Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1532/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1326/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę T. S.A w W. (Spółka, skarżąca) na decyzję nr 392/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 6 sierpnia 2018 r., znak: WOB.7721.199.2018.AJAN, w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 15 marca 2018 r., nr 305/2018, znak: ROIK I.5160.160.2016.PPA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) nakazał inwestorowi: T. S.A. w W. rozbiórkę rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. rozbiórkę elementów innych i nieobjętych zgłoszeniem do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z 13 grudnia 2002 r. Jako podstawę prawną decyzji nakazowej wskazano art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332, uPb).

Dalej w wyroku II SA/Kr 1326/18 przywołano, że po rozpoznaniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Spółkę, MWINB powołaną na wstępie decyzją z 6 sierpnia 2018 r., utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał, że 13 grudnia 2002 r. w Urzędzie Miasta K. dokonano zgłoszenia zamiaru realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K., polegającej na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży: sześciu anten sektorowych UMTS, K 742212, trzech anten DB K742151, trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących, wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu.

Kolejno wskazano, że w dniu 22 czerwca 2016 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w/w stacji bazowej telefonii komórkowej. W trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, iż przedmiotowa stacja bazowa składa się z masztu antenowego (wieży kratowej) o wysokości powyżej 3 m, na którym umocowanych jest: 6 anten sektorowych, 12 skrzynek RRU, 1 antena radiolinii, wraz z okablowaniem. Ponadto na ww. dachu znajduje się jeszcze obudowane pomieszczenie, w którym umiejscowione są urządzenia sterujące i przekazujące. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który wraz z dokumentacją fotograficzną został dołączony do akt postępowania. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że inwestor nie występował z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. poinformował, że brak jest informacji o wydanym pozwoleniu lub przyjęciu zgłoszenia na rozbudowę lub przebudowę w/w stacji telefonii komórkowej.

Pismem z 28 listopada 2016 r. pełnomocnik Spółki poinformował, iż "Na zakres prac wykonanych przez inwestora w 2013 r. składa się: wymiana sześciu starych anten sektorowych na sześć nowych na istniejących konstrukcjach wsporczych, wymiana okablowania, montaż do masztu kratowego (na poziomie dachu budynku) 12 szt. urządzeń sterujących RRU z konstrukcjami wsporczymi".

W wyroku wskazano następnie, że MWINB ustalił, że niewątpliwie miała miejsce rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, która wymagała przed jej realizacją pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie uznał, iż rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiła samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 uPb. W ocenie organu odwoławczego wykonane roboty budowlane polegające m. in. na demontażu starych anten sektorowych na nowe, wymiana okablowania, montaż do masztu kratowego 12 szt. urządzeń sterujących RRU z konstrukcjami wsporczymi, mogły spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Przy realizacji tego typu urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie. Podkreślono, że inwestor demontując część anten sektorowych i montując kolejne, w zależności od mocy anten, dokonał przebudowy lub rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Tymczasem przebudowa i rozbudowa, podobnie jak sama budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, jako że taka budowa nie została wprost wyłączona z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w art. 29 uPb, powinna być realizowana zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb.

W ocenie MWINB organ I instancji poczynił wystarczające ustalenia dające podstawę do orzeczenia rozbiórki rozbudowanej części stacji bazowej telefonii komórkowej, zrealizowanej bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. rozbiórkę elementów innych i nieobjętych zgłoszeniem do Wydziału Architektury, Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z 13 grudnia 2002 r.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do tegoż sądu T. S.A. w W., zarzucając jej naruszenie:

1. 1) art. 48 ust. 1 uPb poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki, mając na względzie, że nie doszło do zmiany parametrów przedsięwzięcia w zakresie pozwalającym na kwalifikowanie prac jako rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej,
2. 2) art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb poprzez przyjęcie, że jakakolwiek zmiana instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę dokonując modyfikacji instalacji,
3. 3) art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. odnośnie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalenia, że:
4. - inwestor był obowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę dokonując jakichkolwiek modyfikacji stacji bazowej telefonii komórkowej,
5. - pominięcie, że instalacja antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości do trzech metrów na istniejącym obiekcie budowlanym stanowi urządzenie, które jest na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15) i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) uPb zwolnione z obowiązku zgłoszenia,
6. - odstąpienie od legalizacji obiektu "ze względu na brak uregulowanego stanu prawnego stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K.".

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie od organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że tryb postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 uPb, został przez organy nadzoru budowlanego zastosowany prawidłowo. Prawidłowo również organ wskazał, że skoro samowolna rozbudowa dotyczyła obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego, to nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego.

