Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę RCA[...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 9 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeprowadzenia postępowania naprawczego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Opisaną wyżej decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia 23 grudnia 2013 r. odmawiającą przeprowadzenia postępowania naprawczego i nałożenia na Z.Ż.Sp. z o.o. w W. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i wjazdami na terenie sąsiednich działek nr ewid. [...]z obrębu [...], położonych przy ul. [...].
W ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy jest zgodne z prawem. W uzasadnieniu decyzji I instancji organ powiatowy wskazał, że wprawdzie inwestor na obecnym etapie realizacji inwestycji budowlanej w budynkach "D" i "A" dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, jednak mieszczą się one "w bryle" - kubaturze budynków, bez zmian ilości mieszkań, loggii oraz układu konstrukcyjnego. W trakcie oględzin przeprowadzonych przez przedstawiciela organu I instancji stwierdzono, że system monolityczny obiektu jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, zaś obrys budynku oraz jego kubatura nie uległy zmianie. Ponadto odstępstwa są niewielkie i jako takie nie mają charakteru odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 36a ust. 1 i 5 Prawa budowlanego i podkreślił, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż inwestor realizując obiekt budowlany dokonał szeregu zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak zgodzić się należy ze stanowiskiem organu I instancji, iż zmiany te nie mają charakteru istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, twierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, iż zmiany usytuowania ścian osłonowych związane ze zmianą wielkości i usytuowania loggii powodują zmianę wskaźników kubaturowych budynku, stanowiąc tym samym istotne odstępstwo, jest niezasadne.
Organ wyjaśnił, iż co do zasady loggia jest wnęką w budynku, otwartą na zewnątrz, oddzieloną drzwiami i oknem od pomieszczeń wewnętrznych lokalu mieszkalnego, przy czym powierzchnia loggii, w odwrotności do balkonu i tarasu, nie wychodzi poza obręb budynku, gdyż jest wnęką. Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę wynika, że przy lokalach mieszkalnych zostały zaprojektowane loggie niewychodzące poza obrys budynku. Zmiany dokonane w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji polegały na przesunięciu lub wydłużeniu zewnętrznych ścian osłonowych wskutek czego doszło do zmian w zakresie wielkości oraz usytuowania loggii. Jednakże nie można się zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika strony skarżącej, że w wyniku tych zmian doszło do zmiany kubatury ww. obiektów. Organ odwoławczy przywołał treść § 3 pkt 24a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r.
Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i zawartą w nim definicję "kubatury brutto budynku" i podniósł, że skoro w projekcie budowlanym od samego początku były przewidziane loggie, niewychodzące poza monolityczną bryłę budynku, które zgodnie z powyższym unormowaniem w całości wlicza się do kubatury brutto obiektu, to wszelkie zmiany wprowadzone w ich obrębie nie doprowadziły do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, bowiem kubatura budynku pomimo wprowadzonych zmian została zachowana.
Wobec powyższego, zdaniem organu, ekspertyza techniczna sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego J.T., którą złożyła spółka RCA wskazując, że z opracowania tego wynika, że kubatura budynku uległa zmianie wskutek zmian usytuowania i wielkości znacznej ilości loggii i tarasów na wszystkich kondygnacjach, nie może zostać uwzględniona jako miarodajny dowód w sprawie. Jakkolwiek organ powiatowy nie odniósł się do tego opracowania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże to uchybienie nie ma wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż w omawianym przypadku nie stwierdzono takiego rodzaju nieprawidłowości, które obligowałyby organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i zobowiązania inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosłaRCA[...]wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77, art. 75 i art. 107 § 3 kpa.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sprawie bezspornym jest, iż inwestor na obecnym etapie realizacji obiektów budowlanych dokonał zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Mianowicie od strony zachodniej w budynku "D" w osi [...] wykonano loggię narożną zmieniając lokalizację ściany północnej, co jest powtarzalne na kondygnacji powyżej. Podczas prac budowlanych dokonano zmian usytuowania elementów konstrukcyjnych (przesunięto, wydłużono niektóre fragmenty ścian konstrukcyjnych). Jednak zmiana lokalizacji otworów okiennych lub ich wymiarów nie stanowi odstąpienia istotnego. Z ustaleń protokolarnych wynika, iż zmiany zostały dokonane "w bryle" - w kubaturze budynków, bez zmian ilości mieszkań, loggii oraz układu konstrukcyjnego - system monolityczny zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym. Obrys budynku ani kubatura nie uległy zmianie.
