Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 17/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. A. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 października 2021 r., znak: DLI-II.7621.9.2020.ML.33, w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie:
- 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:
a/ art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. 4 w zw. z § 1 ust.1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii (Dz. U. poz. 1470), polegające na uznaniu, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii był organem właściwym do wydania decyzji z dnia 25 października 2021 r., znak: DLI-II.7621.9.2020.ML.33, w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy z dniem 12 sierpnia 2021 r., na podstawie § 1 ust. 1 i § 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii, przekształcono Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w Ministerstwo Rozwoju i Technologii, a zatem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii jako organ administracji publicznej w czasie wydawania rzeczonej decyzji już nie istniał, co powinno skutkować orzeczeniem nieważności tej decyzji administracyjnej, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
b/ art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.) w zw. z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 176) - poprzez błędne uznanie, iż powstający obiekt budowlany w postaci inwestycji drogowej wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi zapewnia poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów gospodarczych skarżącego, w tym zapewnienie dostępu do budowanej drogi dojazdowej i możliwości reklamowania prowadzonej na nieruchomości skarżącego działalności gospodarczej w zakresie napraw pojazdów mechanicznych w taki sposób, aby było to widoczne z drogi publicznej;
- 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a/ art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. - przez zaaprobowanie niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i uwzględniający słuszny interes skarżącego przez organy administracyjne materiału dowodowego, a w szczególności:
- - zaniechania powołania biegłego z zakresu akustyki w celu wydania opinii stwierdzającej jakie jest natężenie hałasu w obrębie nieruchomości skarżącego nr [...] i w budynku warsztatowym na niej posadowionym, co skutkowało błędnym zaakceptowaniem umieszczenia ekranu akustycznego zasłaniającego ten budynek i brakiem takiego ekranu chroniącego część rekreacyjną nieruchomości;
- - zaakceptowanie postawienia na nieruchomości skarżącego słupa telekomunikacyjnego w koronie rosnącego tam drzewa i poprowadzenia kabli telekomunikacyjnych przez korony trzech drzew, podczas gdy jest tam miejsce na racjonalne rozmieszczenie tych urządzeń telekomunikacyjnych bez naruszeń drzewostanu;
- - błędne uznanie za prawidłową wykonanej na nieruchomości skarżącego podziemnej sieci telekomunikacyjnej ze studzienkami, która uniemożliwia mu ogrodzenie w całości nieruchomości, co narusza jego prawo do ochrony swojej własności, a nadto nieustawienie barierek ochronnych w celu zabezpieczenia skarpy graniczącej z drogą dojazdową do jego nieruchomości i muru budynku przed upadkiem przechodzących tam osób na jezdnię;
b/ art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP i w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) - poprzez brak ustalenia przez Wojewódzki Sąd, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie miał prawa odwołania od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r. (sprostowanego postanowieniem z 21 listopada 2019 r.), w zakresie m.in. wykonania ekranów akustycznych w określonych lokalizacjach.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rozwoju i Technologii wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wskazał, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r. poz. 1470) nie stanowiło o braku właściwości Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji z dnia 25 października 2021 r. Rozporządzenie to dotyczy jedynie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii w miejsce dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii. Natomiast zakres działania Ministra Rozwoju i Technologii określało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r. poz. 1945). Rozporządzenie to wchodziło w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 26 października 2021 r.
Ponadto, zdaniem organu, o wadliwości zaskarżonej decyzji nie świadczą także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 13 lipca 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczna liczbę uczestników. Jednocześnie poinformowano o możliwości przedstawienia stanowiska na piśmie w terminie 7 dni.
