Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2184/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. Akt II SA/Wr 883/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono spółce W. sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. J. we W. (dz. nr [...],[...], obręb [...]).

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. S. W skardze podano, że obejmuje ona decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wyrażające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych. Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, która jednocześnie nie odpowiada warunkom techniczno-budowlanym i powoduje uciążliwości dla otoczenia oraz niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
2. 2) art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który nie może samodzielnie funkcjonować z racji braku sieci kanalizacji deszczowej w ul. J. na wysokości nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja (pismo MPWiK z dnia 25 lipca 2013 r.), a także nieobjęcie pozwoleniem na budowę zjazdu z ul. J. na działkę nr [...],[...], obręb [...];
3. 3) § 12 ust. 1 w zw. z ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), poprzez "sztuczne" podniesienie poziomu terenu i usypanie skarpy okalającej budynek, tak aby do tej części budynku w której usytuowany jest garaż nie stosować odległości wskazanych w ust. 1 § 12 rozporządzenia;
4. 4) § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, poprzez brak dopływu światła słonecznego do sąsiednich nieruchomości budynkowych, co w konsekwencji powoduje ich pełne zacienienie;
5. 5) § 14 rozporządzenia, poprzez brak zapewnienia dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej z racji wyłączenia spod zakresu zamierzenia budowlanego zjazdu, tym samym uniemożliwienie zweryfikowania, czy pozostałe warunki odnoszące się do dojść i dojazdów do działek budowlanych zostaną spełnione;
6. 6) § 18 ust. 1 rozporządzenia w zw. z § 9 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miejskiej [...] Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie północnych części zespołów urbanistycznych K. i K. we W. (dalej "mpzp"), poprzez zaprojektowanie zbyt małej liczby miejsc postojowych;
7. 7) § 29 rozporządzenia, poprzez podniesienie poziomu terenu działki nr [...], co skutkować będzie zmianą naturalnego spływu wód i zalewaniem działek sąsiednich;
8. 8) § 271 ust. 1 rozporządzenia poprzez niespełnienie wymogów dotyczących odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, tj. planowanego do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku usytuowanego na dz. nr 67. Nadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez: 1) nieprzeprowadzenie przez organ analizy w zakresie spełnienia wymagań dotyczących odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, tj. planowanego do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku usytuowanego na dz. nr [...], o których mowa w § 271 i 272 rozporządzenia;

1. 2) brak wszechstronnej analizy zamierzenia budowlanego w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisy art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, jako że zaprojektowany budynek narusza prawa osób trzecich, w tym skarżącego;
2. 3) niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenie słusznego interesu stron postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania stron postępowania do organów administracji publicznej;
3. 4) brak przeprowadzenia oraz rozpatrzenia wyczerpująco całego materiału postępowania dowodowego, a to poprzez pominięcie szczególnie istotnych kwestii dla wyniku przedmiotowej sprawy, jak choćby w zakresie wymogów co do odległości z działką sąsiednią;
4. 9) art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego wyrażające się w szczególności przez: 1) przyjęcie przez organ, że wybudowany przez Spółkę budynek wielorodzinny zapewni budynkowi skarżącego wystarczający dostęp światła, podczas gdy w projekcie budowlanym znajdują się wnioski będące powtórzeniem przepisów rozporządzenia, bez precyzyjnego wyjaśnienia przez sporządzającego projekt, w jaki sposób została ustalona liczba-godzin nasłonecznienia;

1. 2) pominięcie wniosku zawartego na str. 58a projektu budowlanego, że nawet zastosowanie najbezpieczniejszych metod zabezpieczenia wykopów w bezpośredniej bliskości istniejących budynków, nie daje 100% pewności, że w obrębie tych budynków nie powstaną mniejsze lub większe uszkodzenia, co potwierdza, że planowana inwestycja bezpośrednio zagraża przede wszystkim stabilności budynku skarżącego.

Natomiast zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, poprzez niedostrzeżenie i nieusunięcie wad w zakresie postanowienia w przedmiocie odstępstwa od warunków technicznych, jako że przedmiotowe odstępstwo narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w tym dotyczące dostępu światła do pomieszczeń mieszkalnych, czy też zmiany naturalnego spływu wód opadowych.

Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez wydanie postanowienia w sytuacji niewystąpienia w przedmiotowym przypadku przesłanek koniecznych do zastosowania art. 9 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu przepisów o ochronie prawa własności, w tym art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, który stanowi o poszanowaniu występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. Akt II SA/Wr 883/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że materialnoprawną podstawę działań organów administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

1. 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
2. 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6;
3. 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W ocenie Sądu, organy administracji publicznej orzekające w sprawie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co doprowadziło do zastosowania właściwych norm prawa materialnego. W tych warunkach nie można było podjąć decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów wyrażonych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił ich.

Po pierwsze, Sąd ustalił, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie północnych części zespołów urbanistycznych K. i K. we W. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 192, poz. 3367). Nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 5MN-MW, na którym przewidziano zabudowę wielorodzinną do 4 kondygnacji nadziemnych i wysokości do 15 m. Analiza akt prowadzi do wniosku, że warunki te są spełnione. Odnośnie do powierzchni działki budowlanej, Sąd stwierdził, że w niniejszym postępowaniu sądowym nie podlega kontroli sądu decyzja o podziale nieruchomości, a zatem kwestia ta pozostaje poza granicami sprawy.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z powodu wyłączenia części sieci kanalizacji deszczowej i zjazdu z drogi publicznej z zakresu projektu budowlanego, Sąd stwierdził, że nieobjęcie zaskarżoną decyzją budowy sieci kanalizacji i zjazdu z drogi publicznej nie oznacza, iż zaskarżoną decyzją nie objęto całego zamierzenia budowlanego. W orzecznictwie sądowym prezentowane są wprawdzie rozbieżne stanowiska dotyczące możliwości nieobjęcia przyłączy czy zjazdu z drogi publicznej pozwoleniem na budowę wydanej dla innej inwestycji, jednak skoro organy odniosły się do ww. kwestii w treści decyzji, to nie można uznać, że elementy te pominięto.

W ocenie Sądu, nieujęcie kanalizacji deszczowej i zjazdu z drogi publicznej w zaskarżonej decyzji nie może być – w realiach niniejszej sprawy – uznane za naruszające prawo. W omawianym zakresie Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w myśl art. 33 ust. 1 zd. 1 ustawy Prawo budowlane przyłącza nie muszą być objęte decyzją o pozwoleniu na budowę zasadniczego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten znalazł też potwierdzenie w literaturze, gdzie podnosi się, iż "nie ma też żadnych przekonywających argumentów, że nie można zatwierdzić projektu budowlanego i udzielić pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku w sytuacji, gdy projekt nie zawiera przyłączy. Przemawia za tym fakt, iż przy wznoszeniu budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2, przyłączy nie zalicza się do jego części składowych.

Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9, który zalicza je do urządzeń budowlanych, rozumianych jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. [...] Nie do przyjęcia byłby zatem wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwia jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę" (zob. A. Kosicki, Komentarz do art. 33 Prawa budowlanego, w: A. Plucińska-Filipowicz i inni, Prawo budowlane. Komentarz, LEX/el. 2014). Zdaniem Sądu, przytoczone poglądy w pełni odnoszą się także do kwestii kanalizacji deszczowej i zjazdu z drogi publicznej w realiach niniejszej sprawy, a zatem zarzuty skargi w tym zakresie uznać należało za niezasadne. W tym kontekście nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Kwestię naruszenia tego przepisu można byłoby ewentualnie rozważać na etapie rozpoznawania sprawy pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej.

Nie zasługuje również, zdaniem Sądu, na uwzględnienie zarzut naruszenia § 12 cytowanego rozporządzenia poprzez "sztuczne" podniesienie terenu i niestosowanie odległości od granicy działki dla podziemnej części budynku (garażu). Zdaniem Sądu, kwestia odległości budynku od granicy działki regulowana jest w kontekście dostępu do światła budynków (stąd wyznaczane są takie a nie inne odległości ścian z otworami okiennymi), dlatego część podziemna budynku w myśl § 12 ust. 7 rozporządzenia nie podlega regulacji dotyczącej odległości od granicy nieruchomości.

Nie można zatem postawić skutecznego zarzutu naruszenia ww. przepisów, jeśli zaprojektowana część budynku jest w istocie częścią podziemną, niezależnie od tego, jak skarżący interpretuje rolę skarpy okalającej budynek. Również – zdaniem Sądu – zaskarżona decyzja nie narusza § 29 cytowanego rozporządzenia przez "podniesienie poziomu terenu, które będzie skutkować zmianą naturalnego spływu wód". Jak wynika z akt sprawy, przewidziano bowiem w projekcie budowlanym mur oporowy, którego funkcją bynajmniej nie jest kierowanie wód opadowych na działki sąsiednie, a tylko do takich sytuacji odnosić mógłby się § 29 rozporządzenia.

W projekcie budowlanym oraz decyzjach obu instancji wykazano za pomocą odpowiednich rysunków oraz omówienia ich w uzasadnieniach decyzji, że spełnione zostały normy doświetlenia zarówno dla projektowanej inwestycji, jak i nieruchomości sąsiednich. Natomiast skarżący nie przedstawił analizy naświetlenia, która zanegowałaby ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji. Z tych względów nie można uznać zarzutu naruszenia § 13 i § 60 cytowanego już rozporządzenia za zasługujący na uwzględnienie. Nadto Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia § 18 ust. 1 cytowanego rozporządzenia w zakresie zaprojektowania miejsc postojowych. Z akt sprawy wynika, że inwestor zaprojektował 12 miejsc postojowych dla 10 lokali mieszkalnych, co odpowiada ww. przepisowi rozporządzenia i przepisom powołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Sąd stwierdził, że projekt budowlany uzyskał uzgodnienie właściwego rzeczoznawcy do spraw ochrony przeciwpożarowej dokonane po myśli przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 121, poz. 1137 i z 2009 r. Nr 119, poz. 998). Nie można zatem postawić organowi zasadnego zarzutu, iż nie odniósł się do kwestii ochrony przeciwpożarowej, skoro projekt budowlany uzyskał wymagane uzgodnienie. W tym zakresie zarzuty naruszenia przez wojewodę § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wiążą się – zdaniem Sądu – z zarzutami skarżącego skierowanymi w stosunku do postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] wyrażającego zgodę na odstępstwo od warunków technicznych, polegające na możliwości usytuowania ścian budynku z otworami okiennymi w odległości od 3,03 m do 4m od granicy z działką budowlaną nr [...] i w odległości od 3,6m do 4m od granicy z działką budowlaną nr [...].

Odnośnie do powyższej kwestii Sąd stwierdził, że przesłanki wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zostały uregulowane w art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 tej ustawy, oraz: 1) odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, a więc obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych i 2) nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych. Projekt budowlany w niniejszej sprawie uwzględnia dokonane odstępstwo i jako taki uzyskał uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw ochrony przeciwpożarowej.

Usytuowanie budynku w sposób wskazany powyżej wynika – jak wskazał organ I instancji – z faktu usytuowania projektowanego budynku wzdłuż nieprzekraczalnej linii zabudowy wykreślonej w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie poświęcił wystarczająco wiele miejsca uzasadnieniu czy przekonaniu adresatów tego rozstrzygnięcia do takiego rozwiązania, jednak uchybienie to nie może być uznane za mające istotny wpływ na wynik sprawy. Organ architektoniczno-budowlany odstępstwa, a w konsekwencji zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dokonuje w oparciu o analizę materiału sprawy, kierując się również ukształtowaniem nieruchomości, na której ma być realizowany obiekt, stanem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich i oceną proponowanych rozwiązań w świetle wiedzy technicznej.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, usytuowanie obiektu budowlanego zgodne z linią zabudowy uregulowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być poczytane za ów "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a na przyczynę tego rodzaju wskazano w omawianym postanowieniu. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi odnoszące się do odstępstwa w zakresie usytuowania budynku i ewentualnych uchybień w zakresie ochrony przeciwpożarowej z niego wynikających nie mogły być uwzględnione.

Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ II instancji w wystarczający sposób odniósł się do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...]. Uzasadnienie decyzji Wojewody spełnia wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej był kompletny i pozwalał na wydanie decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.

Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy został przez organy oceniony w sposób należyty, w efekcie wykazano spełnienie przesłanek z art. 35 ustawy Prawo budowlane, co z kolei umożliwiło Sądowi dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający skargę doszedł do przekonania, że zaskarżoną decyzją prawidłowo orzeczono, iż dla planowanej inwestycji – jako zgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i odpowiadającej przepisom techniczno-budowlanym (z uwzględnieniem odstępstwa) oraz posiadającej wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia – nie można było wydać decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Innymi słowy, wynik kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego, jakim było wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zasługuje na aprobatę.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł J. S. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 8 mpzp i art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 7 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania przez organ administracji publicznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. J. we W. (dz. nr [...],[...], obręb [...]), w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie odpowiada warunkom techniczno - budowlanym, a nadto narusza uzasadnione interesy osób trzecich i powoduje uciążliwości dla otoczenia;
2. 2. art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego art. 9 ust. 1 uprawniający organ administracji publicznej do zastosowania odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie uznanie;
3. 3. § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachowane zostały przez dewelopera warunki dotyczące dopływu światła słonecznego do sąsiednich nieruchomości budynkowych, w tym do nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powyższe warunki zostały spełnione, co w konsekwencji grozi zaciemnieniem nieruchomości skarżącego przez czas dłuższy niż przewidziany w § 60 ust. 1 rozporządzenia;
4. 4. § 29 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne zapewnią bezpieczeństwo sąsiednim działkom oraz że podniesienie poziomu terenu działki nr [...] nie spowoduje zmiany naturalnego spływu wód i zalewania działek sąsiednich, w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na takie stwierdzenie, albowiem organy administracji publicznej zarówno w I, jak i w II instancji nie przeprowadziły z własnej inicjatywy żadnych dowodów w celu zweryfikowania powyższych okoliczności, opierając się wyłącznie na wyjaśnieniach oraz dokumentach przedłożonych przez Inwestora;
5. 5. § 271 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że spełnione zostały normy dotyczące odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, tj. planowanego do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku usytuowanego na dz. nr [...] w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie stwierdzenie, albowiem organy administracji publicznej prowadzące postępowanie wyjaśniające zarówno w I, jak i w II instancji nie przeprowadziły z własnej inicjatywy żadnych działań mających na celu zweryfikowanie faktycznych odległości między działkami, deprecjonując jednocześnie pomiary wykonane przez skarżącego przy pełnej aprobacie pomiarów przedłożonych przez Inwestora;
6. 6. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustrojów sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) tej ustawy w zw. art. 7, 77 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów I i II Instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, wobec nieprzeprowadzenia przez organy administracji publicznej własnej analizy w zakresie spełniania wymagań dotyczących odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, bazując wyłącznie na wyjaśnieniach oraz dokumentach przedłożonych przez Inwestora, mimo iż skarżący kwestionował wskazane odległości;
7. 7. art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustrojów sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) tej ustawy zw. z:
8. a. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, wobec niezbadania przez organy administracji publicznej w własnym zakresie czy wybudowany przez Inwestora budynek wielorodzinny zapewni budynkowi skarżącego wystarczający dostęp światła, albowiem ww. organy oparły własne ustalenia wyłącznie na wnioskach płynących z projektu budowlanego przedłożonego przez Inwestora, w którym brak informacji na temat tego, w jaki sposób została ustalona liczba godzin nasłonecznienia,
9. b. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego wobec pominięcia przez organy I i II instancji wniosku zawartego w art. 58a projektu budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, iż zastosowanie nawet najbezpieczniejszych metod zabezpieczenia wykopów prowadzonych w bezpośredniej bliskości budynku skarżącego nie gwarantuje pewności, że nie dojdzie do uszkodzenia tego budynku, co potwierdza, iż planowana inwestycja nie tylko będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego ponad przeciętną miarą, ale będzie stanowić bezpośrednie zagrożenie dla życia i mienia znajdującego się w jego sąsiedztwie.

W ocenie skarżącego kasacyjnie z zaskarżonym w niniejszym postępowaniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób się zgodzić, albowiem narusza on szereg przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przeprowadzając kontrolę legalności rozstrzygnięcia organu administracji tj. Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 8 mpzp i art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 i 7 rozporządzenia oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane dokonując nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Uznał on bowiem, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki wydania przez organ administracji decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce W. Sp. z o.o. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. J. we W. statuowane w obowiązujących przepisach prawa. Tymczasem w sprawie D. zaplanował zamierzenie budowlane w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dziesięcioma mieszkaniami i 12 miejscami parkingowymi na działce o powierzchni zaledwie 614 m2.

Inwestycja ta stoi w sprzeczności zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie z § 8. oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotowa działka oraz dz. nr [...] o pow. 0,0614 ha. powstała na skutek podziału dz. nr [...] AM [...], która miała powierzchnię 0,1271 ha., w trybie art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Działka, na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja została podzielona, gdyż na dz. nr [...] usytuowany był budynek mieszkalny, natomiast na dz. nr [...] zlokalizowany był budynek o charakterze niemieszkalnym, tj. budynek transportu, zatem spełniona była dyspozycja art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wydzielona we wskazany powyżej sposób działka nie będzie służyć do korzystania z budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...], a zatem przedsięwzięcie budowlane sprzeciwia się celowi, dla którego działka została wydzielona, pozostając tym samym w rzeczywistości w sprzeczności z zapisami art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Co więcej w ocenie skarżącego kasacyjnie uszedł uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego także fakt, iż planowana przez developera inwestycja jest niezgodna również z § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powołanego przepisu wynika, że dopuszczalny jest podział nieruchomości, przy czym powierzchnia działki budowlanej dla każdego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie może być mniejsza niż 600m2 dla budynku wolno stojącego. W przedmiotowej sprawie na działce nr [...], ma powstać budynek mieszkalny wielorodzinny z dziesięcioma lokalami mieszkalnymi, zlokalizowany na powierzchni przewidzianej w miejscowym planie, jako powierzchnia minimalna dla budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego Przedsięwzięcie budowlane w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego przewidziane na działce o powierzchni 614 m2 w sposób oczywisty stoi, zatem w sprzeczności z normą dopuszczającą budowę na takiej działce wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, iż planowane zamierzenie budowlane nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Już porównanie powierzchni działki do rozmiaru planowego budynku wielorodzinnego jednoznacznie wskazuje, iż nie ma możliwości, aby inwestycja nie naruszała uzasadnionych interesów osób trzecich, które przejawią się przede wszystkim w naruszeniu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ściana garażu w projektowanym budynku znajduje się w odległości zaledwie 1,04 m od granicy działki i fundamentów istniejącego budynku jednorodzinnego skarżącego kasacyjnie. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wynika prawo właściciela działki sąsiedniej do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa m.in. w § 12 rozporządzenia, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich.

Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 236/08). Winna to być, zatem sytuacja wyjątkowa, której brak jest w przedmiotowym stanie faktycznym.

Nadto zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżone pozwolenie na budowę narusza zasady współżycia społecznego oraz zakłóca korzystanie mu z należącej do niego nieruchomości ponad przeciętną miarę. Wynika to przede wszystkim z bliskości planowanej inwestycji w stosunku do granicy jego działki, w stosunku do ścian zewnętrznych jego budynku oraz w stosunku do okien w pomieszczeniach przeznaczonych na stały pobyt ludzi w jego budynku, jak również rozmiarów inwestycji w odniesieniu do powierzchni działki, na której ma być zrealizowana oraz charakteru tej inwestycji (budynek mieszkalny wielorodzinny).