Sąd I instancji przywołał treść art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane, wyjaśnił, jak należy te przepisy rozumieć i biorąc pod uwagę powyższą regulację uznał, iż organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, organ dokonał właściwych ustaleń, wskazał jakich odstępstw od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę dokonał inwestor. Ocenił te odstępstwa pod kątem art. 36a ustawy Prawo budowlane, a następnie ustalając, iż zostały one dokonane "w bryle" – w kubaturze budynków, bez zmiany ilości mieszkań, loggii oraz układu konstrukcyjnego – a wobec tego, że obrys budynku oraz jego kubatura nie uległy zmianie – uznał je za nieistotne i wydał decyzję odmawiającą przeprowadzenia postępowania naprawczego i nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla ww. inwestycji.
Za niezasadny w świetle materiału zebranego w sprawie Sąd uznał zarzut nie uwzględnienia ekspertyzy technicznej nr [...] przedstawionej przez stronę skarżącą. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten wziął pod uwagę ww. ekspertyzę jednakże jej nie podzielił biorąc pod uwagę dokonane ustalenia.
W złożonej skardze kasacyjnej RCA [...] wniosła o uchylenie wyroku z 19 grudnia 2014 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:
- 1. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a, w szczególności ust. 5 ustawy Prawo budowlane, przez odmowę uchylenia skarżonej decyzji odmawiającej przeprowadzenia postępowania naprawczego i nałożenia na spółkę Z.Ż. Sp. z o.o.
z siedzibą w W. obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i wjazdami na działkach ew. nr [...] obrębu [...] przy ul. [...], w sytuacji gdy odstąpienie od zatwierdzonego projektu przez inwestora miało charakter istotny. Ponadto przez uznanie, że organ prawidłowo ocenił, że odstępstwa te były niewielkie i jako takie nie miały charakteru odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawo budowlane, mimo że ani organ I stopnia ani II nie podjął żadnych prób wyliczenia kubatury zmienionej, celem ustalenia czy rzeczywiście nie uległa ona zmianie, w sytuacji gdy strona przedstawiła dowód przeciwny.
- 2. art. 1 p.u.s.a. w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, przez uznanie, że organy obu instancji prawidłowo dokonały ustaleń w sytuacji, gdy ani organ I stopnia ani II nie podjął żadnych prób wyliczenia kubatury zmienionego w toku budowy budynku w stosunku do projektu celem ustalenia, czy rzeczywiście nie uległa ona zmianie, w sytuacji gdy strona przedstawiła dowód przeciwny.
- II. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji mimo zaistnienia przy jej wydaniu naruszenia ww. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:
- - art. 7, 77 i 75 kpa przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy - w szczególności sprawdzenia czy w związku z budową doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu (poza autorytatywnym stwierdzeniem w protokole oględzin że do zmiany kubatury nie doszło), niezebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności brak wyliczenia zmian w kubaturze budynku, mimo przedłożonej opinii, a w rezultacie błędnie ustalenie stanu faktycznego sprawy;
- - art. 107 § 3 kpa w zakresie uzasadnienia decyzji przez brak wskazania w ramach uzasadnienia faktycznego decyzji przyczyn, z powodu których niektórym dowodom (w szczególności opinii przedłożonej przez stronę) organ odwoławczy odmówił wiarygodności i mocy dowodowej — w to miejsce wskazując jedynie, że wnioski opinii są odmienne od oceny organu, mimo że organ w przeciwieństwie do biegłego nie dokonał własnych wyliczeń i przyznał, że organ niższej instancji w ogóle treść opinii pominął przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego.