WSA w Krakowie w kwestionowanym wyroku stwierdził, że nie ulegało wątpliwości, iż poprzednik prawny Spółki ([...] Sp. z o.o. w W.) dokonał 13 grudnia 2002 r. zgłoszenia zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K. Roboty polegały na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży sześciu anten sektorowych UMTS K742212, trzech anten DB K742151, trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących. Przywołano następnie wyroki WSA w W. z 7 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 529/15, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15, w których przesądzono, że zgodnie z przepisami uPb, w brzmieniu z daty dokonania ww. zgłoszenia, tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 2 pkt 9 tej ustawy przewidziano, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych.

Przedmiotowa inwestycja nie stanowi tego rodzaju zamierzenia, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest bowiem urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 uPb, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Sąd pierwszej instancji eksponował, że powyższe wyroki dotyczyły przedmiotowej stacji bazowej, i choć nie są wiążące w myśl art. 190 Ppsa, to jednak zgodnie z art. 170 cyt. ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Z dalszych motywów kontrolowanego wyroku wynika, że poza sporem pozostawać ma, że już w 2002 r. przedmiotowa stacja bazowa nie mogła być legalnie zrealizowana bez uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę, ewentualnie poprzedzonego decyzją o warunkach zabudowy, nadto – oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W świetle przywoływanych wyżej wyroków, brak decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczał, iż organ nadzoru budowlanego miał obowiązek przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Sąd wojewódzki przywołał oświadczenia pełnomocnika uczestnika – Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w K., złożone na rozprawie, wedle którego postępowanie takie zakończyło się wydaniem nieostatecznej decyzji PINB nakazującej rozbiórkę obiektu, który powstał w 2002 r., stwierdzając zarazem, iż niniejsze postępowanie dotyczy kontroli legalności decyzji nakazującej rozbiórkę tych wszystkich elementów stacji, które nie były objęte zgłoszeniem z 2002 r., przy czym za pewnik sąd wojewódzki uznał, w świetle oświadczenia inwestora z dnia 28 listopada 2016 r., że w 2013 r. zostały wymienione między innymi następujące elementy stacji: sześć starych anten sektorowych na sześć nowych na istniejących konstrukcjach wsporczych, okablowanie, montaż do masztu kratowego (na poziomie dachu budynku) 12 sztuk urządzeń sterujących RRU z konstrukcjami wsporczymi.

W wyroku przywołano parametry techniczne urządzeń zamontowanych w ramach przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem w 2002 r., stwierdzając dalej, iż nie ma przy tym pewności, jakie dokładnie zmiany w zakresie elementów stacji (anten) były wykonywane po powstaniu stacji, a przed rokiem 2013 r. Na dokonane istotne zmiany parametrów tej stacji wskazuje również treść opinii sporządzonej na zlecenie Najwyższej Izby Kontroli, z dnia 15 listopada 2014 r., znajdującej się w aktach administracyjnych. Przywołano w wyroku jej fragmenty, a z opinii tej wynika m. in., że w sprawozdaniu z pomiarów pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] K. [...] z 22 czerwca 2011 r. nie przedstawiono pomiarów w pomieszczeniach mieszkalnych w budynku przy ul. [...]. Budynek ten znajduje się na kierunku promieniowania anten sektora 80° i, co jest bardzo istotne, jest znacznie wyższy aniżeli wysokości zamontowania anten stacji bazowych.

Anteny tego sektora "opromieniowują" narożną część tego budynku. W sprawozdaniu brakuje również pomiarów wewnątrz budynku Szkoły Podstawowej, szczególnie na górnym piętrze. Budynek Szkoły znajduje się na kierunku promieniowania sektora 320° i z racji dzieci tam przebywających powinien być traktowany w pomiarach jako obiekt szczególnej troski. Autorzy opinii zakwestionowali trafność stwierdzeń, jakoby wprowadzone zmiany w stacji bazowej były nieistotne, a zatem nie powodowały znaczącego zwiększenia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko.