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie nie dopatrzył się także naruszenia przez organ administracji norm techniczno - budowlanych, mimo iż zamierzenie budowlane zatwierdzone zaskarżonym aktem i dla którego wydane zostało pozwolenie na budowę pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 1 i 7 rozporządzenia. Zgodnie z powołanymi przepisami, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 rozporządzenia lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż;

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (ust. 1). Odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się (ust. 7). Zaprojektowany budynek mieszkalny wielorodzinny nie spełnia powyższych norm dotyczących odległości. Co prawda w zakresie wymogów ujętych w ust. 1 wydane zostało postanowienie udzielające odstępstwo od tego przepisu techniczno - budowlanego, to sposób rozwiązania przyjętego wobec garażu podziemnego narusza ust. 7 omawianego paragrafu.

W orzecznictwie jednoznacznie przyjęto stanowisko, iż pojęcia "podziemnej części budynku" w rozumieniu § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie należy utożsamiać z "kondygnacją podziemną", zdefiniowaną w § 3 pkt 17 tego rozporządzenia, i w rezultacie objaśniać je przez odwołanie się do tej definicji. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu stoi jedna z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, określana mianem zakazu wykładni synonimicznej, w myśl, której różnym zwrotom użytym w tekście aktu prawnego nie należy nadawać tego samego znaczenia. Termin "podziemna części budynku", w braku definicji legalnej, należy wykładać zgodnie z jego słownikowym znaczeniem. W analizowanym tu kontekście "podziemny" znaczy tyle, co "znajdujący się, przebiegający pod powierzchnią ziemi, wykonany pod ziemią".

W rezultacie na gruncie § 12 ust. 7 rozporządzenia należy ograniczyć się do badania, czy sporna część budynku znajduje się całkowicie poniżej poziomu otaczającego go terenu - o czym przywołany przepis wyraźnie stanowi.(vide orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia -19 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 910/10). Przedmiotowy garaż nie wypełnia dyspozycji normy § 12 ust. 7 rozporządzenia, gdyż wyłączenie stosowania powołanych odległości tyczy się wyłącznie "podziemnych części budynku" w rozumieniu § 12 ust. 7 rozporządzenia, zaś podniesienie poziomu terenu wraz z zaprojektowanymi "sztucznymi" skarpami okalającymi garaż budynku ma na celu jedynie obejście przepisów ust. 1, co sprawia, że w zakresie garażu zastosowanie znajdują odległości wymienione w ust. 1 tego aktu. W przedmiotowej sprawie odległości wymienione w tym ustępie nie zostały zachowane, a developer nie uzyskał zgody na odstępstwo w tym zakresie.

Podsumowując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że niewłaściwe zastosowanie powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej oceny legalności działania organu administracji skonstatowałby, iż wobec tak znacznych uchybień przepisom, brak było podstaw do oddalenia skargi.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył także art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Sąd ów mylnie uznał za prawidłowe przyjęcie organu administracji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego art. 9 ust. 1 tej ustawy, uprawniający organ administracji publicznej do zastosowania odstępstwa od warunków technicznych. W myśl powołanego przepisu odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych ma miejsce w przypadkach szczególnie uzasadnionych pod warunkiem, że nie spowoduje to zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

Oznacza to, iż zgoda na odstępstwo dopuszczalna jest jedynie w stanie faktycznym, w którym zaistniał ów "przypadek szczególnie uzasadniony". W ugruntowanym stanowisku sądów administracyjnych oraz doktryny zdefiniowano to pojęcie.

Wynikający z treści art. 9 warunek, że odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może mieć miejsce w szczególnie uzasadnionych sytuacjach, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2000 r., IV SA 1756/98, OSP 2002, Nr 9, poz. 117, z glosą aprobującą M. Szewczyka), w którym Sąd wyraził pogląd, że przepis ten przewiduje możliwość wyjątkowego odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane. W przypadku konfliktu interesów prawnych osób dysponujących prawem własności ustawodawca przewidział odstępstwa od zasady nieograniczonego korzystania z tych praw, aby właściciele sąsiednich nieruchomości mogli ze swoich praw korzystać optymalnie. Stanowisko wyrażone w tym wyroku nie budzi wątpliwości, co do tego, że odstępstwo od warunków technicznych może mieć miejsce jedynie wyjątkowo, natomiast istotą unormowania zawartego w komentowanym przepisie jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu inwestora, bez naruszenia norm prawnych chroniących osoby trzecie.

Może to oczywiście nastąpić pod warunkiem zachowania konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz równości wobec prawa. Okoliczność, że odstępstwo od warunków technicznych należy do wyjątku poddanego szczególnym rygorom, które muszą być traktowane ze szczególną uwagą, potwierdził także TK w wyroku z dnia 11 maja 1999 r. [P 9/18, OTK 1999, Nr 4, poz. 75). (vide: Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2013, Legalis.)

NSA w wyroku z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 381/06 - podkreślił, że "... za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) należy uznać sytuację, kiedy inwestor - pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele - nie może zrealizować swego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej (art. 4 ustawy) ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane".

W przedmiotowej sprawie Inwestor ma faktyczną możliwość zabudowania należącej do niego nieruchomości, albowiem wystarczyłoby skorygować rozmiary planowanej inwestycji lub też zmienić usytuowanie planowanego budynku. Developer kieruje się jednak wyłącznie przesłanki ekonomicznymi, mając za cel wygenerowanie maksymalnego zysku z inwestycji, kosztem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym skarżącego kasacyjnie. Fakt ten potwierdza także okoliczność, iż ani developer, ani później Prezydent [...] w toku procedury udzielenia zgody na odstępstwo nigdy nie wyjaśnili, na czym w sprawie miałby ów "przypadek szczególnie uzasadniony" polegać.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przesłanki ekonomiczne nie mogą stanowić uzasadnienia dla zastosowania powołanej normy, tym bardziej, że inwestor zamierza realizować inwestycję na powierzchni uznanej przez miejscowy plan za powierzchnię minimalną dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Niewłaściwe zastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny we Wrocławiu norm art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane skutkuje funkcjonowaniem w obrocie prawnym zgody na odstępstwo udzielonej w sposób dowolny, bezpodstawny i bez uwzględnienia stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Usytuowanie budynku developera w stosunku do budynku mieszkalnego należącego do skarżącego kasacyjnie, w odległości wynikających z udzielonej zgody, zagraża bezpieczeństwu mienia skarżącego kasacyjnie i stanowi naruszenie jego interesów wynikających z prawa własności przy braku zastosowania rozwiązań zamiennych.

Również późniejsze funkcjonowanie obu budynków wynikające z ich bliskości, minimalnych odległości 1,5 m zjazdu, balkonów w stosunku do działki skarżącego kasacyjnie będzie stanowiło nadmierną uciążliwość.