Uchybienie ww. przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ spowodowało wydanie błędnego orzeczenia, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu sprawy.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że jako dowód w sprawie przedłożył ekspertyzę techniczną nr [...] sporządzoną w grudniu 2013 r. przez rzeczoznawcę budowlanego - mgr inż. J. T., z której wynikało, że kubatura budynku uległa zmianie wskutek zmian usytuowania i wielkości znacznej ilości loggii i tarasów na wszystkich kondygnacjach, zmiany ilości ścian etc. Opinia zawierała także stosowne wyliczenie zmian w kubaturze i dowodzi, że faktycznie zmiany te nastąpiły.
Podobnych wyliczeń, poza niepopartą kalkulacją swobodną oceną inspektora PINB obecnego na oględzinach nieruchomości, nie dokonał żaden z organów. Organ I instancji pominął nawet pierwotnie przy orzekaniu opinię J.T..
W ocenie skarżącego kasacyjnie, organ przytoczył wprawdzie treść § 3 pkt 24a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednak z przepisu tego nie wyciągnął należytych wniosków. Skoro bowiem nawet zgodnie z protokołem oględzin zmianie uległy niektóre z elementów, o których mowa w § 3 pkt 24a stanowiących przedmiot wyliczenia, musiała się zmienić również kubatura budynku.
Dla oceny stanu faktycznego Sąd za wystarczające uznał stwierdzenie zawarte w protokole oględzin, "iż zmiany zostały dokonane w bryle – kubaturze budynków", a brak wyliczeń obalających wyliczenia biegłego pominął.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że brak wyliczenia kubatury przez organy obu instancji, kiedy dowód na jej zmianę wprost przedstawiła strona postępowania oraz "przyjęcie przez organy bez podstawy tezy przeciwnej tj. że kubatura nie uległa zmianie", należy uznać za rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego, które przekłada się na naruszenie ww. przepisów prawa materialnego przez Sąd Administracyjny - w szczególności art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, przez uznanie, że organy obu instancji prawidłowo dokonały ustaleń w sytuacji, gdy ani organ I stopnia ani II nie podjął żadnych prób wyliczenia kubatury zmienionego w toku budowy budynku w stosunku do projektu celem ustalenia, czy rzeczywiście nie uległa ona zmianie, w sytuacji gdy strona przedstawiła dowód przeciwny; jak i naruszenie przez ten Sąd przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy przez nieuchylenie decyzji mimo zaistnienia przy jej wydaniu naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz ww. naruszeń przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
O oddalenie skargi kasacyjnej wniósł także uczestnik Z.Ż.sp.
z o.o. w W.podnosząc, że po wniesieniu skargi do WSA przez RCA [...]została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynków, których dotyczy skarga kasacyjna, potwierdzająca ich legalność i zgodność z zatwierdzonym projektem. Do odpowiedzi na skargę kasacyjną dołączono także opinię rzeczoznawcy R. K. z czerwca 2015 r., zgodnie z którą zmiany lokalizacji loggii w budynkach A i D nie wpłynęły na zmianę kubatury budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że w procesie kontroli poddanego pod osąd aktu, Sąd I instancji nie uchybił przepisom postępowania, a stan faktyczny przyjęty przez ten Sąd jako podstawa rozstrzygnięcia nie został skutecznie podważony.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 75 oraz art. 107 § 3 kpa. Niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnej jednostki redakcyjnej powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., spośród trzech wymienionych w tym przepisie pod literami a, b i c, stanowiących różne przesłanki uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia, zauważyć trzeba, że zarzuty oparte na tej podstawie sprowadzają się w istocie rzeczy nie tyle do zakwestionowania ustalonego w sprawie stanu faktycznego w zakresie dokonanych przez inwestora odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz przyjętej oceny tych zmian jako odstępstw nieistotnych w rozumieniu art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem).