WSA w Krakowie w dalszych motywach swego wyroku wywodzi, że zamierzenie inwestycyjne objęte zgłoszeniem z 2002 r. w obecnym kształcie już nie istnieje, bo zmienione zostały istotne jego elementy, tj. rodzaje i parametry anten, a co za tym idzie zmianie uległ zakres oddziaływania tego obiektu na środowisko. Sąd ten przyjął, że stacja bazowa telefonii cyfrowej w rozumieniu art. 33 ust. 1 uPb stanowi jedno całe zamierzenie budowlane, jest obiektem budowlanym (budowlą) wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych i nie powinno się postępowania mającego na celu wyjaśnienie legalności budowy stacji bazowej telefonii cyfrowej dzielić na części. Niemniej w niniejszym przypadku prowadzenie osobnego postępowanie legalizacyjne dla tej części stacji, która została w 2002 r. (nieprawidłowo) przyjęta do realizacji na podstawie zgłoszenia oraz odrębnie wobec aktualnie istniejących elementów, które zostały zmienione i słusznie wobec tego potraktowane jako rozbudowa stacji, a nastąpiły bez uzyskania pozwolenia na budowę (jak i również nawet bez próby dokonania zgłoszenia), uznano co do reguły za prawidłowe.

Powołując się na jeden z judykatów (wyrok NSA z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16), uznano, że roboty budowlane polegające na budowie (przebudowie lub rozbudowie) stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przepisami art. 29 uPb. W wyroku tym stwierdzono, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 (z kontekstu wynika, że chodzi o przepis uPb – uwaga Sądu) może mieć bowiem jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Tym samym wobec wszystkich powyższych argumentów, tryb postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 uPb, został przez organy nadzoru budowlanego – w ocenie sądu pierwszej instancji – zastosowany prawidłowo. Za prawidłowe uznano stanowisko skarżonego organu, że skoro samowolna rozbudowa dotyczyła obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego, to nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Sąd wojewódzki podkreślił, że w przypadku inwestycji jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, pominąć nie można tej okoliczności, że jest to budowla szczególnego rodzaju, która może szkodliwie wpływać na środowisko, a w szczególności na zdrowie ludzi, w sytuacji jej zrealizowania na budynku wielorodzinnym i w bliskim sąsiedztwie innych zabudowań o takim charakterze, przy czym niebezpieczeństwo to wywołuje przecież nie sama konstrukcja wsporcza (maszt), a zamocowane na niej anteny, generujące radiowe pole elektromagnetyczne.

Za bezzasadne uznano zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 6, 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie ustalenia, że inwestor był obowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę dokonując jakichkolwiek modyfikacji stacji bazowej telefonii komórkowej, jak również poprzez pominięcie, że "instalacja antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości do trzech metrów na istniejącym obiekcie budowlanym stanowi urządzenie, które jest na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15) i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy Prawo budowlane zwolnione z obowiązku zgłoszenia". Sąd a quo zauważył, że w przedmiotowej sprawie antenowa konstrukcja wsporcza ma prawie 10 metrów, nie zaś "do trzech". Z tych wszystkich względów skarga jako bezzasadna została oddalona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A. z/s w W. – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

1. 1) naruszenia przepisów postępowania, mając na względzie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) poprzez:
2. - naruszenie art. 170 Ppsa poprzez uznanie, że wyroki WSA w W. z 7 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 529/15, oraz NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15, są wiążące w niniejszej sprawy,
3. - niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 ustawy Ppsa poprzez nieprawidłową kontrolę obu decyzji i w zakresie konstrukcji uzasadnienia wyroku, poprzez niewyjaśnienie zakresu inwestycji i jej kwalifikacji oraz odmowy uznania jej jako urządzenia instalowanego na obiekcie budowlanym,
4. 2) naruszenia prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 Ppsa) poprzez:
5. a) naruszenie art. 48 ust. 1 uPb (Dz. U. 2018, poz. 1202) poprzez przyjęcie, że uzasadnione jest nakazanie rozbiórki, mając na względzie, że nie doszło do zmiany parametrów przedsięwzięcia w zakresie pozwalającym na kwalifikowanie prac jako rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej,
6. b) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb poprzez przyjęcie, że jakakolwiek zmiana instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy inwestor nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę dokonując modyfikacji instalacji,
7. c) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie ustalania, że:
8. - inwestor był obowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę dokonując jakichkolwiek modyfikacji stacji bazowej telefonii komórkowej,
9. - pominięcie, że instalacja antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości do trzech metrów na istniejącym obiekcie budowlanym stanowi urządzenie, które jest na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) uPb zwolnione z obowiązku zgłoszenia,
10. - odstąpienie od legalizacji obiektu "ze względu na brak uregulowanego stanu prawnego stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K.".

Wskazując na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
2. 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie sprawa nie dotyczy urządzeń budowlanych, gdyż stacje bazowe telefonii komórkowej, jakkolwiek są urządzeniami technicznymi, to nie służą zapewnianiu możliwości użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że urządzenia, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb, nie mogą być utożsamiane z urządzeniami budowlanymi. Skoro w tych przepisach ustawodawca mówi o urządzeniach, a nie o urządzeniach budowlanych, to należy przyjąć, że chodzi o szerszą pojęciowo klasę przedmiotów.

