Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 818/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. (dalej spółka albo skarżąca) na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Decyzją Starosty Raciborskiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.), zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej Spółki [...] sp. z o.o. o oznaczeniu [...], w skład której wchodzą: wieża stalowa kratowa [...] o łącznej wysokości 49,95 m n.p.t. łącznie z betonowym cokołem, kotwą fundamentową wystającymi ponad poziom terenu oraz odgromnikiem o długości 1,5 m, zespół anten sektorowych i radioliniowych oraz urządzenia sterujące posadowione wewnątrz wieży u jej podstawy na typowych rusztach (kategoria obiektu XXIX), na działce nr [...] w R., w rejonie ulicy C. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. Z., zarzucając nierozpatrzenie przez organ I instancji wszystkich kwestii, podnoszonych w toku postępowania i wskazała na bezzasadne wykluczenie niektórych osób z kręgu stron postępowania.
Wojewoda decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, zarówno postępowanie w sprawie, jak i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie odpowiadały prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Gl 634/12, uchylił decyzję organu II instancji. W ocenie WSA art. 35 ust. 1 pr.bud. nakłada na właściwy organ obowiązek badania m. in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Istota sporu sprowadzała się do oceny zgodności inwestycji z planem miejscowym oraz do oceny wymogu przedłożenia decyzji środowiskowej. Jak ustaliły organy administracji, stacja bazowa telefonii komórkowej została zlokalizowana na terenie o symbolu B32ZŁ. Plan miejscowy (uchwała nr XXXVII/346/2009 Rady Miejskiej w Kuźni Raciborskiej z 28 kwietnia 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Rudy i Ruda Kozielska w gminie Kuźnia Raciborska - Dz. Urz. Woj. Śl. z 2009 r. Nr 111, poz. 2408), na całym terenie zabrania realizacji form architektonicznych typu: wieże, baszty i rotundy – z wyjątkami wskazanymi w § 3 ust. 2 pkt 2, który to przepis przywołano w motywach zaskarżonej decyzji.
Definicję infrastruktury technicznej zawiera zaś § 2 pkt 28 planu, który stanowi, że przez to pojęcie należy rozumieć m. in. sieci telekomunikacyjne, w tym kabiny telefoniczne i anteny oraz inne podobne. Zdaniem WSA, wieży o wysokości ok. 50 m nie można uznać za podobną do kabiny telefonicznej, czy samej anteny. Wykluczyć też należy wykładnię a minori ad maius. Definicja ta jest co prawda nieprecyzyjna, lecz przykładowe wyliczenie kabin telefonicznych i anten, powinno prowadzić do wniosku, że pod pojęciem infrastruktury technicznej na użytek wykładni zapisów planu nie należy rozumieć wieży, skoro tego rodzaju forma architektoniczna jest wprost wymieniona w § 3 ust. 2 pkt 2 uchwały.
Sąd wskazał ponadto, że w planie miejscowym przewidziano tereny infrastruktury technicznej – telekomunikacja o symbolu ITT o przeznaczeniu podstawowym na urządzenia i elementy infrastruktury technicznej (§ 25 uchwały), zaś realizacja sieci infrastruktury technicznej dopuszczalna jest na całym terenie objętym planem, co przy podzieleniu stanowiska organów prowadziłoby do wniosku, że w każdym miejscu dopuszczalne jest zlokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Uchwała planistyczna nie definiuje pojęcia zabudowy kubaturowej i aczkolwiek wieża jest konstrukcją kratową, to jednak posadowiona jest na betonowym cokole i kotwie fundamentowej ponad poziomem terenu, co też powinno budzić wątpliwości w świetle zakazu z § 18 pkt 2a i c planu. WSA wniosek co do sprzeczności inwestycji z postanowieniami planu wywiódł z reguł wykładni systemowej zewnętrznej i powołał się na definicję urządzeń infrastruktury technicznej zawartą w art. 143 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej u.g.n.) przyjmując, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości nie mogą być obligowani do partycypowania w kosztach budowy stacji bazowych telefonii komórkowej, skoro powszechnie znanym jest spadek wartości nieruchomości w sąsiedztwie takich przedsięwzięć.
Ponadto zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm., dalej p.t.), przez infrastrukturę telekomunikacyjną należy rozumieć urządzenia telekomunikacyjne oraz m. in. wieże. Oznacza to wprost, że wieża nie stanowi urządzenia telekomunikacyjnego, o którym mowa w pkt 46 tego przepisu. Natomiast w świetle art. 2 pkt 35 tej ustawy, sieć to systemy i urządzenia. Zatem wieża nie podlega pod pojęcie sieci, gdyż wymieniona została odrębnie w pkt 8 jako inny element niż urządzenia telekomunikacyjne.