W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:
art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii (Dz. U. poz. 1470), polegającego na uznaniu, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii był organem właściwym do wydania decyzji z dnia 25 października 2021 r., znak: DLI-II.7621.9.2020.ML.33, w przedmiocie zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy, zdaniem skarżącego, z dniem 12 sierpnia 2021 r., na podstawie § 1 ust. 1 i § 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii, przekształcono Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii w Ministerstwo Rozwoju i Technologii, a zatem Minister Rozwoju, Pracy i Technologii jako organ administracji publicznej w czasie wydawania rzeczonej decyzji już nie istniał, co powinno skutkować orzeczeniem nieważności tej decyzji administracyjnej, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
Organem wydającym decyzje jest Minister, a nie jego urząd pomocniczy, czyli Ministerstwo. Skoro w dniu 25 października 2021 r. organem właściwym był Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, co wynika z powołanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 października 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Rozwoju i Technologii (Dz. U. z 2021 r. poz. 1945), gdyż rozporządzenie to wchodziło w życie z dniem ogłoszenia z mocą od 26 października 2021 r., to zarzut braku właściwości jest bezpodstawny.
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. - przez zaaprobowanie niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i uwzględniający słuszny interes skarżącego przez organy administracyjne materiału dowodowego, a w szczególności:
- - zaniechania powołania biegłego z zakresu akustyki w celu wydania opinii stwierdzającej jakie jest natężenie hałasu w obrębie nieruchomości skarżącego nr [...] i w budynku warsztatowym na niej posadowionym, co skutkowało błędnym zaakceptowaniem umieszczenia ekranu akustycznego zasłaniającego ten budynek i brakiem takiego ekranu chroniącego część rekreacyjną nieruchomości.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji oraz Minister, kwestia lokalizacji oraz parametrów technicznych ekranów akustycznych była przedmiotem analizy w ramach ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie wydał w dniu 22 października 2019 r. postanowienie uzgadniające warunki realizacji przedsięwzięcia i określające warunki jego realizacji. W uzasadnieniu RDOŚ wyjaśnił, że ponownie przeanalizował oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie emisji hałasu. Klasyfikacji terenów chronionych pod względem akustycznym dokonano na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego oraz danych otrzymanych od Wójta i Burmistrza o aktualnym stanie zagospodarowania. Uzgodnione warunki uwzględniają aktualny stan prawny dotyczący kwalifikacji budynków i terenów pod względem ich ochrony akustycznej. W Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzono analizę, w celu określenia zasięgu oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia.
W wyniku przeprowadzonego postępowania, RDOŚ w Rzeszowie, w postanowieniu uzgadniającym nałożył na inwestora obowiązek wykonania ekranów akustycznych w celu zminimalizowania oddziaływania hałasu na terenach chronionych akustycznie, wskazując jednocześnie lokalizację i parametry techniczne tych ekranów.
Zgodnie z art. 92 i art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wiąże organ właściwy do wydania m.in. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowany pogląd, według którego, postanowienie uzgadniające wiąże organ w kwestiach środowiskowych, a co za tym idzie, kształtuje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w kwestiach środowiskowych (por. m.in. powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2543/11 i 2544/11).
W postanowieniu z dnia 22 października 2019 r., nr WOOŚ.4222.2.2019.AD.52 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...], w zakresie wnioskowanych zmian. Określił także warunki realizacji przedsięwzięcia. W pkt I.4 wskazał wykonanie ekranów akustycznych w lokalizacjach zgodnych z tabelą. Dotyczy to także ekranu oznaczonego jako EP 10, zlokalizowanego na odcinku (kilometrażu) 616+140-616+194. W odniesieniu do tego ekranu, tak jak w stosunku do pozostałych wskazanych w tabeli, określono długość ekranu, wysokość ekranu, klasę izolacyjności i klasę pochłanialności.
W postępowaniu o uzgodnienie prowadzonym przed RDOŚ stroną był inwestor. W postępowaniu tym umożliwiono udział społeczeństwa poprzez stosowne obwieszczenie. Skarżący miał możliwość zapoznania się z Raportem oraz pozostałymi dokumentami sprawy oraz zgłoszenia uwag. Jak stwierdzono w uzasadnieniu postanowienia RDOŚ, właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycyjnym wnosili uwagi dotyczące głownie lokalizacji ekranów akustycznych. Z uzasadnienia tego nie wynika aby uwagi były wniesione w zakresie działki nr [...] w Łańcucie, stanowiącej własność skarżącego.
Podkreślić należy, że RDOŚ, w sentencji postanowienia powołał się m.in. na art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), a w uzasadnieniu postanowienia odniósł się do wniesionych uwag.
