Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r., II SA/Sz 633/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Szczecinie oddalił skargę I.C.-W. i Z.W. (inwestorzy) na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ZWINB) w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Jak wynika z przywołanego w cyt. wyroku stanu faktycznego sprawy, Burmistrz Miasta i Gminy Kamień Pomorski decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. zatwierdził inwestorom – I.C.-W. i Z.W. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (rozbudowa budynków: mieszkalnego nr [...] i gospodarczych) w Kamieniu Pomorskim przy ul. [...], na działce nr [...].
Zrealizowany obiekt w części obejmującej lokal użytkowy w przyziemiu budynku został przyjęty do użytkowania decyzją Starosty Powiatu Kamieńskiego z dnia [...] czerwca 2002 r., [...] oraz w części mieszkalnej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Kamieniu Pomorskim.
Następnie, Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., [...], na skutek rozpoznania wniosku L. K., stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Kamień Pomorski z dnia [...] grudnia 1998 r. – pozwolenia na budowę. Przyczyną stwierdzenia nieważności było to, że kwestionowany obiekt zrealizowany został nie tylko na działce [...], ale również na działce [...] oraz na działce [...] – w stosunku do której inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania na cele budowlane. Ponadto obiekt po rozbudowie nie spełniał wymogów określonych w przepisach w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Jak dalej wskazano w kwestionowanym obecnie wyroku, rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższe spowodowało ostateczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
Decyzją wydaną w dniu [...] sierpnia 2010 r. PINB w Kamieniu Pomorskim nakazał inwestorom doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego, zgodnie z wykonaną ekspertyzą poprzez:
- - zlikwidowanie przez zamknięcie przeziernym materiałem np. luksferami bądź przeszkleniami przeciwpożarowymi klasy min. E – 30, istniejących otworów okiennych w granicach z działkami nr [...],[...] i [...],
- - zamknięcie istniejących otworów drzwiowych (wejście, drzwi balkonowe) przy pomocy skrzydeł drzwi przeciwpożarowych klasy min. E – 30 wyposażonych w samozamykacze lub tworząc loggie (podcienia) – drzwi należy zamontować w nowych ścianach wewnętrznych min. REI 60, usytuowanych pod kątem 900 do granicy działki,
- - zamontowanie urządzeń klimatyzacyjnych.
Na skutek odwołania od powyższej decyzji L. K., ZWINB w Szczecinie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., [...] uchylił w całości powyższą decyzję organu powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując że z uwagi na unieważnienie pozwolenia na budowę zastosowanie w sprawie powinny mieć przepisy art. 50 – 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.)
Powyższe skutkowało wydaniem przez PINB w Kamieniu Pomorskim decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., [...], nakazującej I.C.-W. i Z.W., na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykonanie opisanych powyżej czynności w celu doprowadzenia budynku mieszkalno-usługowego do odpowiedniego stanu technicznego w terminie do 30 czerwca 2011 r.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie, w wyniku rozpoznania przez ZWINB w Szczecinie odwołania L. K. oraz inwestorów zostało, w części dotyczącej obowiązku zamknięcia istniejących otworów okiennych przeziernym materiałem, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylone i w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego zastąpione obowiązkiem zamurowania istniejących otworów okiennych w ścianach zwróconych bezpośrednio w stronę granicy działek nr [...],[...],[...] i [...]. Ponadto organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania pozostałych obowiązków i wyznaczył nowy termin do dnia 30 września 2013 r., w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy.
WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Sz 393/13, oddalił skargę inwestorów na powyższą decyzję ZWINB w Szczecinie.
Niewykonanie przez I. C.-W. i Z.W. obowiązku nałożonego decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. w zakreślonym w niej terminie skutkowało wydaniem przez PINB w Kamieniu Pomorskim w dniu [...] listopada 2013 r., w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej skarżącym rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalno – usługowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji I. C. – W. i Z.W., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata P. W., wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Odwołujący się zarzucili, że wykonanie nałożonego na nich obowiązku doprowadziłoby do utraty charakteru mieszkalnego budynku, w którym zamieszkują.
