Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1572/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w W. w likwidacji na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] w W. w likwidacji kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na przebudowę fragmentu ul. [...] oraz budowę zjazdu z działki nr ewid. [...] z obrębu [...] na działki nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] i działkę nr ewid. [...] z obrębu [...], stanowiące część ul. [...] w W. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. złożyła Spółdzielnia [...] w likwidacji zwana dalej "Spółdzielnią".
Na skutek tego wniosku, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], m.in. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", Prezydent m.st. Warszawy odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. uznając, że działka nr [...] do której przysługuje Spółdzielni tytuł prawny nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę. A zatem Spółdzielni nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2012 r.
Wskazując na normy art. 28 ustawy Prawo budowlane oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy organ wyjaśnił, że krąg stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2012 r. został ustalony prawidłowo. Nieruchomość, do której Spółdzielni przysługuje tytuł prawny nie pozostawała i nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja. Nie istnieje żaden przepis prawa, który w związku z inwestycją zatwierdzoną ww. decyzją w jakikolwiek sposób ograniczałby możliwość zagospodarowania nieruchomości Spółdzielni. W swoim wniosku o wznowienie postępowania Spółdzielnia powołuje się na posiadanie przymiotu strony, nie wskazując jednak żadnej konkretnej normy prawnej jako podstawy do jej przyznania.
Dalej organ wskazał, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. obejmuje przebudowę fragmentu drogi - ul. [...] oraz budowę zjazdu z działki nr ewid [...] z obrębu [...] na działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] i działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...]. Przebudowa drogi będzie polegała na wykonaniu, w miejscu istniejącego skrzyżowania z ul. [...], zakrętu oraz zjazdu. Zgodnie z opisem technicznym projektu budowlanego przebudowa styku ul. [...] i [...] wiąże się z koniecznością przebudowy fragmentu istniejącego wjazdu na teren osiedla położonego na działce nr ewid. [...], w odległości ok. 5 m od istniejącej bramy wjazdowej, na fragmencie stanowiącym drogę publiczną. Przebudowa ta dotyczy jedynie terenu objętego decyzją o pozwoleniu na budowę, tj. nie będącego własnością Spółdzielni. Przy czym zaprojektowana przebudowa drogi nie wprowadza w żaden sposób ograniczeń w swobodnym korzystaniu z nieruchomości wnioskodawcy. Nie ma wpływu na zmianę przeznaczenia działki nr [...], ani na jej wykorzystanie.
W ocenie organu nie można również podzielić stanowiska Spółdzielni, że zjazd obsługujący dużą inwestycję spowoduje jakieś szczególne utrudnienia dla działki nr [...], ponad typowe dla lokalizacji zjazdów na terenie miejskim.
Na skutek złożonego przez Spółdzielnię odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Z uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda podzielił ustalenia faktyczne Prezydenta m.st. Warszawy i wyjaśnił, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie wykracza poza działki o nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...], działki nr ewid. [...] i [...] z obrębu [...] oraz nr ewid. [...] z obrębu [...], a zatem nie obejmuje on działki nr [...]. Wojewoda dodał także, że omawiane przedsięwzięcie budowlane nie powoduje ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki nr [...]. Spółdzielnia może bez przeszkód zagospodarować ww. działkę, zaś lokalizacja projektowanej inwestycji w najmniejszym stopniu nie wpływa na zakres dopuszczalnego zagospodarowania.
Ewentualne uciążliwości związane z funkcjonowaniem ww. obiektu, np. w postaci zwiększonego hałasu lub ruchu samochodowego nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła Spółdzielnia domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania – inwestor [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zarówno decyzji zaskarżonej, jak i decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".
W motywach swego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że organ pierwszej instancji prawidłowo wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Jednakże rozstrzygnięcia zarówno Wojewody jak i Prezydenta m.st. Warszawy zapadły przedwcześnie i do tego z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, statuującego zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu inwestycji. Dalej Sąd zaznaczył, że decyzja z dnia [...] maja 2012 r. zatwierdza przebudowę wyjazdu przeciwpożarowego oraz podjazdu do istniejącego śmietnika, znajdujących się na gruncie należącym do Spółdzielni. Potwierdza to znajdujący się w aktach opis techniczny inwestycji informujący, że budowa zjazdu wymaga również przebudowy styku ul. [...] i [...] poprzez zmianę skrzyżowania na skręt. W tej sytuacji koniecznym będzie: (...) przebudowa fragmentu istniejącego wjazdu bramowego do osiedla położonego na działce nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znajduje się stwierdzenie, iż przebudowa styku ul. [...] i [...] wiąże się z koniecznością przebudowy fragmentu istniejącego wjazdu na teren osiedla położonego na działce nr [...], w odległości ok. 5 m od istniejącej bramy wjazdowej, na fragmencie stanowiącym drogę publiczną.
W ocenie Sądu organy, w oparciu o posiadaną dokumentację nie dość wnikliwie ustaliły obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, zwłaszcza na działkę nr [...]. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji organy powinny przeprowadzić nie tylko analizę pod względem techniczno-budowlanym, ale zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości.