W kwestii naruszenia § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane skarżący kasacyjnie wskazał na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, z którego wynika prawo właściciela działki sąsiedniej do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swej własności. Pod pojęciem usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, rozumieć należy także wyważenie interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. W tym stanie rzeczy budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy, może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Pozytywnie można rozstrzygnąć sprawę tej strony, która wykaże, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią, lub w zbliżeniu do tej granicy, nie narusza zasad współżycia społecznego jak też nie zakłóca korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości a także w zależności od konkretnej sprawy, wynika z zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 236/08).

Wobec powyższego nie sposób zgodzić się jest z argumentacją Sądu, że spełnione zostały normy doświetlania zarówno dla projektowanej inwestycji, jak i nieruchomości skarżącego w sytuacji, gdy tuż przy granicy działki Inwestor zamierza wybudować budynek o wysokości 15 m. W ocenie skarżącego - bez konieczności przeprowadzania skomplikowanych pomiarów - można dostrzec, iż w sytuacji, gdy odległości pomiędzy spornymi nieruchomościami ma wynosić ok. 2 m. nieuchronnym będzie praktycznie całkowite zacienienie jednej ze ścian budynku należącego do skarżącego oraz zaciemnienie pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się wewnątrz tego budynku.

Wobec powyższego poza sporem winien pozostawać fakt, iż w wyniku zrealizowania spornej inwestycji dojdzie do zakłócenia możliwości korzystania przez skarżącego z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę i chociażby już z tego względu koniecznym jest wstrzymanie realizacji spornej inwestycji. Nadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że niemal całkowite zaciemnienie jednej ze ścian należącego do niego budynku w sposób istotny ograniczy - o ile w ogólne nie wyłączy - możliwość dysponowania tą nieruchomością w przyszłości (np. sprzedaż, wynajem).

W tym stanie rzeczy przewidziane w projekcie budowlanym odległości od budynków mieszkalnych usytuowanych w sąsiedztwie skutkują naruszeniem warunków dotyczących przesłania i nasłonecznienia przewidzianych w § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia, co zdaniem skarżącego kasacyjnie - dostrzegalne jest prima facie. Usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż wynikająca z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) dopuszcza się wyłącznie w wyjątkowych przypadkach, gdy niemożliwy jest inny wariant inwestycyjny, szczególnie taki, który minimalizuje negatywne oddziaływanie na działkę sąsiednią. W przedmiotowym stanie sprawy oczywistym jest, iż deweloper mógł przewidzieć inny wariant inwestycji - biorąc pod uwagę wielkość zakupionej działki - oraz uniknąć konieczności "przyklejenia się" do granicy działki należącej do skarżącego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2014 r. II SA/Rz 1295/13).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 29 rozporządzenia, zdaniem skarżącego kasacyjnie zauważyć należy, iż nie można podzielić zapatrywania Sądu jakby podniesienie przez Inwestora poziomu terenu na obszarze realizowanej inwestycji nie wpływało na zmianę naturalnego spływu wód opadowych i kierowania ich na nieruchomości sąsiednie, w tym na działkę należącą do skarżącego.

Każda zmiana ukształtowania terenu wpływa i musi wpływać na zmianę naturalnego spływu wód, albowiem wynika to z ingerencji podmiotu zewnętrznego w naturalne ukształtowanie terenu działki. Zaprojektowany na części działki inwestora murek oporowy (bezpośrednio sąsiadujący z działką skarżącego) nie uchroni skarżącego kasacyjnie od zalewania jego nieruchomości wodami opadowymi i roztopowymi z terenu nieruchomości dewelopera, a wręcz przeciwnie - doprowadzi do istotnego pogorszenia warunków dotyczących odprowadzania wód opadowych. Jako że murek oporowy, o którym mowa powyżej nie zostanie wybudowany na całej długości granicy sąsiadujących ze sobą działek, pozostaną w nim szczeliny, przez które wody opadowe będą kierowane bezpośrednio na nieruchomość skarżącego kasacyjnie.

W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający sprawę nie dostrzegając tak ważkich okoliczności błędnie przyjął, iż w przedmiotowym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia § 29 rozporządzenia. Co więcej przedmiotowy murek będzie przewyższał poziom nieruchomości Inwestora jedynie o 16 cm (poziom 0,00 dla działki nr [...] ustalono na rzędnej 124,74 cm). Z dużą dozą prawdopodobieństwa - graniczącą z pewnością - uznać należy, iż powyższe "zabezpieczenie" nie jest i nie będzie wystarczające dla uchronienia nieruchomości skarżącego kasacyjnie przed podtopieniem lub zalaniem tym bardziej, że skarżący kasacyjnie od początku postępowania konsekwentnie podnosił, że teren, na którym usytuowany jest jego budynek jest terenem podmokłym. Nie gwarantuje tego również zabezpieczenie w postaci palisady kolumn CFA o średnicy 0,6 m, a to zważywszy na bardzo bliską odległość projektowanego przez dewelopera budynku i budynku należącego do skarżącego.

Podsumowując powyższe rozważania skarżący kasacyjnie po raz kolejny podkreślił, że jako właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego jest uprawniony do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Zamierzenie budowlane objęte zaskarżoną decyzją bezsprzecznie - ujmując sprawę obiektywnie - koliduje z uzasadnionym interesem osób trzecich poprzez naruszenie warunków technicznych mających charakter bezwzględny. W tym stanie rzeczy - w ocenie skarżącego - organy administracji publicznej prowadzące sprawę powinny czuwać na prawidłowym stosowaniem i przestrzeganiem prawa przez inwestora (który z uwagi na profesjonalny charakter prowadzonej przez siebie działalności posiada przewagę merytoryczną oraz finansową nad skarżącym) oraz eliminować z obrotu prawnego decyzje dotknięte tak wieloma wadami, jak decyzja, która została wydana w przedmiotowej sprawie.

Wskazując na naruszenie § 271 ust. 1 rozporządzenia skarżący kasacyjnie podniósł, iż w jego ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozawala na przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w cyt. powyżej przepisie.

Sąd - podobnie jak Wojewoda [...] - bezkrytycznie przyjął, że odległość ściany budynku od granicy działki nr [...] wynosi 3,03 - 5,66 m, podczas, gdy odległość taka w najbliższym położeniu ścian sąsiadujących budynków wynosi 2,20 m od ściany budynku skarżącego kasacyjnie. Ponadto Sąd nie udzielił odpowiedzi na bardzo istotne pytanie a mianowicie, w jaki sposób zostały dokonane ww. pomiary, które znacznie różnią się od pomiarów wykonanych przez skarżącego. W dalszej kolejności sam Sąd przyznał, iż organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 28 kwietnia 2014 r. nie poświęcił wystarczająco wiele miejsca uzasadnieniu, czy przekonaniu adresatów do takiego rozstrzygnięcia".