Rozpoznając powyższe odwołanie ZWINB w Szczecinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 i art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej uPb) podzielił stanowisko organu I instancji i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie organu odwoławczego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, orzeczonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb ostateczną decyzją administracyjną inwestorzy nie wykonali, co spowodowało, że organ powiatowy nie mógł zakończyć swojego postępowania w inny sposób, niż wydając decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb.
Na decyzję organu wojewódzkiego I.C.-W. i Z.W., złożyli skargę do WSA w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb poprzez jego zastosowanie, mimo braku przesłanek do jego zastosowania. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak rozważenie wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, podanie nieprawidłowej podstawy prawnej decyzji, załatwienie sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę ZWINB w Szczecinie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Szczecinie uznał, że z uwagi na to, iż po uprawomocnieniu się wyroku tego sądu z dnia 22 maja 2013 r., II SA/Sz 393/13, PINB w Kamieniu Pomorskim w dniu 23 października 2013 r. przeprowadził kontrolę budynku należącego do skarżących i w obecności I.C.-W. stwierdził, że obowiązki nałożone w postępowaniu naprawczym decyzją ZWINB w Szczecinie z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 uPb nie zostały wykonane, organy nadzoru budowlanego były nie tylko uprawnione, lecz wręcz zobowiązane do nałożenia na skarżących obowiązku dokonania rozbiórki budynku.
Skargą kasacyjną – reprezentowanych przez pełnomocnika – I.C.-W. i Z.W., zaskarżono ww. wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) temu orzeczeniu zarzucono:
- 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu art. 134 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wówczas: Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm. dalej: Pusa) poprzez brak odniesienia się przez sąd I instancji do tego, co było przedmiotem sprawy i zaniechanie zbadania zgłoszonych zarzutów przez skarżących, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi, podczas, gdy z uwagi na nierzetelne i niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ I, jak i II instancji z naruszeniem przepisów art. art. 7, 10, 16, 61a, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., wynikające z nieuwzględnienia i nierozważenia skutków występowania w obrocie dwóch decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tyczących się budynku mieszkalno – usługowego skarżących, "w odniesieniu do jego części obejmującej lokal użytkowy Starosty Powiatu Kamieńskiego z dnia [...] czerwca 2002 r., oraz w odniesieniu do jego części mieszkalnej PINB w Kamieniu Pomorskim (co skutkowało błędnym zastosowaniem prawa materialnego) oraz wynikające z braku zbadania spełnienia relewantnych przesłanek (w tym uprzedniej decyzji związanej), warunkujących wydanie decyzji rozbiórkowej, bowiem decyzja nakazująca wykonanie odpowiednich czynności i robót budowlanych nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy", sąd I instancji powinien był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ppsa;
- 2. naruszenie prawa materialnego - niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 50 i art. 51 uPb poprzez przyjęcie za organami obu instancji, iż możliwe jest ich zastosowanie i wydanie w ramach procesu naprawczego na ich podstawie decyzji nakazującej Skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalno - usługowego, w sytuacji gdy było to niedopuszczalne ze względu na istnienie w obrocie dwóch decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a przez to m. in. skutkujące naruszeniem art. 16 K.p.a.;
naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 50 i art. 51 uPb poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu w ślad za organami obu instancji, że mają zastosowanie w sprawie, podczas gdy "wykładnia literalna (w tym systematyczna), a także systemowa sprowadzają jej wynik do wniosku, iż normy z nich wynikające swoim zakresem nie obejmują sytuacji inwestycji faktycznie zrealizowanych i prawnie zakończonych (kompletnych), tym bardziej wykonanych w zgodzie (bez odstępstw) z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i dopuszczonych do użytkowania na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a inne zapatrywanie dodatkowo pozostaje w kolizji z zasadą ścisłej interpretacji wyjątków oraz instytucji ograniczających prawa nabyte przez jednostkę, godząc przy tym w normy konstytucyjne art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust 2 i 3 Konstytucji RP, w tym zasadę pewności prawa, będącą pochodną demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę regulowania ograniczania praw w sposób transparentny na szczeblu ustawowym";