Z powyższych względów Sąd uznał, że kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy po raz kolejny przeanalizują projekt budowlany i ocenią czy Spółdzielnia posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu, a więc czy zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, biorąc pod uwagę normę 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wydane orzeczenie w całości. Skargę kasacyjną, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., oparto na:
- 1. naruszeniu przez Sąd przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że organ administracyjny naruszył zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, podczas gdy planowana inwestycja nie narusza prawa własności Spółdzielni, a ponadto Spółdzielnia nie wykazała żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego, co powoduje brak po stronie Spółdzielni interesu prawnego;
- b) art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przebudowa drogi publicznej w zaistniałym przypadku braku ingerencji w nieruchomość Spółdzielni – działkę nr [...] – może oddziaływać na tę nieruchomość, co w konsekwencji doprowadziło do konstatacji, że Spółdzielni może przysługiwać przymiot strony;
- 2. naruszeniu przez Sąd przepisów postępowania, uchybienie którym miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
- a) naruszeniu przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- b) "naruszeniu art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. winno zostać stwierdzone, iż skarga podlega oddaleniu, stąd orzekanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. było nieprawidłowe".
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka zawarła argumenty na poparcie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Spółdzielnię na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego zauważyć należy, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje to, czy Spółdzielni, na wniosek której wznowiono postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2012 r., przysługuje przymiot strony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy przedwcześnie uznały, że status taki Spółdzielni nie przysługuje. Natomiast, w ocenie inwestora, Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony, gdyż pozwolenie na budowę nie obejmuje działki nr [...], do której to nieruchomości Spółdzielnia posiada tytuł prawny. Wszelkie prace wykonywane będą na działce będącej własnością inwestora i A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, przychylić się należy do stanowiska Sądu pierwszej instancji, że ocena organów co do tego, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji jest co najmniej przedwczesna.
Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicja obszaru oddziaływania obiektu znajduje się w treści art. 3 pkt 20 ww. ustawy, zgodnie z którym przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że działka nr [...] należąca do Spółdzielni bezpośrednio sąsiaduje z terenem na którym będą wykonywane roboty budowlane. W system ochrony praw właścicielskich (art. 140 i art. 144 k.c.) wpisuje się wyrażona w ustawie Prawo budowlane zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie przedmiotowej ustawy nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W związku z definicją obszaru oddziaływania, która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 ww. ustawy, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności czy przepisy ustawy o drogach publicznych.
Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA z: 17.05.2016 r. II OSK 2140/14; z dnia 28.03.2007 r., II OSK 208/06; z dnia 26.06.2012 r., II OSK 1613/11; z dnia 21.05.2015 r., II OSK 2562/13).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nie będą przebiegały po działce nr [...], nie przesądza o tym, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Z opisu technicznego stanowiącego załącznik do decyzji z dnia [...] maja 2012 r. wynika, że z realizacją inwestycji związana będzie konieczność m.in. przebudowy fragmentu istniejącego zjazdu do osiedla położonego na działce nr [...] (patrz: str. 22 załącznika). Pod pojęciem "zjazdu", zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji nie można wykluczyć, że ingerencja w ten obiekt budowlany poprzez jego przebudowę będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącej, wpływając na dotychczasowy sposób korzystania z niej lub wprowadzając ograniczenia w jej zagospodarowaniu.
I nie ma tutaj znaczenia, czy ewentualne ograniczenia mieszczą się w granicach dozwolonych przez prawo czy też nie. Istotny jest bowiem sam fakt oddziaływania inwestycji na konkretną nieruchomość, co przecież nie oznacza, że inwestycja jest niezgodna z przepisami i co za tym idzie, że nie będzie można uzyskać na jej realizację pozwolenia na budowę. Należy przecież pamiętać, że udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwym będzie uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę i że tym samym dochodzi do ograniczenia prawa do zabudowy nieruchomości. Bowiem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora (por. wyrok NSA z dnia 6.06.2013 r. II OSK 332/12).
Ponadto zwrócić należy uwagę na normę art. 30 ustawy o drogach publicznych, stanowiącą iż utrzymanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi, która także nie pozostaje bez znaczenia przy ocenie przymiotu strony Spółdzielni w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2012 r., zaś okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań organów orzekających w tym postępowaniu.
Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych przez inwestora przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w sposób opisany w pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie przesądził bowiem, że interes prawny Spółdzielni został przedmiotową inwestycją naruszony, a jedynie wskazał, że organ naruszył ww. normę, przedwcześnie rozstrzygając o braku przymiotu strony Spółdzielni. Zaś to czy wykonanie określonych robót narusza występujący w obszarze oddziaływania obiektu interes osoby trzeciej jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym kwestia ta podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zakwestionowanego orzeczenia zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wskazał bowiem które przepisy i dlaczego, jego zdaniem, zostały przez organy naruszone, a co stało się przyczyną zastosowania norm art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. i uchylenia zarówno decyzji kontrolowanej jak i decyzji organu pierwszej instancji ją poprzedzającej. Natomiast to, że inwestor nie zgadza się z argumentacją Sądu nie świadczy o braku wypowiedzi Sądu co do podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Powyższe czyni także niezasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji uchylił podjęte w sprawie decyzje jako wydane przedwcześnie i dlatego właściwie zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. W tej sytuacji nie było podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Reasumując wskazać należy, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.