Niezależnie od związania Wojewody postanowieniem RDOŚ, w postępowaniu uzyskano wyjaśnienia inwestora z dnia 14 lipca 2020 r., odnoszące się do pomiarów poziomu hałasu na terenie zakładu, na które powoływał się skarżący. W piśmie tym wskazano, że pomiary poziomu hałasu wykonane na terenie zakładu, ze względu na różny charakter oraz różne przedziały czasu odniesienia, nie są hałasem tożsamym z hałasem drogowym. Minister, powołując się na rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, stwierdził, że w zależności od rodzaju terenu chronionego akustycznie, określa się różne dopuszczalne poziomy hałasu w zależności od jego źródła (hałas drogowy, przemysłowy).
W związku z tym, nie jest możliwe porównanie poziomu hałasu przemysłowego, z hałasem drogowym. Ponadto, zabudowa zlokalizowana na działce nr [...] nie znajduje się na granicy pasa drogowego, wobec czego nie dotyczy jej art. 114 ust. 4 Prawa ochrony środowiska.
Powyższe okoliczności determinują kierunek odniesienia się do zarzutów procesowych i materialnych związanych z tą częścią zaskarżonej decyzji, która rozstrzyga o umieszczeniu ekranu EP 10, zlokalizowanego na odcinku (kilometrażu) 616+140-616+194, przy działce nr [...].
Najpierw zauważyć należy, że postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia jest niezaskarżalne z mocy art. 90 ust. 8 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co wynika z wyłączenia stosowania art. 106 § 5 K.p.a. Nie może to jednak oznaczać, że postanowienie to będzie w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia będzie dostępna dla stron tego postępowania w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 K.p.a.) – por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2543/11 i 2544/11. W konsekwencji, kontrola sądowa zaskarżonego postanowienia organu wydającego decyzję obejmuje także kontrolę prawidłowości postanowienia w sprawie uzgodnienia.
Następnie skonstatować można, że związanie organu wydającego decyzję, postanowieniem, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych i prawnych, w których doszło do wydania postanowienia o uzgodnieniu.
Przepisy art. 90 ust. 1, art. 92 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko należy odczytywać w ten sposób, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie przez właściwy organ kwestii będących przedmiotem postanowienia o uzgodnieniu w sposób odmienny od stanowiska organu uzgadniającego. Nie zwalnia to jednak organu właściwego od odpowiedzialności za całokształt decyzji. W ramach swojej kompetencji organ właściwy do wydania decyzji powinien zatem poddać weryfikacji zgodność postanowienia z unormowaniami prawnymi, w odniesieniu do których organ uzgadniający zajmuje stanowisko wynikające z jego kompetencji specjalistycznej.
Obowiązkiem organu właściwego jest także zbadanie, czy postanowienie o uzgodnieniu zostało poprzedzone wymaganą procedurą udziału społeczeństwa oraz jak organ uzgadniający odniósł się do zgłoszonych w trakcie tej procedury uwag.
Minister ustalił, że postanowienie, w zakresie dotyczącym ekranu akustycznego EP-10 jest zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112) oraz art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (w dacie wydania postanowienia RDOŚ: Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.).
Zbadał przebieg procedury zapewniającej udział społeczeństwa i ustalił, że skarżący nie skorzystał ze środków prawnych przewidzianych w tej procedurze.
W trakcie postępowania zażaleniowego Minister uzyskał dodatkowe stanowisko inwestora w analizowanym zakresie – pismo z dnia 14 lipca 2020 r.
W rezultacie Minister nie miał podstaw do zakwestionowania w postępowaniu zażaleniowym prawidłowości postanowienia o uzgodnieniu w zakresie nienaruszającym związania, wynikającego z art. 92 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Taka sytuacja oznacza, że nie organy nie były zobowiązane, ani uprawnione do podjęcia próby podważenia postanowienia o uzgodnieniu w drodze opinii biegłego. Błędny jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego z zakresu akustyki w celu wydania opinii stwierdzającej jakie jest natężenie hałasu w obrębie nieruchomości skarżącego, tj. działki nr [...] i w budynku warsztatowym na niej posadowionym.
