Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 1136/15, oddalił skargę K.M. i A.M. (dalej skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (dalej decyzja WINB).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa:
- 1) art. 170 w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż wyrok NSA sygn. akt II OSK 584/12 z 3 lipca 2013 r. miał moc wiążącą w niniejszej sprawie, lecz WSA odmówił w istocie podporządkowania się mu negując literalne brzmienie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane;
- 2) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie WSA miał prawo odmówić podporządkowania się literalnemu brzmieniu art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane;
- 3) art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy mogły orzekać bez podstawy prawnej i tym samym zatwierdzić projekt zamienny złożony po terminie pomimo braku konkretnej jednostki prawnej pozwalającej na uznanie tego za skuteczną czynność prawną;
- 4) art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i przyjęcie, że niewykonanie obowiązku w terminie nie może wywoływać skutków prawnych, o których mowa w przepisie bez wskazania konkretnej jednostki prawnej;
- 5) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] października 2013 r. została w całości wykonana, albowiem część odnoszącą się do terminu była niewiążąca;
- 6) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie prawidłowej oceny zaskarżonych decyzji, lecz dokonanie po raz pierwszy merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie z jednoczesnym wadliwym ustaleniem stanu faktycznego, albowiem w wyroku nie podano definicji pojęcia odbudowy przyjętej przez sąd, nie wskazano, o ile podwyższono budynek i czy tym samym przedmiotem sprawy nie powinna być jego rozbudowa. Brak określenia jaką wysokość budynku przyjęto w decyzji o warunkach zabudowy (winno to być 8,80 m.), dlaczego § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ma zastosowanie tylko w jego części, z jakich powodów organ nie musiał badać § 13 rozporządzenia, dlaczego część dachu może nie wykraczać poza teren, co do którego inwestor posiada tytuł prawny, brak wskazania jednostki prawnej, z której wynika sposób uzgadniania projektu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków;
- 7) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie oceny zgodności obiektu z decyzją Burmistrza Miasta B. [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej a odbudowie części budynku wg koncepcji zatwierdzonej przez PSOZ [...] w T. z 1991 r. po uprzedniej rozbiórce I piętra i stropu nad parterem, z przeznaczeniem części budynku na usługi z zakresu opieki zdrowotnej, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. (obiekt winien mieć 8, 80 m., a nie ponad 11 m.);
- 8) art. 35 ust. 1 pkt 2, 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji) w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie w jego niepełnej wersji, czyli z wyłączeniem słów "w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się", czyli doszło do błędnego dokonania jego interpretacji;
- 9) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ww. przepisu nie stosuje się w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu zamiennego;
- 10) art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że inwestor dokonujący odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę ma prawo do zagospodarowania terenu, co do którego nie posiada tytułu prawnego (dot. części dachu).
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenie wyroku i obu decyzji.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. Wskazał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i wniósł o oddalenie jej w całości.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła również B.B., uczestnik postępowania, wskazując, że w pełni podziela zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną została również sporządzona i przedstawiona Sądowi przez [...] Sp. j. Wniesiono w niej o oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na to, że wyrok WSA odpowiada prawu, a Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy i rzetelny rozpoznał zarzuty podniesione przez Skarżących.
W niniejszej sprawie stowarzyszenie Inicjatywa Społeczna [...] z siedzibą w B. złożyło wniosek o dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi, "a innej przesłanki nie do spełnienia nie przewidział ustawodawca".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają w zasadzie do podważenia zgodności z prawem odbudowy obiektu budowlanego i stanowią jedynie polemikę z treścią zaskarżonego wyroku. Przy czym, należy od razu zastrzec, że powiązanie przez skarżących naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest nieprawidłowe. Sąd pierwszej instancji nie stosował tego przepisu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ dotyczy on obowiązku sformułowania podstaw kasacyjnych. W art. 174 p.p.s.a. wyraźnie określono naruszenia prawa, których popełnienie przez WSA przy wydawaniu orzeczeń wymienionych w art. 173 p.p.s.a. umożliwia wniesienie zasadniczego środka odwoławczego, skargi kasacyjnej.
Dalej w kwestii wadliwości konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutu "przyjęcia, że inwestor dokonujący odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę ma prawo do zagospodarowania terenu, co do którego nie posiada tytułu prawnego (dot. części dachu)" (vide zarzut wskazany w pkt 10), należy podkreślić, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Co do zasady, nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego (również w wyniku jego błędnej wykładni), o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 936/17).