naruszenie prawa materialnego - niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb poprzez zaaprobowanie jego zastosowania przez organy obu instancji, podczas gdy decyzja o rozbiórce wydana na jego podstawie w ramach postępowania naprawczego, jako związana z decyzją poprzedzającą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb, który w sprawie nie może mieć zastosowania, jest niedopuszczalna wobec braku przesłanek, warunkujących jej wydanie (decyzji nakazującej rozbiórkę) w trybie naprawczym (50 - 51 uPb), co powinno stać się przedmiotem badania organu I, jak i II instancji;
naruszenie prawa materialnego - niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 51 ust. 7 uPb poprzez niedostrzeżenie jego błędnej subsumcji dokonanej przez organ, a w konsekwencji uznanie, że ma on zastosowanie – nakazuje odpowiednie stosowanie wskazanych w nim przepisów postępowania naprawczego do stanów faktycznych obejmujących procesy inwestycyjne faktycznie zrealizowane i prawnie zakończone (kompletne), tym bardziej zrealizowane bez odstępstw od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie dopuszczone do użytkowania, podczas gdy w oparciu o zdekodowaną normę należy skonstatować, że nakazuje on odpowiednie stosowanie wskazanych przepisów do sytuacji inwestycji faktycznie zrealizowanych, w tym – jako warunek w ogóle wdrożenia tegoż postępowania naprawczego w stanach faktycznych wymagających pozwolenia na budowę z odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę;
6. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 51 ust. 7 uPb poprzez zaaprobowanie jego błędnej wykładni dokonanej przez organ w postaci założenia, że na podstawie zwrotu "stosuje się odpowiednio", statuującego odesłanie w nim zawarte, dopuszczalne jest objęcie postępowaniem naprawczym sytuacji inwestycji faktycznie zrealizowanych i prawnie zakończonych (kompletnych) - co do których sekwencyjnie później wyeliminowano decyzję o pozwoleniu na budowę, będącą podstawą ich realizacji, co stanowi próbę wypełnienia luki prawnej, podczas gdy, jakkolwiek stosowanie trybu naprawczego czy to na podstawie tego odesłania, czy też z jego pominięciem odpowiednio (zarzut nr 3 i 4) pozostaje to wbrew wykładni literalnej z osobna tego przepisu, jak i łącznie z przepisami o postępowaniu naprawczym (art. 50, 50a i 51 uPb), a także zasadzie ścisłej interpretacji wyjątków oraz instytucji ograniczających prawa nabyte przez jednostkę, godząc przy tym w normy konstytucyjne art. 2, art. 7 oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, w tym zasadę pewności prawa, będącą pochodną demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę regulowania ograniczania praw w sposób transparentny na szczeblu ustawowym.
Powołując się na powyższe, skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także kosztów poniesionych przed sądem pierwszej instancji. Wniesiono ponadto o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa z powodu niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a ewentualnie, gdyby tut.
Sąd uznał, że nie ma zastosowania art. 106 § 4 Ppsa, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, przeprowadzenie dowodu z dwóch decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tyczących się budynku mieszkalno - usługowego skarżących, "w odniesieniu do jego części obejmującej lokal użytkowy Starosty Powiatu Kamieńskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz w odniesieniu do jego części mieszkalnej PINB w Kamieniu Pomorskim".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że "skarżący (inwestor)" (choć w istocie skarżącymi kasacyjnie są I.C.-W. i Z.W. – uwaga Sądu) posiada wybudowany obiekt w pełni legalnie (w czasie istnienia pozwolenia budowlanego), jak też legalnie zakończył budowę i w pełni legalnie korzysta z obiektu (dwa istniejące w obrocie pozwolenia o użytkowaniu), tym samym w tak ugruntowanym stanie faktycznym nie ma możliwości stosowania "wobec niego" trybu naprawczego art. 50 - 51 uPb - w żadnym razie nie jest uprawnione przy zastosowaniu jakiegokolwiek rodzaju wykładni prawa, a sam wyrok WSA w Szczecinie i poddana kontroli decyzja o nakazie rozbiórki nie mogą się ostać.
Zdaniem skarżących kasacyjnie sąd pierwszej instancji tymczasem nie zbadał, co było przedmiotem sprawy i zaniechał zbadania zgłoszonych zarzutów odnoszących się do procedury administracyjnej oraz bez pogłębionej refleksji nad skutkami zaaprobowanych przez niego regulacji materialnymi skonstatował, że zaskarżona decyzja spełnia przesłankę legalności, czym w efekcie naruszył wskazane na wstępie przepisy prawa.