Opisana powyżej procedura udziału społeczeństwa w postanowieniu o uzgodnieniu, konieczność odniesienia się do zgłoszonych uwag, a także możliwość kontroli postanowienia o uzgodnieniu w ramach postępowania instancyjnego w postępowaniu przed organem właściwym do wydania decyzji, a w konsekwencji kontrola sądowa postanowienia w ramach kontroli decyzji, wskazują na to, że nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP i w zw. z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) - poprzez brak ustalenia przez Wojewódzki Sąd, iż w toku niniejszego postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, gdyż skarżący nie miał prawa odwołania od postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 22 października 2019 r. (sprostowanego postanowieniem z 21 listopada 2019 r.), w zakresie m.in. wykonania ekranów akustycznych w określonych lokalizacjach.
Nie można podzielić tezy o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowalnego w związku z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędne, zdaniem skarżącego, uznanie, że powstający obiekt budowlany w postaci inwestycji drogowej wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów gospodarczych skarżącego, w tym zapewnia dostęp do drogi dojazdowej i możliwości reklamowania prowadzonej na nieruchomości skarżącego działalności gospodarczej w zakresie napraw pojazdów mechanicznych w taki sposób aby było to widoczne z drogi publicznej.
Przytoczony opis naruszenia został sformułowany w sposób nieprecyzyjny. Dostęp do drogi dojazdowej jest w tym opisie połączony z możliwością reklamowania prowadzonej na nieruchomości skarżącego działalności gospodarczej w zakresie napraw pojazdów, w taki sposób aby było to widoczne z drogi publicznej. Dla pełnej jasności stwierdzić jednak należy, że działka nr [...] ma dostęp do drogi dojazdowej.
Sposób sformułowania zarzutu oraz uzasadnienie tego zarzutu nawiązujące jedynie do zasłonięcia przez ekrany akustyczne szyldu i reklamy wynajmującego (skarżący wynajmuje pomieszczenia, w których prowadzona jest naprawa pojazdów) wskazują na to, że według skarżącego, naruszenie polega na braku zapewnienia poszanowania jego "interesów gospodarczych", w tym dochodów z wynajmu.
W związku z tym konieczne jest stwierdzenie, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być jednak rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób (patrz: Wojciech Piątek [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 3 do art. 5; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK).
Skarżący nie podnosi okoliczności wskazujących na naruszenie jego uprawnień wynikających z tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją. Interesy ekonomiczne należą zaś do sfery interesu faktycznego.
Niezależnie od tego raz jeszcze podkreślić trzeba, że ochrona akustyczna przewidziana w projekcie budowlanym jest zgodna z przepisami w zakresie ochrony przed hałasem. Skarżący nie podjął zaś próby wykazania, że naruszenie jego uzasadnionych interesów jest powiązane z naruszeniem jakiegokolwiek przepisu powszechnie obowiązującego. Takiej próby nie stanowi przecież powołanie się na naruszenie, obok art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, przepisu art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiącego, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. - przez zaaprobowanie niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący i uwzględniający słuszny interes skarżącego przez organy administracyjne materiału dowodowego, a w szczególności:
- - zaakceptowanie postawienia na nieruchomości skarżącego słupa telekomunikacyjnego w koronie rosnącego tam drzewa i poprowadzenia kabli telekomunikacyjnych przez korony trzech drzew, podczas gdy jest tam miejsce na racjonalne rozmieszczenie tych urządzeń telekomunikacyjnych bez naruszeń drzewostanu;
- - błędne uznanie za prawidłową wykonanej na nieruchomości skarżącego podziemnej sieci telekomunikacyjnej ze studzienkami, która uniemożliwia mu ogrodzenie w całości nieruchomości, co narusza jego prawo do ochrony swojej własności, a nadto nieustawienie barierek ochronnych w celu zabezpieczenia skarpy graniczącej z drogą dojazdową do jego nieruchomości i muru budynku przed upadkiem przechodzących tam osób na jezdnię.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, podstawę ograniczenia, poprzez decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w korzystaniu z nieruchomości, zawiera art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Dla realizacji obowiązków wskazanych w pkt 5a decyzji z dnia 27 września 2010 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w decyzji z dnia 19 grudnia 2019 r. wprowadzono zmieniony zapis: określono ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych poniżej, polegające na wykonaniu wymienionych robot budowlanych na części tych nieruchomości określonych w Załączniku zamiennym Nr 1A do poniższej decyzji granicami terenu niezbędnego, oznaczonego linią przerywana koloru niebieskiego i w zakresie wskazanym w zamienionym projekcie budowlanym. Dla działki nr [...] określono rodzaj robot budowalnych do wykonania: Przebudowa sieci uzbrojenia terenu: sieć teletechniczna, kanalizacja sanitarna. Przebudowa zjazdu.
