Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 629/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę M. S. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. w [...] (Inwestor) obejmującą rozbudowę przepompowni ścieków ze studnią zbiorczą ścieków, stacją dozowania środków chemicznych, agregatem prądotwórczym wolno stojącym, kontenerem z rozdzielnią, prysznicem ratunkowym z oczomyjką oraz placem manewrowym i sieciami międzyobiektowymi – etap I inwestycji, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w [...], gmina [...].
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli m.in. M. S. i R. S. Odwołanie zostało wniesione w terminie jednym pismem przez w/w osoby i inne podmioty, odwołanie pozostałych podmiotów zostało rozpoznane odrębną decyzją.
W wyroku przytoczono dalej, że Wojewoda [...] wezwał odwołujących się do wykazania interesu prawnego, w następstwie czego do akt dołączono kserokopię aktu notarialnego umowy kupna działki nr [...] przez odwołujących się.
Opisaną na wstępie decyzją organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania M. S. i R. S., powołując się w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.).
W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, iż nieruchomość odwołujących się położona jest w odległości ponad 55 m od granicy działki Inwestora oraz oddzielona jest przez inne nieruchomości, w tym ulicą i działką gminną przeznaczoną na ciąg pieszo-jezdny. Granica nieruchomości odwołujących znajduje się w odległości 85 m od umiejscowienia planowanych przez Inwestora urządzeń przepompowni. Wojewoda eksponował, że projekt rozbudowy przepompowni przewiduje, iż wszystkie urządzenia ze ściekami są obiektami podziemnymi i szczelnymi. W celu dezodoryzacji zostaną jednocześnie zastosowane systemy: bezpośredni przez zainstalowanie w studni zbiorczej antyodorowych filtrów podwłazowych i pośredni przez dozowanie środków chemicznych przeciwodorowych do studni zbiorczej. Według projektu oddziaływanie przepompowni na otoczenie przez emisję bioaerozoli będzie znikome. W celu jego zniwelowania przewidziano nasadzenia i przesadzenia wokół działki szpaleru żywotnika oraz nasadzenia wyrównujące.
Budowa przepompowni ścieków nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest położona na obszarze Natura 2000, nie wymaga więc uzyskania decyzji środowiskowej. Projekt uzyskał pozytywne uzgodnienie inspektora sanitarnego. Zdaniem organu odwoławczego przywołane w jego decyzji okoliczności wskazują, że nieruchomość M. S. i R. S. nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Nie są więc oni stronami w sprawie, co oznaczało bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego.
Na powyższą decyzję M. S. i R. S. wnieśli do WSA we Wrocławiu skargę, w której zarzucili naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, uPb) oraz art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu swego środka prawnego skarżący wyjaśnili, że istniejąca przepompownia emituje przykre zapachy i niekiedy zalewa nieczystościami nieruchomości przyległe, twierdząc, że takie same uciążliwości spowoduje nowa przepompownia. Oddziaływanie zapachów na nieruchomość skarżących powoduje objęcie jej obszarem oddziaływania inwestycji. Nie było uzasadnione uznanie za strony jedynie tych właścicieli nieruchomości, których dotyczyło badanie wymogów wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, rozp. MI z 2002), pominięto zaś skarżących, narażonych na immisje z obiektu przepompowni.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił skargę.