W zaleceniach co do dalszego postępowania WSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy powinien ustalić, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane. Zrealizowanie inwestycji, a nawet już samo podjęcie robót budowlanych, oznacza bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy powinien uwzględnić zmieniony stan faktyczny sprawy, orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tym zakresie z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O bycie prawnym zrealizowanych robót budowlanych powinien orzec organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. O ile zaś inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót budowanych, zachodzić będą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej pozwolenia na budowę.
Skargi kasacyjne od wyroku złożyli inwestor jak i B. Z. Jednakże wyrokiem NSA z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1341/13 zostały one oddalone.
Wojewoda ponownie rozpatrzył odwołanie B. Z. i decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie w zakresie udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że realizując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Raciborzu (dalej PINB) o udzielenie informacji, czy inwestor rozpoczął roboty budowlane związane ze stacją bazową oraz czy zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie obiektu. PINB pismem z 26 marca 2015 r. poinformował organ II instancji, że roboty budowlane wykonane na podstawie spornego pozwolenia na budowę zostały już zrealizowane, a decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Wojewoda, po uzyskaniu powyższej informacji, powołując się na obowiązek wynikający z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), orzekł jak w sentencji.
Skargę na tę decyzję złożyła spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia skarżonego aktu, stwierdzenia jego "niewykonalności" oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 6, 7, 8, 10 § 1, art. 40 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.).
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w zakresie merytorycznym jest związany poprzedzającym rozstrzygnięciem Sądu. Odnosząc się do zarzutów stwierdził, że decyzja została wysłana na adres pełnomocnika, ustanowionego poprzednio. Po zwrocie przesyłki zawierającej decyzję przez operatora pocztowego, organ skontaktował się z skarżącą i przesłał decyzję ponownie na jej adres.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, WSA zwrócił uwagę na to, że kluczowym dla niniejszej sprawy było wydanie wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., w którym organowi administracji publicznej udzielone zostały wyraźne wskazówki dotyczące dalszego postępowania. Organ odwoławczy powinien w pierwszym rzędzie ustalić, czy inwestor rozpoczął sporne roboty budowlane. Zrealizowanie inwestycji, a nawet już samo podjęcie robót budowlanych, oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy powinien uwzględnić zmieniony stan faktyczny sprawy i orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tym zakresie z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. O ile zaś inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót budowanych, zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.
Wojewoda uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez WSA wystąpił do PINB z wnioskiem o udzielenie informacji, czy przedsięwzięcie (stacja bazowa telefonii komórkowej) zostało zrealizowane. W związku z odpowiedzią twierdzącą, umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Inne rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiłoby naruszenie art. 153 p.p.s.a.
Zdaniem WSA, okoliczność dotycząca zrealizowania spornego przedsięwzięcia nie budzi wątpliwości. Spółka nie wykazała, na czym miałoby polegać naruszenie jej słusznego interesu czy też niezapewnienie możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Materiał dowodowy w sprawie został zebrany i prawidłowo oceniony przez Wojewodę.
Druga grupa zarzutów dotyczy doręczenia pism w postępowaniu pełnomocniczce Spółki, której to pełnomocnictwo wygasło. W ocenie WSA, nie miało to jednak wpływu na sytuację procesową skarżącej. Decyzja została bowiem następnie przesłana na adres skarżącej i mogła ona skorzystać ze swych uprawnień związanych z zaskarżeniem decyzji Wojewody do sądu administracyjnego.
Chybiony był także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej, w sprawie powinno dojść do umorzenia postępowania w całości, a nie w części dotyczącej pozwolenia na budowę. Jednakże postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę stanowi jedną całość. Umorzenie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę jest równoznaczne z jego umorzeniem w całości.
W skardze kasacyjnej, [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła w całości wyrok z 3 lutego 2016 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej p.u.s.a.), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi związane z nieprzeprowadzeniem kontroli sądowej działalności organów administracji, tj. decyzji Wojewody z 20 kwietnia 2015 r., w sytuacji gdy przy jej wydawaniu naruszono art. 6, 8, 10 § 1, 40 § 1, 40 § 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 6, 8, 10 § 1, 40 § 1, 40 § 2, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezastosowanie tego pierwszego przepisu i niewłaściwe zastosowanie dwóch kolejnych wynikające z nieprawidłowego przyjęcia, że postępowanie prowadzone przez Wojewodę było prawidłowe i nie naruszało wyżej wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, ewentualnie ich naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy,
- 3) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się brakiem konkretnego i wyczerpującego odniesienia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, w tym pozbawienia jej praw do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 10 § 1, 40 § 1 i 2, poprzez niezastosowanie tego pierwszego przepisu i niewłaściwe zastosowanie dwóch kolejnych wynikające z nieprawidłowego przyjęcia, ze postępowanie prowadzone przez Wojewodę było prawidłowe i nie naruszało wyżej wspomnianych przepisów postępowania administracyjnego, w tym błędne przyjęcie, że nie pozbawiono spółki prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, co jest przesłanką wznowienia postępowania.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny był związany sformułowanymi we wniesionym środku odwoławczym podstawami, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowo administracyjnego. Przytoczone w skardze kasacyjnej, obszerne w swojej treści podstawy, nie zasługiwały jednak na uwzględnienie.
