] lipca 2014 r., powołując się na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał skarżącemu C. G. rozebrać rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości U., to jest znajdujące się po północnej stronie tego budynku ganek o wymiarach 2,23 m na 2,50 m oraz pomieszczenia pokoju, łazienki i kotłowni o wymiarach 4,40 m na 5,22 m. Organ administracji ustalił, że ganek został zbudowany w 2010 r., zaś pozostałe pomieszczenia w 2005 r. W pokoju, łazience i kotłowni były też wykonywane roboty budowlane w 2010 r., którymi doprowadzono te pomieszczenia do stanu obecnego. Wszystkie roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ich inwestorem był skarżący C. G. Organ administracji wyjaśnił przy tym, że nie jest konieczne dokładne ustalenie zakresu zmian po 2005 r. w części budynku zawierającej kotłownię, pokój i łazienkę, gdyż także roboty budowlane wykonane w 2005 r. były samowolą budowlaną, która dotychczas nie została zalegalizowana. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nałożono na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów koniecznych do legalizacji wykonanych robót budowlanych. Obowiązek ten nie został wykonany.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2014 r., rozpoznając odwołanie skarżącego C. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2014 r.
W skardze skarżący twierdzili, że nie wybudowali części budynku, w której znajduje się kotłownia, lecz ją jedynie wyremontowali. Podnieśli, że kotłownia została wybudowana w 2005 r., kiedy nie byli współwłaścicielami nieruchomości. Powołali się na zamieszczone w umowie darowizny z [...] sierpnia 2006 r., którą nabyli udział w wysokości 1/2 części we własności nieruchomości, oświadczenie, że w dniu zawarcia umowy weszli w posiadanie budynku. Zarzucili, że nie wyjaśniono dokładnie zakresu robót budowlanych wykonanych w tej części budynku po 2005 r., przy czym twierdzili, że wyjaśnienia te są konieczne m.in. w celu prawidłowego ustalenia adresata decyzji, gdyż kotłownia została wybudowana w czasie, kiedy właścicielami nieruchomości byli H. i P. P. Skarżący podnieśli też na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji, że nie było możliwe złożenie projektu budowlanego z uwagi na brak zgody H. P. – siostry skarżącego.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że organy administracji w sposób zgodny z prawem ustaliły stan faktyczny sprawy. Zwrócił uwagę, że dwukrotnie przeprowadzono oględziny, połączone z przesłuchaniem stron, że strony postępowania składały oświadczenia przed pracownikiem organu pierwszej instancji pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz że oparto się na materiałach fotograficznych, geodezyjnych, kartograficznych oraz szkicach sytuacyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, na tej podstawie organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że wykonane w latach 2005 – 2010 bez pozwolenia na budowę roboty budowlane polegały na rozbudowie od strony północnej istniejącego na działce nr [...] w U. budynku mieszkalnego o ganek, pokój, łazienkę i kotłownię.
Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżących, że wykonane roboty budowlane stanowiły remont, przede wszystkim dlatego, że – jak stwierdził – z zebranego materiału dowodowego wynika, iż na skutek wykonanych robót budowlanych powstał obiekt budowlany, który różni się gabarytami od budynku, który istniał tam wcześniej, przy czym na potwierdzenie swego stanowiska powołał się na oświadczenie H. P. z 17 sierpnia 2010 r.
Odnosząc się do twierdzenia skarżących, że skarżący C. G. nie był inwestorem w zakresie budowy kotłowni oraz do zarzutu skarżących, że zaniechano ustalenia dokładnego czasu i zakresu robót budowlanych Sąd pierwszej instancji wskazał na wyjaśnienia skarżącego i skarżących złożone 17 sierpnia 2010 r., 18 września 2012 r., 21 listopada 2012 r. oraz 8 października 2014 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza tych oświadczeń nie pozostawia wątpliwości, że zarzuty skargi są niezasadne.
Ustosunkowując się do twierdzeń skarżących dotyczących tego, że budynek objęli w posiadanie dopiero [...] sierpnia 2006 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest w zasadzie inwestor. Nie ma więc podstaw, aby brak odpowiedzialności za dokonaną samowolę budowlaną wywodzić z tego, że w chwili rozpoczęcia procesu budowlanego skarżący nie był jeszcze współwłaścicielem budynku. Zauważył też, że skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli budowlanej w pierwszej kolejności powinien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Wskazał również, że w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przeprowadzonym w trybie art. 136 k.p.a. skarżący w oświadczeniu z 8 października 2014 r. potwierdził – pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań – że był jedynym inwestorem budowy pokoju, łazienki, kotłowni, ganku i wykonanych w tych pomieszczeniach robót budowlanych. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji uznał, że ustalenie organów administracji, iż to skarżący był inwestorem samowolnych robót budowlanych wykonanych w latach 2005 – 2010 jest prawidłowe.