W motywach skargi kasacyjnej obszernie wywodzi się, że sąd wojewódzki nie zweryfikował prawidłowo zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci braku rozważenia skutków, jakie powoduje pozostawanie w obrocie prawnych ostatecznych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zarówno w części obejmującej lokal użytkowy, jak i w części mieszkalnej obiektu. Pozostawanie tych ostatecznych decyzji w obrocie stanowić ma przeszkodę do orzeczenia o nakazie rozbiórki w ramach postępowania naprawczego, w tym aspekcie stanowisko to wspierano poprzez odwołanie się do motywów wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1009/2011, z dnia 11 kwietnia 2014 r., II OSK 2749/2012. Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że sąd wojewódzki nie dostrzegł negatywnych przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji.
Zarzut naruszenia art. 50 i 51 uPb poprzez ich błędną wykładnię, a także "niejako będący jej konsekwencją wyspecyfikowany zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb poprzez jego zastosowanie" skarżący kasacyjnie uznają, że należy rozpatrywać w dwóch kwestiach – braku możliwości odpowiedniego stosowania przepisów postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 uPb w przedmiotowej sytuacji oraz braku spełniania koniecznych przesłanek tego trybu, w sytuacji braku istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie eksponują fakt zrealizowania robót na podstawie pozwolenia na budowę oraz uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Przekonują, że brak jest w sytuacji, która wystąpiła w przedmiotowej sprawie, podstaw do wypełnienia luki prawnej, eksponując przy tym, że wymaga tego ochrona praw nabytych, zasada pewności prawa. Kwestionują dopuszczalność odpowiedniego stosowania przepisu art. 51 ust. 7 uPb w odniesieniu do zrealizowanej przez nich inwestycji.
Nieprawidłowe zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb wynikać ma z faktu "mechanicznego" potraktowania decyzji wydawanej w konsekwencji nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania oznaczonych robót budowlanych, bez rozważenia dopuszczalności trybu. Podkreślono samodzielność rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1626/15 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – miały zostać naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, przy czym zasadnicze znaczenie dla tej kontsatacji ma naruszenie przepisów prawa materialnego.
A. Część z zarzutów skargi kasacyjnej została wadliwie sformułowana, w sposób uniemożliwiający w istocie ich poprawne rozpoznanie, albowiem nie dostrzeżono, że przywołane w petitum skargi kasacyjnej art. 50 i 51 uPb dzielą się na ustępy. W judykaturze dominuje pogląd, za którym Sąd się opowiada, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
W judykaturze podkreśla się jednak, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).
B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 7 uPb, tak poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak i poprzez jego błędną wykładnię. W sprawie jest niesporne, że wobec inwestorów została wydana decyzja ZWINB w Szczecinie z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb nakładająca obowiązek wykonania w oznaczonym terminie wskazanych w niej robót budowlanych. Decyzja ta jest prawomocna, a to z tego względu, że skarga inwestorów na tę decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Szczecinie wydanym w sprawie II SA/Sz 393/13. Wyrokiem tym przesądzono o prawidłowości stosowania trybu naprawczego uregulowanego przepisami art. 50-51 uPb, skoro oddalono skargę na decyzję wydaną w sprawie, w której zastosowano nakaz wykonania oznaczonych robót na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb.
C. Zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb oraz wskazanych w pkt 1. skargi kasacyjnej przepisów postępowania – art. 134 § 1 i art. 151 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa, podlegają łącznemu rozpoznania, albowiem pozostają ze sobą w związku. Uzasadniając obie te podstawy kasacyjne skarżący podkreślają, że niedopuszczalna winna być decyzja o rozbiórce obiektu, skoro w obrocie pozostają decyzje o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego. Wprawdzie z samej skargi kasacyjnej, a ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wydano tylko jedną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to jednak i ta okoliczność nie jest bez znaczenia z punktu widzenia prawidłowego w realiach kontrolowanej sprawy – zastosowania przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb. Jak to już uprzednio wskazano, wobec inwestorów zapadła prawomocna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 uPb, którą nałożono obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Organ I instancji po przeprowadzeniu kontroli wykonania nakazanych robót orzekł o rozbiórce budynku mieszkalno-usługowego na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb, a ZWINB w Szczecinie zaskarżoną do sądu wojewódzkiego decyzją – utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy Zgodnie z cyt. przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję – w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Kwestią, która umknęła uwadze orzekających w sprawie organów i nie została dostrzeżona przez sąd wojewódzki oddalający skargę inwestorów, było to, że z normy art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb wynika dopuszczalność wydania kilku różnych rozstrzygnięć: 1) zaniechania dalszych robót, 2) nakazania rozbiórki obiektu, 3) nakazania rozbiórki części obiektu, 4) nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Organ I instancji zdecydował się na wydanie nakazu rozbiórki obiektu (całego) – budynku mieszkalno-usługowego. Nie zwrócono jednak uwagi, że skarżący kasacyjnie – inwestorzy – zrealizowali swe zamierzenie na podstawie decyzji o rozbudowie budynków – mieszkalnego i gospodarczych. Zatem wyeliminowanie z obrotu udzielonego inwestorom pozwolenia na tego typu inwestycję, nie musi w każdym przypadku automatycznie prowadzić do nakazu rozbiórki całego obiektu, będącego efektem robót budowlanych wykonanych na podstawie udzielonego uprzednio wadliwie pozwolenia na budowę. Podejmując decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb właściwy organ winien dokonać wyboru jednego z dopuszczalnych tam sposobów rozstrzygnięcia sprawy, w której uprzednio wydano nakaz wykonania oznaczonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się spójnikami typu "bądź" względnie "lub", to oznacza to równorzędność dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć.
Innymi słowy, wybierając jedno z dopuszczalnych przepisem art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb rozstrzygnięć, należy to uczynić uwzględniając wszystkie okoliczności związane z wykonanymi robotami. Podejmując decyzję o nakazie rozbiórki obiektu należałoby wykazać, że nie jest możliwe ograniczenie się w tej decyzji nakazowej do rozbiórki wyłącznie części obiektu, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Jest to tym bardziej w realiach przedmiotowej sprawy uzasadnione, gdyż inwestorzy dokonywali rozbudowy istniejących uprzednio budynków, a ponadto pozostaje w obrocie – ta okoliczność nie jest kwestionowana – pozwolenie na użytkowanie części obiektu powstałego już w ramach zrealizowanej inwestycji – lokalu użytkowego.
Jak wynika z lektury decyzji organu I instancji powyższa kwestia prawidłowego zastosowania normy art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb całkowicie pozostała poza uwagą decydenta, więcej – wadliwie w uzasadnieniu decyzji PINB w Kamieniu Pomorskim przywołano treść cyt. przepisu, ograniczając się do takiego wskazania, że wynika z niego wyłącznie nakaz wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu, co sugerowałoby iż tylko taki typ rozstrzygnięcia jest prawem możliwy i dopuszczalny. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, chociaż przywołał w uzasadnieniu prawnym prawidłową treść art. 51 ust. 3 uPb, to jednak całkowicie poza jego uwagą pozostała kwestia dopuszczalności chociażby orzeczenia o rozbiórce części obiektu, w stopniu który umożliwiałby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tych kwestii nie dostrzegł sąd wojewódzki, który nie był wszak związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 Ppsa) i nie dopatrzywszy się naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 2 uPb skargę oddalił na podstawie art. 151 Ppsa.
D. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie za częściowo zatem usprawiedliwione przyjdzie ocenić wyłącznie zarzuty skargi kasacyjnej wymienione w jej pkt. 1 i 4, co przy uznaniu, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 Ppsa) prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi. W jej efekcie przyjdzie z kolei uznać, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 53 ust. 3 pkt 2 uPb w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Z tych względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB w Kamieniu Pomorskim.
E. Ponownie rozpoznając sprawę organ powiatowy winien rozważyć wybór jednego z dopuszczalnych normą art. 53 ust. 3 pkt 2 uPb rozstrzygnięć, chyba że inwestorzy zdecydują się na wykonanie nakazanych uprzednio im robót budowlanych, po wcześniejszym skorygowaniu terminu ich wykonania. Muszą przy tym inwestorzy mieć świadomość, że decyzja nakazująca wykonanie tych robót ma charakter prawomocny, a jej źródłem było przekonanie właściwego organu o potrzebie respektowania tych przepisów, których celem jest uzyskanie w zabudowie odpowiedniego stopnia ochrony przeciwpożarowej.
F. Uznając, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 206 Ppsa, postanowić należało o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.