Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010r., sygn.akt II SA/Ke 174/410 oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] Starosta Pińczowski na podstawie art.35 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 10 listopada 2009r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. K. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Górki, gmina Kije. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dla terenu na którym znajduje się działka inwestora obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije, uchwalony Uchwałą Nr XIV/123/04 Rady Gminy w Kijach z dnia 16 lipca 2004r. zmieniony Uchwałą nr XIV/134/04 z dnia 30 września 2004r.. Przedmiotowa działka nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami LS, RP oraz !MN, przy czym obszar objęty projektem zagospodarowania leży na terenie oznaczonym symbolem IMN.
Zgodnie z § 18 ust.2 planu są to tereny o przeznaczeniu podstawowym dla istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyłącznie na glebach V i VI klasy bonitacyjnej. Równocześnie z załącznika nr 1 do uchwały wynika, że działka nr ewid. [...] leży w granicach złoża Gołuchów o zasobach udokumentowanych w kat.C2, którego warunki ochrony zawarto w § 37 planu. Zgodnie z § 37 pkt 3 planu dla tego terenu ustalono utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z zakazem zabudowy. Organ wskazując na zapis planu stwierdził, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z planem, co wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego.
Odwołanie od decyzji wniósł R. K., zarzucając naruszenie art.35 ust.1 ustawy prawo budowlane oraz art.7,8 i 11 kpa wnosząc o uchylenie decyzji. Odwołujący się podał, że organ wskazując na sprzeczne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie podjął żadnych działań zmierzających do wskazania i wyjaśnienia przyczyn tych niezgodności. Zdaniem R. K. zachodzi konieczność zastosowania normy kolizyjnej, w myśl której postanowienia o większym stopniu szczegółowości mają pierwszeństwo przed postanowieniami ogólnymi. Zdaniem odwołującego się przewidziane zakazy zabudowy należy rozumieć jako przewidziane dla obszarów dotychczas niezabudowanych, przy braku przeszkód zezwalania na zabudowę w obszarze wsi Górki oraz Wymysłów i drogi łączącej te miejscowości. Dla działki nr [...] planowana zabudowa dotyczy uzupełnienia zabudowy już istniejącej, bowiem odległość miedzy budynkami wynosi 60 metrów.
Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał brak podstaw do uchylenia decyzji, przepis art.35 ust.1 ustawy prawo budowlane obliguje organ do badania zgodności wniosku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda analizując zapisy planu tj § 6, § 18 i § 37 stwierdził, że działka nr [...] znajduje się na terenie złoża Goluchów, na którym obowiązuje zakaz budowy, tym samym decyzja organu I instancji nie narusza prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł R. K.. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji, a także wskazał na fakt, że dla terenu położonego na obszarze złoża Gołuchów wydawane były wcześniej dla innych inwestorów decyzje o pozwoleniu na budowę. Powołał się również na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005r. (sygn.akt VI SA/Wa 1013/05) w którym wskazano na zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art.8 kpa i Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2010r. podał, bezspornym jest, że dla terenu na którym miała być zrealizowana inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Kije, uchwalony Uchwałą Nr XIV/123/04 Rady Gminy w Kijach z dnia 16 lipca 2004r. zmieniony Uchwałą nr XIV/134/04 z dnia 30 września 2004r.. (Dz.Urz.Województwa Świętokrzyskiego Nr 208, poz.758 i 2759 z dnia [...] listopada 2004r.). Integralną częścią tego planu, zgodnie z § 4 są rysunki planu stanowiące załączniki do uchwały. Z załącznika nr 10 wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w miejscowości Górki gm.Kije oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1MN. Z § 6 planu wynika, że teren oznaczony symbolem 1MN jest terenem o przeznaczeniu podstawowym dla istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zgodnie z § 18 ust.2 planu są to tereny o przeznaczeniu podstawowym dla istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyłącznie na glebach V i VI klasy bonitacyjnej. Równocześnie z załącznika nr 1 do uchwały wynika, że działka nr ewid. [...] leży w granicach złoża Gołuchów o zasobach udokumentowanych w kat.C2, którego warunki ochrony zawarto w § 37 planu. Zgodnie z § 37 pkt 3 planu dla tego terenu ustalono utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z zakazem zabudowy.
Sąd wskazał również na przepis art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717) zgodnie z którym uchwała w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, ma moc wiążącą jest źródłem prawa o charakterze lokalnym.
Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd wskazał, że w § 6 plan wyznacza tereny o przeznaczeniu podstawowym dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu ogólnym symbolem M (w zależności od rodzaju zabudowy mieszkaniowej - 1MN, 2MN, ML). Dla terenu oznaczonego symbolem 1MN, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest istniejąca i projektowana zabudowa zagrodowa dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinna. Zgodnie z § 5 pkt 6 planu, przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które dominuje w granicach powierzchni danego terenu.
Natomiast w § 37 wyznaczono obszar przyrody – złożę Gołuchów o zasobach udokumentowanych w kat.C2, który jest obszarem chronionym i w którym obowiązuje zakaz zabudowy. Wydaje się zatem, że pomiędzy zapisami planu dla tego samego terenu istnieje sprzeczność, bo ten sam teren (na którym położona jest działka nr [...] jest terenem zabudowy zagrodowej z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a jednocześnie leży w granicach złoża Gołuchów, gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Zdaniem Sądu zapis § 37 jest zapisem szczególnym i ten zapis ma pierwszeństwo w zakresie nałożonych nim zakazów. Ten kategoryczny zapis wskazuje, że lokalnemu prawodawcy chodziło o stworzenie obszaru niezabudowanego na terenie złoża. Przewidziano bowiem możliwość eksploatacji złóż, co wymaga wyznaczenia obszaru górniczego i uzyskania koncesji zgodnie z przepisami szczególnymi (§ 37 ust.2).
W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art.7, 8 i 11 kpa. Działania organów administracji czyniły zadość regułom wyrażonym w art.7 i 11 kpa. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art.8 kpa, powoływanie się, że w innych sprawach zostały wydane decyzje o pozwoleniu na budowę dla inwestycji leżących w granicach strefy ochronnej złoża geologicznego Gołuchów nie są i nie mogą być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, działający przez pełnomocnika, R. K.. Skarga została wniesiona na podstawie art.173, art.174 oraz zart.177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zarzuciła ona Sądowi I instancji naruszenie:
1)Przepisów prawa materialnego, tj § 18 ust.2 w zw. z § 6 wraz z załącznikiem Nr 10 i § 37 wraz załącznikiem Nr 1 Uchwały Nr XIV/123/04 Rady Gminy w Kijach z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kije, poprzez błędną ich wykładnię, co skutkowało dopuszczeniem przez Sąd błędnego zastosowania przez organy administracji art. 35 ust.1 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 zez zm.) polegającego na uznaniu, iż brak jest zgodności projektu budowlanego z MPZP;
2) Przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.art.141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 li.c w związku z art.151 ppsa, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku, do ustalonych w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz tym Sądem istotnych okoliczności faktycznych, a przez to brak należytej ich oceny i wskazania dlaczego nie zostały one przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia oraz poprzez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Wojewody Świętokrzyskiego jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty Pińczowskiego wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77§ 1 i 80 kpa. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg sześciokrotności stawki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art.183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu badając jedynie czy w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Wynikająca z tego przepisu zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd jest związany wnioskiem skarżącego wynikającym ze skargi kasacyjnej, określającym przedmiot zaskarżenia oraz podstawy zaskarżenia określone w art.174 p.p.s.a.. Wskazane w tym przepisie podstawy zaskarżenia determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie może z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych poza podniesionymi w skardze kasacyjnej, wad zaskarżonego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania tj. art.141 § 4 p.p.s.a. oraz art.151 p.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit.b i lit.c p.p.s.a., w zw. z art. 7, 8,11, 75, 77§1 80 k.p.a. co zdaniem skarżących spowodowało, że zarówno w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji jak i w postępowaniu przed organami administracji nie dokonano prawidłowych oraz pełnych ustaleń faktycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń odnośnie oceny prawnej. Odnosząc się do wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez zaakceptowanie wadliwego postępowania w sprawie organów administracji, które nie podjęły czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także nie przeprowadziły niezbędnych dowodów w sprawie należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie rzeczywistym przedmiotem sporu nie są ustalenia stanu faktycznego.