Sąd pierwszej instancji za prawidłowe uznał też ustalenie, że wykonane samowolnie roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę oraz że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał. W konsekwencji za zgodne z prawem uznał nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia dokumentów koniecznych do zalegalizowania tych robót budowlanych i decyzję o nakazie rozbiórki wydaną z powodu niewykonania tego obowiązku, przy czym Sąd podkreślił, że obowiązek nie został wykonany mimo dwukrotnej zmiany terminu przedłożenia dokumentów.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
Przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego zarzucili naruszenie art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że roboty budowlane wykonane w kotłowni, pokoju i łazience nie polegały na remoncie istniejącego od 2005 r. pomieszczenia i w związku z tym wymagały pozwolenia na budowę.
Przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia przepisów postępowania zarzucili naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. miało polegać na oddaleniu skargi, mimo że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących, organy administracji obu instancji nie ustaliły dokładnego czasu i zakresu robót budowlanych wykonanych po 2005 r., a także nie ustaliły, kto był inwestorem tych robót. Skarżący zarzucili też, że ustalenie, iż w wyniku robót budowlanych doszło do zwiększenia kubatury obiektu budowlanego zostało oparte jedynie na oświadczeniu H. P. z 17 sierpnia 2010 r., przy czym podniesiono, że osoba ta pozostaje ze skarżącymi w konflikcie oraz że nie wyjaśniono, dlaczego nie dano wiary oświadczeniom skarżącego, że wykonał tylko remont pomieszczenia. Podnieśli przy tym, że ich oświadczenia były składane na żądanie organu administracji, a ich forma nie pozwala na rozróżnienie istotnej w sprawie okoliczności, mianowicie że do rozbudowy kotłowni doszło w 2005 r. Zarzucili też, że nie dokonano wnikliwej analizy oświadczeń, na dowód czego przytoczono ich fragmenty pokazujące jak – zdaniem skarżących – są niejednoznaczne.
Twierdzili też, że nie uwzględniono, iż oświadczenie skarżącego z 8 października 2014 r. zostało sprostowane pismem procesowym z 16 lutego 2015 r. Ponadto skarżący twierdzili, że został pominięty fakt, iż udział w wysokości ½ części we własności nieruchomości zabudowanej domem, którego dotyczy sprawa, nabyli dopiero [...] sierpnia 2006 r. oraz że dopiero wtedy weszli w posiadanie domu. W ocenie skarżących, okoliczność ta ma istotne znaczenie wobec ustalenia, że kotłownia, pokój i łazienka zostały wybudowane w 2005 r., kiedy właścicielami i posiadaczami całego budynku oraz gruntu, na którym on się znajduje, byli H. i P. P. Zdaniem skarżących, to te osoby ewentualnie powinny być adresatami decyzji o nakazie rozbiórki.
Natomiast naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. miało polegać na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń i dowodów, które mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, ograniczeniu się do powołania się na oświadczenie H. P. z 17 sierpnia 2010 r. i brak wyjaśnienia, dlaczego temu oświadczeniu dano wiarę, a oświadczeniom skarżącego nie.
W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zwrot kosztów postępowania.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim zasadne są te podstawy kasacyjne, w których zarzuca się Sądowi pierwszej instancji niewłaściwą ocenę ustaleń poczynionych przez organy administracji w zakresie tego, że to skarżący był wyłącznym inwestorem samowolnych robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji zaakceptował wskazane ustalenia opierając się głównie na oświadczeniach złożonych przez skarżących i skarżącego w dniach 17 sierpnia 2010 r., 18 września 2012 r., 21 listopada 2012 r. oraz 8 października 2014 r. Natomiast w skardze kasacyjnej trafnie, w ocenie NSA, zarzuca się, że oświadczenia te nie zostały poddane właściwej analizie. Przede wszystkim podzielić należy pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, że nie są one jednoznaczne.
Zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji cytując niektóre z nich pominął stwierdzenia, które mogły wskazywać na to, że inwestorem robót budowlanych mogła być także H. P. Na przykład, Sąd pierwszej instancji zacytował oświadczenie z 18 września 2012. (złożone podczas oględzin) w ten sposób, że pominął fragment dotyczący pokoju, łazienki i kotłowni o treści "inwestorem tych robót była moja siostra P.H. P. ja pomagałem w nich". Nie została też uwzględniona wadliwość oświadczenia z 8 października 2014 r., istotnego z tego powodu - zdaniem Sądu pierwszej instancji - że zostało złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Otóż z jego treści wynika, że zostało ono złożone na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, "jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania".