W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że skarżący trafnie zauważyli, że organy uznały za strony właścicieli sąsiednich nieruchomości z uwagi na przepisy techniczno-budowlane. Natomiast – zdaniem sądu a quo – prawo administracyjne do tej pory nie przewiduje szczególnej ochrony dla interesów faktycznych właścicieli innych nieruchomości, a związanych z uciążliwościami zapachowymi. Skarżący nie kwestionują oceny organu, że nie przysługuje im przymiot stron z uwagi na przepisy techniczno-budowlane. Samo podleganie szkodliwym immisjom z obecnie funkcjonującego obiektu i obawy, że wbrew zapowiedziom Inwestora i ocenom inspektora sanitarnego nie ustaną one w wyniku planowanej modernizacji, przebudowy i rozbudowy przepompowni, zdaniem sądu wojewódzkiego nie uzasadniało obiektywnie posiadania przez skarżących interesu prawnego w zakresie ograniczonym przez art. 28 ust. 2 uPb.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 35 uPb poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ich nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji i odmowie nadania im statusu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, po zrekapitulowaniu zapadających w sprawie rozstrzygnięć, przywołano treść art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 uPb, wskazując, że Wojewoda ograniczył się do uwzględnienia – w aspekcie ustalenia katalogu stron postępowania – wyłącznie przepisów rozp. MI z 2002. Eksponowano, że organ winien dokonać analizy zakazów i nakazów na podstawie przepisów odrębnych przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżących kasacyjnie organy nie dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych. Taki obiekt jak przepompownia może oddziaływać na okoliczne nieruchomości poprzez emitowanie nieprzyjemnych zapachów. Jako, że już istniejący obiekt przepompowni wydziela zapachy, które docierają na nieruchomość skarżących, ma być oczywistym, że znajduje się ona w obszarze odziaływania obiektu budowlanego, co spowoduje pogorszenie u skarżących kasacyjnie warunków życia i narazi na obniżenie wartości należących do nich nieruchomości. "Odmienna interpretacja nie ma przełożenia na rzeczywistość".
W konkluzji skargi kasacyjnej stwierdzono, że budowa przepompowni ścieków wpłynie niekorzystnie na warunki życia okolicznych mieszkańców, narażając ponadto na straty z tytułu utraty wartości nieruchomości.
W odpowiedzi uczestnika postępowania – [...] sp. z o.o. w [...] – na skargę kasacyjną, sporządzoną przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 Ppsa przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wskazanie we wniesionym środku odwoławczym na art. 35 uPb. Art. 35 uPb, który został powołany w skardze kasacyjnej, składa się z kilku ustępów, nie stanowi zatem całości, ale ma rozbudowaną strukturę. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, o jaki konkretnie przepis chodzi, który z ustępów art. 35 uPb miał zostać naruszony i w jakiej formie, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej jest związany jej granicami, nie może domyślać się intencji strony. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej, zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).
Skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Jeśli zatem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji, to trzeba taki przepis wskazać w sposób konkretny. Ponadto w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała jego błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. W przypadku skargi kasacyjnej, która nie spełnia takiego wymogu formalnego, nie poddaje się ona kontroli w oznaczonym zakresie, w przedmiotowej sprawie dotyczy to zarzutu naruszenia art. 35 uPb.
B. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w sprawie o udzielenie Inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, a w konsekwencji oddalił skargę. Wprawdzie w skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 2 uPb poprzez ich błędną wykładnię, wszakże formułując podstawę kasacyjną zasugerowano w istocie, że chodzi o błędne niezastosowanie przywołanych przepisów, skoro podniesiono zarzut uznania, że nieruchomość skarżących znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji i odmowie nadania im statusu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tak rozumiany zarzut kasacyjny nie jest jednak usprawiedliwiony.
C. Z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Trafnie, co do reguły, sąd pierwszej instancji wskazywał na konieczność uwzględnienia tej okoliczności, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich odnosi się do obszaru oddziaływania obiektu, ten zaś wyznaczany jest na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, stosownie do art. 3 pkt 20 uPb.
Z kolei z art. 28 ust. 2 uPb wynika, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Innymi słowy, jeżeli nieruchomość oznaczonych podmiotów nie znajduje się w obszarze oddziaływania zamierzonego obiektu, a ten obszar może być wyznaczony na podstawie odrębnych przepisów, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danej nieruchomości, to właścicielowi takiej nieruchomości nie będzie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, w którym chodzi o udzielenie pozwolenia na budowę. W zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał za prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, który umorzył postępowanie odwoławcze, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających w aspekcie braku statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 uPb u skarżących kasacyjnie. W realiach kontrolowanej sprawy wywód sądu wojewódzkiego – zdaniem Sądu Naczelnego – odpowiada prawu.
D. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany stan faktyczny, gdy idzie o relacje odległościowe między nieruchomością skarżących kasacyjnie, a obiektem rozbudowywanej przepompowni ścieków. Skarżący kasacyjnie poza werbalnym stwierdzeniem naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, nie wskazali żadnego z przepisów odrębnych, który – w aspekcie charakteru zamierzonej inwestycji – uzasadniałby wprowadzenie takiego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości do nich należących. Strony te ograniczyły się w tym aspekcie wyłącznie do wskazywania na swoje obawy co do spodziewanego oddziaływania odorowego przyszłej przepompowni, motywując to oddziaływaniem już istniejącej przepompowni. Stwierdzając, że rolą organu jest dokonanie analizy oddziaływania zamierzonego obiektu, zarzucono iż nie dokonano oznaczonych ustaleń faktycznych, choć skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia przepisów normujących obowiązki organów w tym aspekcie.
Skoro w sprawie chodzi o przebudowę przepompowni w ramach istniejącej sieci sanitarnej, a więc obiektu, który z natury rzeczy musi znajdować się w pobliżu siedzib ludzkich, to powoduje, że nie sposób wykluczyć jakiegokolwiek oddziaływania tego obiektu na sąsiednie tereny, w tym związanego z immisją uciążliwych zapachów. Przywołać w tym aspekcie wypadnie art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 519, uPoś), który stanowi, że eksploatacja instalacji nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska. Z art. 144 ust. 2 tej ustawy wynika zaś, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.
Rzecz jednak w tym, że delegacja ustawowa określona w art. 222 ust. 5 uPoś stanowiąca, że minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, może określić, w drodze rozporządzenia, wartości odniesienia substancji zapachowych w powietrzu i metody oceny zapachowej jakości powietrza, nie została dotychczas zrealizowana. Różne prace legislacyjne nad uregulowaniem kwestii uciążliwości odorowej nie zostały zakończone wprowadzeniem do porządku prawnego konkretnych regulacji. Innymi słowy brak jest takich przepisów odrębnych, na podstawie których, także nieruchomości nie sąsiadujące bezpośrednio z terenem planowanej do rozbudowy przepompowni, mogłyby być zaliczone do obszaru oddziaływania takiego obiektu, ze względu na oddziaływanie odorowe takiej inwestycji.
Uwzględnić należy także i tę okoliczność, że decyzja organu I instancji została uzgodniona przez organ sanitarny, a z projektu budowlanego wynika, że modernizacja istniejącej pompowni wykonywana będzie w nowoczesnej technologii charakteryzującej się tym, że wszystkie urządzenia ze ściekami są urządzeniami podziemnymi, przykrytymi o szczelnej konstrukcji a dezodoryzacja odbywać się będzie dwoma systemami bezpośrednim i pośrednim co skutkuje znikomość emisji bioaerozoli i hałasu. Co się tyczy odpowiedniego zaprojektowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, to zostało ono zagwarantowane złożeniem odpowiedniego oświadczenia przez projektanta posiadające stosowne uprawnienia zawodowe.
Tym samym uprawnione będzie przyjęcie, że nawet jeżeli rozbudowana przepompownia ścieków będzie źródłem immisji w postaci uciążliwych zapachów, to Inwestor korzystając z prawa zabudowy nie zakłóci korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Subiektywne przekonanie o obniżeniu wartości nieruchomości skarżących kasacyjnie także nie stanowi kryterium, które pozwalałoby przyznać im status stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę.
W realiach rozpoznawanej sprawy uprawnione jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, brak podstaw prawnych aby uznać, że skarżący posiadali legitymację stron postępowania dotyczącego udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę. Nie oznacza to, że skarżący kasacyjnie są pozbawieni całkowicie ochrony prawnej w związku z ewentualnym negatywnym oddziaływaniem przedsięwzięcia inwestycyjnego na wykonywanie prawa własności ich nieruchomości, bowiem w razie wystąpienia immisji mogą rozważać potrzebę ochrony swych interesów przed sądem powszechnym.
E. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.
F. Wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie ma uzasadnienia w dyspozycji art. 204 Ppsa, określającego konsekwencje dla zwrotu kosztów, w razie oddalenie skargi kasacyjnej. Fachowy pełnomocnik formułujący taki wniosek winien wpierw zapoznać się z regułami ustawowymi regulującymi zasady zwrotu kosztów postępowaniu kasacyjnym.