Wobec powyższego, jeżeli odstępstwo zezwala na realizację inwestycji w odległości 3,03 - 4,0 m od budynku sąsiedniego, zatem realizacja przedmiotowej inwestycji w odległości bliższej nie może zostać poczytana za objętą zakresem przedmiotowego odstępstwa, a co za tym idzie - pozwolenie na budowę nie powinno zostać wydane.

Sąd nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy w zakresie spełnienia wymagań dotyczących odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, tj. planowanego do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku usytuowanego na dz. nr [...], o których mowa w § 271 i 272 rozporządzenia. Tymczasem ściany zewnętrzne obu budynków znajdują się w znacznej bliskości, a organ I instancji w piśmie skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż "lokalizacja budynku generalnie spełnia warunki przepisów rozdziału 7 rozporządzenia (...) mówiących o usytuowaniu budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe". Z powyższego, zatem wynika, iż warunki w zakresie odległości między ścianami zewnętrznymi budynków spełnione zostały "generalnie", na co Sąd rozpoznający skargę nie zwrócił większej uwagi, ani nie poczynił w tym zakresie własnych ustaleń.

W konsekwencji, tego w treści uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2015 r. Sąd nie wskazał, które z wymienionych w ust. 1 przywołanego przepisu odległości mają w niniejszej sprawie zastosowanie i czy rzeczywiście zostały spełnione.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, daleko idąca ignorancja Sądu przy analizowaniu stanu prawnego oraz faktycznego w niniejszej sprawie, jak również całkowite zbagatelizowanie zarzutów przedstawionych przez skarżącego w skardze do WSA, doprowadziły do wadliwego przeprowadzenia kontroli legalności decyzji wydanych przez organy administracji publicznej zarówno w I, jak i II instancji uzasadniając konieczność zweryfikowania opisanych powyżej działań przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustrojów sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. Z art. 7, 77 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo, że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, wobec nieprzeprowadzenia przez organy administracji publicznej własnej analizy w zakresie spełniania wymagań dotyczących odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, bazując wyłącznie na wyjaśnieniach oraz dokumentach przedłożonych przez D., mimo iż Skarżący kwestionował wskazane odległości.

Wojewoda [...] oraz Prezydent [...] w sposób zupełnie dowolny, bez przeprowadzenia wyjaśniającego postępowania dowodowego z urzędu przyjęli za pewnik odległości miedzy ścianami budynków wskazywane przez developera. Wojewoda [...] wydał decyzję skutkującą istotnymi błędami w ustaleniach faktycznych, które polegały na przyjęciu, że Prezydent [...] w sposób prawidłowy wyraził zgodę na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co ma polegać na usytuowaniu ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi projektowanego budynku w odległości od 3,03 do 4,0 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...],[...], obręb [...]. Wojewoda [...] bezkrytycznie przyjął, że odległość ściany budynku od granicy działki nr 67 wynosi 3,03 - 5,66 m, podczas, gdy odległość taka w najbliższym położeniu ścian sąsiadujących budynków wynosi 2,20 m od ściany budynku skarżącego kasacyjnie.

Ponadto organ nie wyjaśnił, w jaki sposób zostały dokonane ww. pomiary, które znacznie różnią się od pomiarów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie. Skoro odstępstwo zezwala na realizację inwestycji w odległości 3,03 - 4,0 m od budynku sąsiedniego, to realizacja tej inwestycji w bliżej odległości nie jest objęta zakresem przedmiotowego odstępstwa, a co za tym idzie - pozwolenie na budowę nie powinno zostać wydane.

Skarżący kasacyjnie zarzucił także, iż organ nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy w zakresie spełnienia wymagań dotyczących odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, tj. planowanego do realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego i budynku usytuowanego na dz. nr [...], o których mowa w § 271 i 272 rozporządzenia. Tymczasem ściany zewnętrzne obu budynków znajdują się w znacznej bliskości, a Prezydent [...] w piśmie skierowanym do Ministra Infrastruktury i Rozwoju wskazał, iż "usytuowanie budynku na działce nr 58/4 generuje odległości ścian budynku od granic działek sąsiednich. Lokalizacja budynku generalnie spełnia warunki przepisów rozdziału 7 rozporządzenia (...) mówiących o usytuowaniu budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe - odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędących ścianami oddzielenia pożarowego warunki § 271 ust. 1 rozporządzenia. Rozwiązanie posiada pozytywną opinię rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń pożarowych mgr inż. W. K.".

Organ nie wskazał przy tym, które ze wskazanych w ust. 1 przywołanego przepisu odległości mają w niniejszej sprawie zastosowanie i czy rzeczywiście zostały spełnione.

W dalszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustrojów sądów administracyjnych w zw. Z art. 145 § 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów I i II instancji, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, wobec niezbadania przez organy administracji publicznej we własnym zakresie czy wybudowany przez Inwestora budynek wielorodzinny zapewni budynkowi skarżącego wystarczający dostęp światła oraz pominięcia przez organy I i II instancji wniosku zawartego w art. 58a projektu budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, iż zastosowanie nawet najbezpieczniejszych metod zabezpieczenia wykopów prowadzonych w bezpośredniej bliskości budynku skarżącego nie gwarantuje pewności, że nie dojdzie do uszkodzenia tego budynku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, iż zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. na organie administracji publicznej ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego niezależnie od aktywności stron. To organ administracyjny jest piastunem postępowania dowodowego, i w tym zakresie jest zobowiązany podejmować działania z urzędu w celu pełnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżącego kasacyjnie, kategorycznie stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji (Prezydent [...]), jak i organ II instancji (Wojewoda [...]) instancji - z niewiadomych przyczyn - nie był zainteresowany rzetelnym wyjaśnieniem sprawy.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja wydana została w wyniku zaniechania wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego albowiem ww. organy nie przeprowadziły z własnej inicjatywy żadnych działań (jak chociażby przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność tego czy warunki dotyczące nasłonecznia i zaciemnienia zostaną spełnione), które pozwoliłyby na obiektywną ocenę skali oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego. Bazowanie wyłącznie na dokumentach przedstawionych przez dewelopera przy zupełnym ignorowaniu sygnałów zgłaszanych przez skarżącego, z całą pewnością nie może zostać uznane - w świetle obowiązujących przepisów - za wyczerpujące zbadanie sprawy, albowiem faworyzowanie interesów inwestora jest nie tylko dostrzegalne prima facie ale wręcz rażące.