Zatem warunkiem przyjęcia, na podstawie powołanego przepisu, oświadczenia strony jest jej wniosek o dokonanie takiej czynności. Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżący złożyli wniosek o przyjęcie od nich oświadczenia. Wręcz przeciwnie, z akt administracyjnych wynika, że oświadczenie to zostało złożone na wezwanie organu administracji, gdyż pismem z 25 września 2014 r. skarżący zostali wezwani do stawienia się w Urzędzie w dniu 8 października 2014 r. w celu złożenia wyjaśnień. Organ administracji nie był zatem uprawniony do odebrania od skarżących oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a., lecz powinien był, jeżeli uznał, że nie wszystkie okoliczności faktyczne zostały wyjaśnione, przesłuchać stronę w trybie art. 86 k.p.a. Dostrzeżone uchybienie może mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzono czynność, która jest dopuszczalna jedynie na wniosek strony, bez takiego wniosku, co powoduje, że nie można pominąć późniejszych pism skarżących, w których zmieniają złożone wówczas oświadczenie.
Taki wadliwy sposób oceny wyjaśnień złożonych przez skarżących może mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż nie jest kwestionowane, że w 2005 r. wyłącznymi współwłaścicielami nieruchomości zabudowanej domem, w którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem postępowania, byli H. i P. P., zaś skarżący stali się jej współwłaścicielami dopiero [...] sierpnia 2006 r. Nie można więc wykluczyć, że w rzeczywistości zasadnicze roboty budowlane zostały wykonane w 2005 r. tylko i wyłącznie z inicjatywy H. P. albo że roboty te zostały wykonane wspólnie przez H. P. i skarżącego C. G. Ta druga wersja jest prawdopodobna, gdyż umowa darowizny z następnego roku świadczy, że był czas, gdy obecnie skłócone rodzeństwo żyło w zgodzie. Dokonanie takich ustaleń miałoby istotny wpływ na to, kto powinien być adresatem decyzji legalizacyjnej. Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przy takich ustaleniach powinna nim być także H. P. W tych okolicznościach nie sposób odeprzeć zarzutów skargi kasacyjnej, w których kwestionuje się trafność oceny wydanych w sprawie decyzji administracyjnych w zakresie poczynionych ustaleń dotyczących czasu, zakresu i przede wszystkim inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania.
Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na kwestię, która nie została wprost w skardze kasacyjnej wyartykułowana, ale która wiąże się z jej zasadniczym zarzutem dotyczącym ustaleń faktycznych. Otóż, w ocenie NSA, w takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, mianowicie wówczas, gdy obiekt budowlany jest przedmiotem współwłasności, a roboty budowlane zostały wykonane – jak przyjęły organy administracji – przez jednego ze współwłaścicieli i to w taki sposób, że rozbudowano dotychczas istniejący dom, konieczne jest wyjaśnienie, czy legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych nie będzie wymagała sporządzenia projektu budowlanego, który będzie obejmował także część dotychczasową. Skoro rozbudowa miała polegać na dobudowie pokoju, kotłowni i łazienki, to nie można wykluczyć, że doszło do zmian w dotychczasowym budynku, a więc ewentualna rozbiórka może obejmować także tę część, która istniała przed rozbudową.
W ocenie NSA, w takiej sytuacji zarówno legalizacja, jak i rozbiórka może wymagać współdziałania wszystkich współwłaścicieli budynku. Na potrzebę takiego spojrzenia na rozpoznawaną sprawę wskazuje stwierdzenie skarżących, że nie mogli przedstawić projektu budowlanego z uwagi na sprzeciw H. P. Przytoczone okoliczności uzasadniają rozważenie, czy adresatem obowiązków nakładanych w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym, a więc obowiązku przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji, jak i ewentualnego obowiązku rozbiórki, nie powinni być wszyscy współwłaściciele budynku.
Powyższe powoduje, że zasadne okazały się podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie w związku z tym stwierdzić należy, że przedwczesna jest ocena zaskarżonych decyzji w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, w szczególności rozstrzygnięcia, czy roboty budowlane wykonane przez skarżącego stanowiły remont, który nie wymagał pozwolenia na budowę. Skoro nie wyjaśniono zakresu wykonanych robót budowlanych, w tym wykonanych przez skarżącego, to nie sposób przesądzać, że wykonane przez niego roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona do rozpoznania sprawy. W ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji miał wystarczające podstawy, aby uznać, że poczynione przez organy administracji ustalenia we wskazanym wyżej zakresie są wadliwe, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę uchylił decyzje organów obu instancji. W związku z uchyleniem decyzji organów administracji konieczne będzie ponowne przeprowadzenie postępowania, w którym należy dokonać ustaleń we wskazanym zakresie w oparciu o już przeprowadzone dowody poddane ponownej ocenie oraz w oparciu o ewentualnie nowe dowody. W szczególności konieczne jest wspólne przesłuchanie wszystkich współwłaścicieli budynku, w którym wykonano roboty budowlane będące przedmiotem sprawy, w celu ustalenia ich zakresu, czasu wykonania i ich inwestora.
Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, NSA na mocy art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego za obie instancje.