Za zgodność projektu budowanego z przepisami, w tym także za zgodność przebiegu sieci uzbrojenia terenu z przepisami, odpowiada projektant. Nie można wykluczyć kompetencji organu, a co za tym idzie także sądu administracyjnego, do weryfikacji projektu budowalnego. Dodać można, że na mocy art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ administracji bada zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W odniesieniu do inwestycji drogowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami drogowymi, usytuowanie sieci uzbrojenia terenu jest uwarunkowane usytuowaniem drogi oraz przepisami normującymi usytuowanie sieci infrastrukturalnych.
Na usytuowanie sieci wpływają także wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego).
Skarżący nie wskazał w skardze kasacyjnej, ani wcześniej w skardze, a także w trakcie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, przepisów naruszonych w zakresie objętym opisem naruszenia analizowanych dwóch zarzutów procesowych, tj. co do usytuowania słupa telekomunikacyjnego i poprowadzenia kabli telekomunikacyjnych, a także podziemnej sieci teletechnicznej. Nie określił także naruszonego przepisu w zakresie zabezpieczenia skarpy graniczącej z drogą dojazdową do jego nieruchomości.
Brak tego wskazania stanowi wadliwość procesowej podstawy kasacji podnoszącej nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ustaleniu podlegają przecież tylko okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Organy ustaliły, że projekt zamienny został sporządzony i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Z brzmienia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego bezpośrednio wynika, że zarzut braku zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, musi nawiązywać do konkretnych przepisów prawnych.
Biorąc pod uwagę zasygnalizowane wyżej uwarunkowanie usytuowania sieci teletechnicznej, a także zjazdu od przepisów techniczno-budowlanych, uwzględniając dyspozycje art. 35 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, powtórzyć można, że zakres kontroli przez organy projektu, w tym także projektu zagospodarowania terenu, w odniesieniu do przebiegu sieci, usytuowania zjazdu oraz wykonania drogi dojazdowej uwzględniającej zabezpieczenie skarpy, był ograniczony.
Nadto, zwrócić trzeba uwagę na to, że w myśl art. 7 K.p.a., w brzmieniu ustalonym nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jeśli zatem organy ustaliły, na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim projektu budowlanego zamiennego, że określone okoliczności faktyczne, w tym przypadku usytuowanie sieci teletechnicznej oraz parametry drogi dojazdowej obejmujące zabezpieczenie skarpy, nie są przez stronę kwestionowana, to w braku aktywności dowodowej zainteresowanej strony, co do zasady, nie miały obowiązku z urzędu poszukiwania dalszych dowodów w tym zakresie.
Pamiętać należy także o charakterze kontroli sądowej, która polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie sądowe nie stanowi przedłużenia procedury administracyjnej. Dotyczy to także postępowania wyjaśniającego. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Tylko w okolicznościach objętych hipotezą art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Sytuacja, w której wnoszący kasację nie wskazał przepisów, które jego zdaniem naruszają postanowienia projektu zamiennego w zakresie usytuowania sieci teletechnicznej oraz zabezpieczenia skarpy dojazdowej, organy uzyskały dokumenty wymagane przepisem art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego, a z akt nie wynika aby zachodziły istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., oznacza brak możliwości działania sądu administracyjnego z urzędu.
W konsekwencji, nie ma podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., które to zarzuty zostały wyartykułowane w puncie 2 lit. a tiret drugie i trzecie skargi kasacyjnej.
Na zakończenie dodać można, że ewentualne wyrządzenie szkody w trakcie robót budowalnych, na skutek ich nieprawidłowego wykonania, nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.