Rozpoznając skargę na decyzję z [...] kwietnia 2015 r. sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na wydany 14 grudnia 2012 r. prawomocny wyrok, na mocy którego doszło do uchylenia decyzji Wojewody z [...] marca 2012 r., efektem czego była konieczność powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej przez organ II instancji. W uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2012 r. przedstawionym w pisemnych motywach podlegającego kontroli instancyjnej w niniejszym postępowaniu orzeczenia, sformułowane zostały wyraźne wskazania, które Wojewoda powinien był wziąć pod uwagę przy powtórnym rozpoznaniu sprawy. WSA nakazał Wojewodzie ustalenie, czy inwestor rozpoczął sporne roboty budowlane. Zrealizowanie inwestycji, a nawet już samo podjęcie robót budowlanych, oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy powinien uwzględnić zmieniony stan faktyczny sprawy i orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania w tym zakresie z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W takim przypadku o bycie prawnym zrealizowanych robót budowlanych powinien orzec organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu.
O ile zaś inwestor nie przystąpił jeszcze do wykonywania robót budowanych, zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i odmawiającej pozwolenia na budowę.
Realizując powyższe wskazanie Wojewoda zwrócił się do PINB, który pismem z 26 marca 2015 r. poinformował organ II instancji, że 10 kwietnia 2012 r. inwestor dokonał zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, a 26 października 2012 r. złożył podanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z [...] listopada 2012 r. PINB udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i umarzając postępowanie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda postąpił zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2012 r. Ich treścią związany był zarówno organ II instancji, jak i WSA przy powtórnym rozpoznaniu sprawy. Sąd ten wyjaśnił, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego nie mógł on pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w prawomocnym orzeczeniu, gdyż był nią związany.
Art. 153 p.p.s.a. nie został uwzględniony w ramach którejkolwiek spośród sformułowanych podstaw kasacyjnych, co zwalniało Naczelny Sąd Administracyjny od ustosunkowania się do kluczowej dla bytu niniejszej sprawy kwestii związania Wojewody i WSA udzielonymi w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2012 r. wskazaniami. Powtarzając z kolei zarzuty sformułowane w skardze, spółka nie wykazała dokładnie, jakie innego rodzaju dowody powinien przeprowadzić Wojewoda celem prawidłowej realizacji udzielonych mu wskazań oraz dlaczego dowody, które zostały przeprowadzone, dla rozstrzygnięcia sprawy nie były wystarczające.
Podobnie, formułując zarzuty ograniczenia prawa do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, spółka nie wskazała dokładnie, jakich żądań nie mogła przez to zgłosić i jakie czynności procesowe powinny zostać podjęte przez Wojewodę celem wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Powołując się na zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym dotyczące tak istotnych kwestii, jak zapewnienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, podmiot ten nie powinien ograniczać się do samego jedynie faktu pozbawienia go prawa działania, lecz powinien także wykazać, jakie czynności zamierzał on w tym postępowaniu podjąć i w jaki sposób wpłynęłyby one na jego końcowy rezultat. Z uwagi na brak wskazania tych okoliczności, na aprobatę musi zasługiwać pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 3 lutego 2016 r., że nieprawidłowe doręczanie pism w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie miało żadnego wpływu na sytuacje procesową skarżącej, która finalnie otrzymała decyzję z [...] kwietnia 2015 r. i wniosła od niej skargę do sadu administracyjnego.
Na uwzględnienie nie mogły zasługiwać zarzuty dotyczące kryterium sprawowanej przez sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej nie zostało wykazane, ażeby sąd I instancji oparł się w swoich ocenach na innym, aniżeli legalność mierniku działania administracji publicznej. Tak samo na uwzględnienie nie zasługiwały przepisy regulujące zakres kognicji sądów administracyjnych oraz ich uprawnienia orzecznicze (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a.). Są one jedynie rezultatem dokonywanej przez sąd kontroli i same w sobie nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.