W ocenie skarżącej umieszczenie konstrukcji wsporczej anten (masztu, wieży) na budynku nie może zostać potraktowane jako rozbudowa bądź nadbudowa budynku, jeżeli nie zostanie jednocześnie wykazane, że roboty budowlane polegające na wykonaniu konstrukcji wsporczej pod maszty rurowe oraz pod stalowy ruszt pod urządzenia elektryczne i sterująco-transmisyjne nie są związane z ingerencją w elementy konstrukcyjne budynku, na którym mają być one zrealizowane, a zatem w następstwie takich robót nie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych budynku w rozumieniu art. 3 pkt 7a uPb.

W odpowiedzi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości.

W ocenie uczestnika zaskarżony wyrok odpowiada prawu i jako taki powinien się ostać. Uczestnik postępowania zgadza się z argumentacją sądu a quo, iż w niniejszym stanie faktycznym nie doszło do "jakiejkolwiek" modyfikacji stacji bazy telefonii komórkowej (jak stara się to przedstawić skarżąca) – w stosunku do której można by rozpatrywać zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ale do zmian, które winny zostać zakwalifikowane jako jej przebudowa lub rozbudowa, tj. do zmiany istotnych elementów zamierzenia inwestycyjnego, w tym rodzajów i parametrów anten, a co za tym idzie zakresu oddziaływania na środowisko.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., uCOVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne, informując uprzednio strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 15zzs4 uCOVID-19, wedle którego "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". O fakcie tym strony były poinformowane, miały możliwość zajęcia stanowiska, z czego skarżąca kasacyjnie Spółka nie skorzystała, będąc uprzednio poinformowana – w następstwie zawiadomienia z 10 września 2021 r. – o tym, czy posiada możliwości techniczne, aby przeprowadzić rozprawę na odległość (w formule on-line).

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 170 Ppsa poprzez uznanie, że wyrok WSA w W. w sprawie VII SA/Wa 529/15 i wyrok NSA w sprawie II OSK 2775/15 wiązać miały w przedmiotowej sprawie, rozstrzygniętej wyrokiem WSA w Krakowie II SA/Kr 1326/18, obecnie kwestionowanym skargą kasacyjną Spółki. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że przywołane przezeń wyroki nie wiązały na zasadzie ujętej w art. 190 Ppsa, skoro dotyczyły odrębnej sprawy administracyjnej, ale wiązały na zasadzie ujętej w art. 170 Ppsa, skoro są orzeczeniami prawomocnymi. Nie jest także kwestionowane, że wyroki powyższe dotyczyły przedmiotowej stacji bazowej.

Nie można zatem skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wziął pod rozwagę treść tych wyroków, które wszak wydano w sprawie niezgodności z prawem decyzji umarzającej postępowanie organu nadzoru budowlanego w stosunku do przedmiotowego obiektu. Tym samym wywodzenie w skardze kasacyjnej o nakazie związania wyłącznie sentencją wyroku, nie zaś jego motywami, bez bliższego wyłuszczenia na czym miałby polegać istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej wyrokiem II SA/Kr 1326/18, stanowiący zarazem przekonanie Spółki o naruszeniu w ten sposób art. 170 Ppsa, nie może zostać uznane za skuteczną podstawę kasacyjną.

B. Zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa bliżej nie rozwinięto, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Pierwszego z tych przepisów, określających formę orzekania przez sąd administracyjny w sprawie ze skargi m. in. na decyzję administracyjną, a polegającą na orzeczeniu przez sąd administracyjny o stwierdzeniu jej nieważności w całości lub w części, WSA w Krakowie nie stosował, skoro skargę oddalił. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyłuszczono, na jakiej podstawie ujętej w art. 156 § 1 K.p.a. Spółka opiera swój pogląd, że w postępowaniu przed sądem wojewódzkim należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji. Brak w tym względzie jakiejkolwiek argumentacji w skardze kasacyjnej skutkuje tym, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa wymyka się kontroli.

C. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, to ograniczono się wyłącznie do wskazania w podstawie kasacyjnej do podniesienia wadliwości uzasadnienia wyroku poprzez "niewyjaśnienie zakresu inwestycji i jej kwalifikacji oraz odmowy uznania jej jako urządzenia instalowanego na obiekcie budowlanym". Taka argumentacja nie dowodzi jednak skuteczności zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonej decyzji.