Bezspornym w sprawie jest fakt złożenia wniosku przez skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, zarówno treść wniosku jak i załączone do wniosku dokumenty, stosownie do wymagań z art.33 ust.2 ustawy Prawo budowlane, nie są przedmiotem sporu. Bezspornym jest również, że dla terenu wnioskowanej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr XIV/123/04 Rady Gminy w Kijach z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kije. Podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania m.in. poprzez nie uwzględnienie i nie odniesienie się do zgromadzonego materiału takiego jak: pismo Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2008r. skierowanego do autora planu, opinii autora planu miejscowego wskazującego sposób rozumienia treści planu w spornym zakresie, czy też opinii Geologa Wojewódzkiego z dnia 24 kwietnia 2008r. zawierającą zbieżną z opinią autora interpretację zapisów planu, odpowiedzi Wójta Gminy z dnia 14 grudnia 2009r. skierowanej do skarżącego jest niezasadny, a to dlatego, że powołane pisma nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy, tym samym nie mogą stanowić dowodu w sprawie.
Powoływane pisma w zamiarze skarżącego miały wskazywać i wpływać na ustalenie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnosił, że ustalenie treści uchwalonego planu powinno nastąpić z uwzględnieniem powyższych pism. Można skonstatować, że wskazane pisma miały stanowić swoisty "dowód" co do treści planu. Mając na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania dowodowego co do ustalenia treści obowiązującego prawa.
Tym samym podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących zasady zebrania dowodów ich prawidłowej oceny, ustaleń stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenia zasady prawdy obiektywnej, w świetle wskazanych wyżej uwag są niezasadne.
W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 18 ust.2 w zw. z § 6 wraz z załącznikiem Nr 10 i § 37 wraz załącznikiem Nr 1 Uchwały Nr XIV/123/04 Rady Gminy w Kijach z dnia 16 lipca 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kije, co skutkowało dopuszczeniem przez Sąd do błędnego zastosowania przez organy administracji art. 35 ust.1 i ust.4 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Analizując treść zapisów planu, którego integralną częścią, zgodnie z § 4 są rysunki planu stanowiące załączniki do uchwały można stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość położona w miejscowości Górki gm.Kije oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 1MN. Z § 6 planu wynika, że teren oznaczony symbolem 1MN jest terenem o przeznaczeniu podstawowym dla istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zgodnie z § 18 ust.2 planu są to tereny o przeznaczeniu podstawowym dla istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyłącznie na glebach V i VI klasy bonitacyjnej. Równocześnie z załącznika nr 1 do uchwały wynika, że działka nr ewid. [...] leży w granicach złoża Gołuchów o zasobach udokumentowanych w kat.C2, którego warunki ochrony zawarto w § 37 planu. Zgodnie z § 37 pkt 3 planu dla tego terenu ustalono utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z zakazem zabudowy. Na podstawie tak określonego stanu prawnego koniecznym stało się dokonanie wykładni będącej elementem procesu stosowania prawa. Wykładnia ta jest niezbędna, aby w oparciu o jej wyniki mogła zostać wydana decyzja stosowania prawa. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno wykładnia dokonana przez organy administracji w procesie stosowania prawa i wydana w oparciu o wyniki tej wykładni decyzja, jak i dokonana przez Sąd I instancji sądowa kontrola aktów tej wykładni jest prawidłowa.
Sąd I instancji przeprowadzając kontrolę wykładni dokonanej przez organy administracji zasadnie przyjął, że wobec nieprecyzyjnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zapis § 37 jest zapisem szczególnym w stosunku do § 6 i z uwagi na jego szczególny charakter ma pierwszeństwo w zakresie nałożonych nim zakazów. Ten kategoryczny zapis wskazuje, że lokalnemu prawodawcy chodziło o stworzenie obszaru niezabudowanego na terenie złoża. Przewidziano bowiem możliwość eksploatacji złoż, co wymaga wyznaczenia obszaru górniczego i uzyskania koncesji zgodnie z przepisami szczególnymi (§ 37 ust.2). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego § 37 planu jest przepisem szczególnym w stosunku do § 6 w związku z § 18 ust. 2 planu i jako przepis szczególny wyłącza zastosowanie przepisów ogólnych. Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzając kasacyjną kontrolę dokonanej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywał jej z punktu widzenia zakresu niniejszej sprawy, czyli wydania decyzji w ramach procesu stosowania prawa, natomiast przedmiotem tej kontroli nie mogła być wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana z punktu widzenia stanowienia prawa. Ta ostatnia może być przedmiotem kontroli, ale w sytuacji gdy skarga zostaje wniesiona na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.