Skarżący kasacyjnie przytoczył wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 grudnia 2012 r. (sygn. akt: VIII SA/Wa 635/12, Lex), w którym Sąd wskazał, że organ odwoławczy dokonując oceny zacienienia pomieszczenia skarżącej, powołując się na ustalenie wysokości przesłaniania liczonej od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyżej zacieniającej krawędzi ogrodzenia zobowiązany jest odnieść się co do całej treści § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przepis ten dla prawidłowej oceny wymaga ustalenia wskazanego w nim kąta i sytuacyjnego odniesienia się do niego obiektów przesłanianego i przesłaniającego (przesłaniających). Zaniechanie dokonania takiej oceny narusza treść art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyraz temu winien dać, w myśl art. 107 § 3 K.p.a., w uzasadnieniu decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organów administracji - zaaprobowanemu bezrefleksyjnie przez WSA we Wrocławiu - powołano się na przedstawioną przez inwestora w projekcie budowlanym analizę odległości budynków i naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz czasu nasłonecznienia, (k. 46 projektu budowlanego, pkt. 5). Tymczasem rzeczona analiza jest w rzeczywistości powtórzeniem treści odpowiednich przepisów rozporządzenia i w żadnym stopniu nie pokazuje, w jaki sposób osoba sporządzająca analizę doszła do wniosku, że warunki czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych zostały spełnione. Okoliczności te nie zostały również ustalone przez organy "nadzorujące" przedmiotowe postępowanie administracyjne, do czego były z uwagi na treść art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. zobowiązane.

Odnosząc się do ostatniego zarzutu skarżący kasacyjnie podniósł, że organy administracji publicznej dokonały jednie pobieżnej analizy ekspertyzy technicznej zawartej w projekcie budowlanym, przyjmując do wiadomości jedynie wniosek, że stan budynków na dz. nr [...] i [...] pozwala na bezpieczną realizację planowanej inwestycji. Jednakże oprócz tego w przedmiotowej opinii wyraźnie wskazano, że nawet zastosowanie najbezpieczniejszych metod zabezpieczenia wykopów w bezpośredniej bliskości istniejących budynków, nie daje 100 % pewności, że w obrębie tych budynków nie powstaną mniejsze lub większe uszkodzenia, (zob. str. 58a projektu budowlanego), co potwierdza, że planowana inwestycja bezpośrednio zagraża przede wszystkim stabilności budynku skarżącego kasacyjnie.

W tym stanie rzecz to organy administracji z urzędu powinny podjąć działania mające na celu wyeliminowanie niebezpieczeństwa grożącego sąsiednim nieruchomością, a nie oczekiwać na przedłożenie kosztownych ekspertyz przez skarżącego.

Powyższe zaniechania po stronie organów administracji publicznej - mające charakter istotnych uchybień - które następnie zostały bezpodstawnie utrzymane przez WSA we Wrocławiu jedynie utwierdzają skarżącego kasacyjnie w uzasadnionym przekonaniu, że pozwolenie na budowę spornej inwestycji wydane zostało z naruszeniem przepisów obwiązującego prawa tak materialnego, jak i procesowego, które to uchybienia dostrzec może wyłącznie Naczelny Sąd Administracyjny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie wyrażając pogląd, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. S. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów wymienionych w pierwszym z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z ust. 2 tego artykułu wynika natomiast, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zasadnie Sąd I instancji uznał, że obiekt budowlany, który inwestor zamierzał zrealizować nie narusza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie, na którym przewidziano budowę tego obiektu. Można jedynie powtórzyć za Sądem I instancji, iż nieruchomość, na której zaplanowano inwestycję znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 5MN-MW, na którym przewidziano zabudowę wielorodzinną do 4 kondygnacji nadziemnych i wysokości do 15 m. Warunki te zostały są spełnione.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego regulującym zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy i organy administracji nie mogą nie uwzględniać zapisów zawartych w tym akcie. Sąd administracyjny dokonując kontroli pozwolenia na budowę nie może w toku tego postępowania kwestionować uregulowań zawartych w miejscowym planie. Dopóki przepisy miejscowego planu nie zostaną wyeliminowane w sposób przewidziany prawem muszą być one stosowane.

Wskazany w zarzucie art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.) stanowi, że niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu stwierdzić należy, że kwestia prawidłowości wydzielania działki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że działka została wydzielona oraz, że jej powierzchnia nie narusza wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek budowlanych. Jeśli w celu uzyskania decyzji o wydzieleniu działki wskazany został niewłaściwy cel wydzielenia, to może to być ewentualnie podstawą do wzruszenia tej decyzji. W postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę istotne jest jedynie przeznaczenie tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do działki umożliwiającego wykorzystanie jej na cele budowlane.

Brak jest również podstaw do przyjęcia, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja narusza § 12 ust. 1 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 j.t.) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

W § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazane zostały minimalne odległości ściany budynku od granicy sąsiedniej działki. Co do zasady odległości te wynoszą 3 m od granicy działki dla ścian bez otworów okiennych i drzwiowych oraz 4 m dla ścian z otworami okiennymi i drzwiowymi. Przepisy te nie zostały naruszone, albowiem inwestor uzyskał zgodę na odstępstwo od zawartych w nich wymogów.

Odnośnie do odległości garażu od granicy stwierdzić należy, że jest to garaż podziemny. Z § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika zaś, że odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Okoliczność, że teren działki został podwyższony poprzez nawiezienie ziemi nie zmienia faktu, że garaż znajduje się poniżej poziomu terenu.

Art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane stanowi, iż obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w tym przepisie, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa nie zaś interesy faktyczne. Nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich jeśli decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza prawa.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art.

7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

W kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie zastosowana została instytucja odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i nie ma podstaw do przyjęcia, że instytucja ta została zastosowana nieprawidłowo bądź też by doszło do jej nadużycia.