C. Nie są trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb. Wbrew sformułowaniu zawartemu w podstawie kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia w/w przepisów uPb, WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku nie twierdzi, że "jakakolwiek zmiana instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę", przeciwnie, uważniejsza lektura motywów wyroku II SA/Kr 1326/18 wskazuje, że sąd pierwszej instancji dopuszczał stosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 cyt. ustawy "w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych" (s. 10 uzasadnienia wyroku), wykluczając taką możliwość w przypadku przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej. To ostatnie zastrzeżenie podziela Sąd Naczelny.

D. W przedmiotowej sprawie należy mieć na względzie, że przebudową objęto stację bazową telefonii komórkowej, w stosunku do której prawomocnie orzeczono o nakazie jej rozbiórki. Wyrokiem z 11 lutego 2021 r., II OSK 3450/19, oddalona została skarga kasacyjna T. S.A. z siedzibą w W., od wyroku WSA w Krakowie z 9 maja 2019 r., II SA/Kr 317/19, którym z kolei oddalono skargę tej Spółki na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 18 stycznia 2019 r., nr 26/2019, w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w K. W skardze kasacyjnej wniesionej w przywołanym postępowaniu Spółka podnosiła zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b uPb poprzez w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez Spółkę ograniczać się miały się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.

W wyroku II OSK 3450/19 przypomniano, że w wyrokach WSA w W. z 7 sierpnia 2015 r., VII SA/Wa 529/15, NSA z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15 (tym ostatnim oddalono skargę kasacyjną Spółki) dotyczących zgłoszenia [...] Sp. z o.o. w W. (poprzednik prawny T. S.A. w W.) dokonanego w Urzędzie Miasta K. w dniu 13 grudnia 2002 r. - zamiaru montażu stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]), polegającej na montażu jednej stalowej wieży kratowej o wys. 9,78 m oraz instalacji na tej wieży sześciu anten sektorowych UMTS K742212, trzech anten DB K742151, trzech anten radiolinii, ułożeniu na dachu dróg kablowych oraz posadowieniu kontenera technicznego dla urządzeń sterujących. W wyrokach tych (uzasadnieniach), przesądzono, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w brzmieniu z daty dokonania ww. zgłoszenia, tego rodzaju inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, nie była bowiem objęta treścią art. 29 tej ustawy, w którym to ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący budowy oraz roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazano, że ustawodawca przewidział, m. in. w art. 29 ust. 2 pkt 9 uPb, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych, polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W wyrokach tych jednoznacznie stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi tego rodzaju zamierzenia, stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest bowiem urządzeniem związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Jest co od zasady budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 uPb, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami.

W konsekwencji sądy administracyjne obu instancji przyjęły, że przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana bez uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę. To stanowisko należy uznać za aktualne w ramach przedmiotowej sprawy.

E. Orzekając w sprawie II OSK 3450/19 Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał związanie w sprawie, w której kontrolował wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 317/19, gdy idzie także o ustalenia faktyczne, a co za tym idzie zakres zrealizowanej na podstawie zgłoszenia z 2002 r. inwestycji i jej kwalifikację materialnoprawną. W wyroku II OSK 3450/19 przesadzono, że realizacja stacji bazowej telefonii komórkowej zlokalizowanej na dachu budynku wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ należy ją zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb. Za trafne uznano, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej zlokalizowana na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno-użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b cyt. ustawy. Pogląd ten podziela Sąd Naczelny orzekający w przedmiotowej sprawie.

Prawomocne oddalenie skargi Spółki na decyzję wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej zrealizowanej na podstawie w/w zgłoszenia oznacza, że nie było dopuszczalne zarazem przyjęcie możliwości legalizowania samowolnej rozbudowy tejże stacji bazowej. Nie jest zatem skuteczny zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 uPb.

F. Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 6, 7 i art. 77 K.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie stosował powyższych przepisów, tym samym nie mógł ich naruszyć, zaś kwalifikacja wykonanych robót budowlanych w świetle prawa materialnego dokonana przez sąd pierwszej instancji była prawidłowa. Skoro doszło do przebudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, a nadto orzeczono – w chwili wyrokowania przez Sąd prawomocnie – o nakazie rozbiórki m. in. konstrukcji wsporczej objętej zgłoszeniem z 2002 r., to nie mogła mieć zastosowanie norma wynikająca z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) uPb, a przewidująca wymóg zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m na obiektach budowlanych.

G. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstawa, dlatego podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.