Skarżący kasacyjnie twierdzi, że Sąd I instancji uchybił wskazanym wyżej przepisom akceptując stanowisko przedstawione w decyzji z 9 maja 2014 r., że dokonane w trakcie realizacji inwestycji zmiany nie zmieniają kubatury budynków, mimo, że organ nie przeprowadził żadnych obliczeń w tym zakresie, a skarżący złożył ekspertyzę techniczną sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego J.T., z której wynika – na podstawie przeprowadzonych przez autora tego opracowania wyliczeń – że dokonane przez inwestora zmiany usytuowania ścian osłonowych oraz wielkości loggii i tarasów, spowodowały zmianę wskaźników kubaturowych budynków, a tym samym należy je uznać jako odstępstwa istotne od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej, jej autor stoi na stanowisku, że brak wyliczeń "zmienionej kubatury" przez organy administracji oraz nieuwzględnienie wniosków wynikających ze złożonej ekspertyzy technicznej nr [...], stanowiło naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, którego nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolując zaskarżoną decyzję.
Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego. Sąd I instancji podzielając stanowisko organu, że w stanie faktycznym sprawy dokonane przez inwestora odstępstwa od projektu budowlanego nie mają charakteru istotnych, odniósł się także do zarzutu nieuwzględnienia ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę J. T. uznając go za niezasadny, gdyż organ "wziął pod uwagę ww. ekspertyzę jednakże jej nie podzielił biorąc pod uwagę dokonane ustalenia." Sąd ocenił również przeprowadzone przez organy postępowanie administracyjne jako nie naruszające art. 7 i 77 kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji – jako spełniające wymogi art. 107 § 3 kpa. W efekcie nie można zatem zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że kontrolując zaskarżoną decyzję nie ocenił zgodności poprzedzającego ją postępowania z przepisami procedury administracyjnej wskazanymi w pkt II ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej bądź orzekał w oparciu o inny materiał dowodowy, niż akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie jest także zasadnym zarzut naruszenia art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który autor skargi kasacyjnej umieścił w granicach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegającej na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, powołany przepis składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (§ 1 i § 2), a skarga kasacyjna nie konkretyzuje, która z nich miałaby zostać naruszona przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do zastępowania strony skarżącej w precyzowaniu naruszeń prawa, których mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Już z tego tylko powodu tak sformułowany zarzut uznać należy za chybiony.
Po drugie, art. 1 p.u.s.a. zawiera normy określające zakres kognicji sądów administracyjnych i kryterium kontroli. Zarzuty naruszenia tego przepisu mogą zatem odnieść skutek jedynie wtedy, gdyby Sąd I instancji nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji bądź zastosował inne kryterium kontroli niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieznany ustawie. Takiej argumentacji nie zawiera przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie omawianego zarzutu, koncentrując się na zakwestionowaniu przyjętej przez Sąd I instancji oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
Przechodząc do kontroli skarżonego wyroku w granicach zakreślonych postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami prawa materialnego, zauważyć należy, że spór w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy dokonane przez inwestora zmiany w trakcie realizacji inwestycji, stanowiące – co bezsporne – odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, mają charakter istotny w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane, a w szczególności, czy zmiana usytuowania ścian osłonowych budynków związana ze zmianą wielkości i usytuowania loggii, zwiększyła ich kubaturę. Zgodnie bowiem z treścią art. 36a ust. 1 i 5 pkt 2 Prawa budowlanego, jedynie nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Za nieistotne natomiast uznał ustawodawca takie odstąpienie, które nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji.
Jeśli inwestor dokona w realizowanym obiekcie takich zmian, które wpływają na wymienione wyżej jego charakterystyczne parametry przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, koniecznym jest wdrożenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wszczęcia takiego właśnie postępowania wobec odstępstw dokonanych przez inwestora Z.Ż. sp. z o.o. w W. domagała się skarżąca kasacyjnie spółka.
Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy, a przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa zaskarżonego wyroku, od strony zachodniej w budynku "D" w osi [...] wykonano loggię narożną zmieniając jej lokalizację ze ściany północnej, co jest powtarzalne na wyższych kondygnacjach. Dokonano także zmian usytuowania elementów konstrukcyjnych (przesunięto, wydłużono niektóre fragmenty ścian konstrukcyjnych) oraz ze względu na nową aranżację lokali mieszkalnych zmieniono usytuowanie otworów okiennych na wszystkich kondygnacjach. Bezspornym jest także, że takie same zmiany, polegające na przesunięciu ścian zewnętrznych, co było związane ze zmianą wielkości i usytuowania loggii, wykonano w budynku "A". Opisu zmian dokonano w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 6 listopada 2013 r. przez przedstawiciela Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy. Ze sporządzonego wówczas protokołu wynika, że zmiany zostały dokonane "w bryle" - w kubaturze budynków, bez zmian ilości mieszkań, loggii oraz układu konstrukcyjnego - system monolityczny zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W protokole znalazło się także stwierdzenie, stanowiące podstawę zaprezentowanego przez organy administracji stanowiska co do charakteru odstępstw jako nieistotnych, zaakceptowanego następnie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że "obrys budynku oraz jego kubatura nie uległy zmianie".
Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zakresu dokonanych odstępstw ani ustalenia, że zostały one dokonane w obrysie budynku przewidzianym w projekcie budowlanym, bez zmian jego bryły. Nie zgadza się natomiast z oceną, że taka sytuacja nie miała wpływu na kubaturę obiektu. Zdaniem kasatora, skoro zmieniono usytuowanie i wielkość loggii (co jest bezsporne), to bez wyliczeń kubaturowych, których organ nie przeprowadził, nie można stwierdzić, że kubatura budynku nie uległa zmianie.
Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Istota problemu prawnego, którego rozstrzygnięcie budzi spór pomiędzy stronami, sprowadza się do właściwej wykładni pojęcia "kubatury" w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego i przełożenia go na stan faktyczny sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że w ustawie Prawo budowlane nie zdefiniowano tego parametru, mimo, że ustawodawca posługuje się nim także w innych przepisach (art. 3 pkt 7a, art. 59a ust. 2 pkt 2 lit.a oraz przy określeniu współczynnika wielkości obiektu w załączniku do ustawy – wedle brzmienia na datę wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd I instancji). Rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawiera natomiast w § 3 pkt 24 definicję kubatury brutto i stanowi, iż jest to suma kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiąca iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:
- a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,
- b) (...)
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej rozumienie "kubatury brutto" może służyć do zdefiniowania pojęcia "kubatury", którym ustawodawca posłużył się w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Innymi słowy rzecz ujmując, jako kubaturę budynku należy rozumieć jego "objętość" (pojemność) jako zamkniętej w przestrzeni bryły geometrycznej. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie budowlanym loggie stanowiły otwarte na zewnątrz wnęki w budynku, nie wychodzące poza jego jednolitą bryłę. Posługując się przedstawioną wyżej definicją kubatury stwierdzić należy, że dokonane w stanie sprawy zmiany wielkości i usytuowania loggii, a co za tym idzie przedłużenie i przesunięcie zewnętrznych ścian osłonowych budynku, nie miały wpływu na kubaturę całego obiektu, gdyż nie zmieniły jego obrysu ani bryły. W przypadku tego rodzaju odstępstw od zatwierdzonego projektu, z jakimi mamy do czynienia w sprawie, "objętość" budynku nie zmienia się, o ile tylko zmiany nie wyjdą poza lico ścian zewnętrznych.
Definicja zawarta w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych (...) wskazuje na sposób obliczania kubatury, do której należy wliczyć m.in. kubaturę loggii, i nie oznacza automatycznego założenia – jakie zdaje się stawiać autor skargi kasacyjnej – że zmiana kubatury loggii zawsze wpływa na kubaturę budynku. Jeśli usytuowanie czy wielkość loggii jako wnęk w bryle całkowitej budynku zostanie zmieniona w ramach tej bryły, bez naruszenia jej obrysu, kubatura całego budynku pozostanie bez zmian.
Niekwestionowane w sprawie ustalenie, że odstępstwa dokonane przez inwestora polegające na zmianach w usytuowaniu i wielkości loggii, mieszczą się w bryle budynku i nie wychodzą poza jego obrys, jest zatem wystarczające do oceny, że nie doszło do istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie było zatem potrzeby ani konieczności dokonywania obliczeń, których brak kwestionuje skarżąca kasacyjnie spółka. Tym samym, nie można za zasadne uznać zarzutów naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu, wedle którego nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż dokonane odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie były istotne.
Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.