Z projektu budowlanego wynika, że ściana budynku usytuowana ma być pod kątem w stosunku do działki skarżącego kasacyjnie. Najbliższa odległość ściany budynku to 3,03 m jednakże odległość okien umiejscowionych w tej ścianie od granicy z działką skarżącego kasacyjnie wynosi 4,1 m. W istocie udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych wynikło z przyjętej przez organy administracji wykładni § 12 ust. 1 rozporządzenia, że skoro biegnąca pod kątem ściana budynku w najdalej wysuniętym punkcie znajduje się w odległości 3,03 m od granicy z działką skarżącego kasacyjnie, to otwory okienne znajdujące się w tej ścianie należy traktować tak jak otwory w ścianie umiejscowionej w takiej odległości. Podkreślić należy, że ta część ściany, w której zaprojektowane zostały otwory okienne znajduje się w odległości 4,1 m od granicy z działką skarżącego kasacyjnie, to jest nieco większej niż ta, która wynika z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Argument, że inwestor mógłby skorygować rozmiary planowanej inwestycji lub zmienić usytuowanie budynku jednakże tego nie robi, gdyż kieruje się wyłącznie przesłankami ekonomicznymi mającymi za cel wygenerowanie maksymalnego zysku inwestycji nie jest argumentem o charakterze prawnym i jako taki nie może być brany pod uwagę przy ocenie prawidłowości pozwolenia na budowę. Zauważyć przy tym należy, że skarżący kasacyjnie formułując zarzut, iż inwestor kieruje się wyłącznie przesłankami ekonomicznymi, przy zabudowie swojej nieruchomości też brał pod uwagę takie przesłanki. Jak wynika z akt sprawy zbudowany przez skarżącego kasacyjnie garaż usytuowany został bezpośrednio w granicy z działką inwestora chociaż powierzchnia należącej do skarżącego kasacyjnie działki umożliwiałaby jego budowę w innej części tej działki. Zarówno inwestor jak i skarżący kasacyjnie skorzystali z przysługującego im uprawnienia do zagospodarowania swoich nieruchomości w dopuszczalnych prawem granicach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia § 13 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zawarte w ww. rozporządzeniu przepisy regulujące kwestie dopływu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zostały zachowane. Nie zostały przedstawione dowody, które uprawdopodabniałyby twierdzenie, iż te dowody, na podstawie których organ administracji poczynił ustalenia faktyczne, są niewiarygodne.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że wskazany w skardze kasacyjnej § 60 ust. 1 ww. rozporządzenia reguluje kwestie związane z czasem nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, przedszkolu i szkole podczas gdy należący do skarżącego kasacyjnie budynek jest budynkiem mieszkalnym. Zagadnienia związane z nasłonecznieniem mieszkania wielopokojowego uregulowane zostały natomiast w § 60 ust. 2 tego rozporządzenia.

Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że projekt budowlany przewiduje rozwiązania techniczne zabezpieczające przed spływem wody na działkę skarżącego kasacyjnie. Nie przedstawiono dowodów, które chociażby uprawdopodabniałyby twierdzenie, iż dowody na podstawie których organ administracji poczynił ustalenia faktyczne są niewiarygodne i tym samym nie mogły stanowić podstawy do poczynienia jednoznacznych ustaleń.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, zarzut naruszenia ww. przepisu jest nieskonkretyzowany. Z przepisu tego wynika, że odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej(E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość w metrach określona w tabeli wskazanej w tym przepisie. Skarżący kasacyjnie poza ogólnikowym stwierdzeniem, że nie zostały spełnione normy dotyczące odległości między zewnętrznymi ścianami budynków nie wskazuje jakie parametry mają obydwa budynki i który parametr lub parametry świadczą o tym, że nie został zachowany wymóg odległości między budynkami. W tabeli zawartej w ww. przepisie wymieniono 30 różnych parametrów. Nadto w dalszych przepisach zawarte zostały odstępstwa od odległości wskazanych w § 216 ust.

1. Merytoryczna ocena tak sformułowanego zarzutu nie jest możliwa. Z kolei zarzucając Sądowi I instancji, że nienależycie odniósł się do zarzutu skargi lub z urzędu nie dokonał należytej analizy określonego zagadnienia należy w skardze kasacyjnej podnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku.

Po drugie, projekt budowlany został zaakceptowany przez rzeczoznawcę do spraw ochrony przeciwpożarowej. Okoliczność ta powoduje, że brak jest podstaw do kwestionowania zawartych w projekcie budowlanym rozwiązań przeciwpożarowych, w tym odległości między budynkami usytuowanymi na sąsiednich działkach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy administracji zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy został prawidłowo oceniony.

Projekt budowlany jest podstawowym dowodem będącym podstawą wydania pozwolenia na budowę. Obowiązek przedstawienia projektu budowlanego spoczywa na inwestorze. W tej sytuacji czynienie organowi administracji zarzutu, że oparł ustalenia faktyczne na podstawie projektu budowlanego dostarczonego przez inwestora nie znajduje uzasadnienia. Projekt budowlany zawiera dane, z których wynika, że spełnione zostały wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczące zapewnienia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Projekt budowlany został sporządzony przez osobę posiadającą wiedzę, doświadczenie i uprawnienia do jego wykonania. Jak to zostało już wcześniej wskazane nie ma uzasadnionych podstaw do podważania przydatności dowodowej tych danych. Oprócz projektu budowlanego ustalenia faktyczne poczynione zostały również w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy opinię geotechniczną, dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny.

Odnośnie do podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie argumentu związanego z odległością budynku inwestora od granicy działki, to jak wynika z treści skargi kasacyjnej ma to być odległość, która miała być przez niego zmierzona. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę badana jest jednak nie faktyczna odległość od granicy zrealizowanego budynku tylko odległość wskazana w projekcie budowlanym. Badana jest poprawność projektu budowlanego nie zaś poprawność wykonania obiektu przewidzianego w projekcie.

Różnice miedzy odległością wskazaną w projekcie, a odległością istniejącego budynku mogą wynikać z różnych przyczyn: budynek rzeczywiście mógł zostać zrealizowany niezgodnie z projektem, pomiar mógł zostać błędnie dokonany bądź też granica między działkami przebiega w innym miejscu niż w tym, które skarżący kasacyjnie uważa za granicę.

W projekcie budowlanym przewidziano odpowiednie zabezpieczenia mające chronić nieruchomość skarżącego kasacyjnie przed ewentualnymi negatywnymi skutkami związanymi z realizacją tej budowy. W projekcie budowlanym na stronie 58a (nie zaś jak to wskazano w skardze kasacyjnej w § 58a) zawarte zostało stwierdzenie, że zastosowanie najbezpieczniejszych nawet metod zabezpieczenia wykopów w bezpośredniej bliskości istniejących budynków nie daje 100 % pewności, że w obrębie tych budynków nie powstaną mniejsze lub większe uszkodzenia. Odnosząc się do tego zapisu projektu stwierdzić należy, że zawsze istnieje pewne ryzyko powstania szkody, ale przewidziane zabezpieczenia ryzyko to należycie minimalizują do akceptowalnego poziomu. W projekcie zawarto bowiem takie zalecenia jak: prowadzenie ciągłego monitoringu sąsiednich budynków, założenie pląb na rysach, gdyby powstały, kontrolę osiadań, kontrolę wychylenia budynków z pionu, kontrolę drgań oraz ogólną kontrolę budynków.

Mając na powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował pozwolenie na budowę wydane z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.