W rozpoznawanej sprawie, nie zakwestionowano ustaleń faktycznych w zakresie podnoszonym w zarzucie. Należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy - zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami zasadniczo bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Odnosząc się szczegółowo do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy podkreślić, że w swoim orzeczeniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał w sposób jasny i przejrzysty, że w rozpoznawanej sprawie, wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] (dalej decyzja PINB) było poprzedzone postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Ostatnim z wyroków, który zapadł w przedmiotowej sprawie był wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 584/12. W wyroku tym Sąd II instancji za właściwe uznał prowadzenie postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego, podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę i wskazał, że po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, powinno być przeprowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo więc WSA w Bydgoszczy podkreślił, że działając na podstawie przepisów prawa związany był w rozpoznawanej sprawie ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie ma w niniejszej sprawie wątpliwości, że sporna inwestycja nie jest samowolą budowlaną, a jest jedynie obiektem budowlanym zrealizowanym w ramach istotnego odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego. Stwierdzone istotne odstępstwa od projektu budowlanego zostały ujęte w sporządzonym i przedstawionym organowi projekcie budowlanym zamiennym, w którym uwzględnione zostały zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Organ sprawdził wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, i wydał na tej podstawie decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, ponieważ budowa została zakończona. W decyzji tej organ nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że projekt budowlany zamienny został sporządzony i doręczony organowi w toku wszczętego postępowania. Konsekwentnie należy uznać, że prawidłowo WSA w Bydgoszczy ocenił, że organy administracji publicznej były uprawnione i obowiązane uwzględnić w toczącym się postępowaniu okoliczność złożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, nawet jeśli nastąpiło to z przekroczeniem terminu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, ale przed uprawomocnieniem się decyzji o nakazie rozbiórki. Bezsprzecznie, termin wynikający z powyższego przepisu ma charakter procesowy (m. in. wyrok NSA z dnia z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 993/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2496/11; wyrok NSA z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II OSK 367/14). Procesowy charakter omawianego terminu oznacza, że jego upływ nie powoduje skutków materialnoprawnych, co oznacza, że wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego po wniesieniu odwołania od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego może skutkować uchyleniem przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, co umożliwi dalsze prowadzenie postępowania naprawczego.
Istotą postępowania naprawczego jest osiągnięcie celu w postaci doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie bezwzględne zmierzanie do wydania nakazu rozbiórki. Tym samym, zarzuty wskazane w pkt 1-5 skargi kasacyjnej należy uznać za bezzasadne.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów, należy wskazać, że o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 987/17). Mając powyższe wskazania na uwadze, zarzut przedstawiony w pkt 6, można byłoby już na tym etapie ocenić jako bezzasadny. Analizując jednak dalej wskazane podstawy kasacyjne, należy zauważyć, że art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne.
Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele i działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Takie więc sformułowanie zarzutu nie może odnieść pożądanego skutku, nawet w powiązaniu z zarzutem naruszenia § 12 ust. 2 i § 13 rozporządzenia oraz z ogólnym wskazaniem, że w niniejszej sprawie nie podano definicji odbudowy i nie wskazano, o ile podwyższono budynek.
Poddając pod rozwagę zarówno ten zarzut, jak i następne określone w pkt 7
- - 9, należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie obowiązuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] (dalej decyzja o warunkach zabudowy).
Analizując podniesione zarzuty w kontekście decyzji o warunkach zabudowy, należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odtworzeniem budynku - odbudowany obiekt jest ograniczony istniejącymi sąsiednimi budynkami w tzw. zwartej zabudowie szeregowej, tj. kamienicą od strony posesji nr [...] oraz kamienicą na działce inwestora (nad przejazdem bramowym) i wspólną linią zabudowy od strony ulicy [...], co stanowiło z pewnością dodatkowe utrudnienie dla inwestora, ale nie zwalniało z przestrzegania przepisów prawa.
I tak, należy zgodzić się z oceną dokonaną przez WSA w Bydgoszczy, że maksymalna wysokość określona w decyzji o warunkach zabudowy, to wysokość identyczna jak budynku już wybudowanego na działce inwestora (nad przejazdem bramowym), co zostało zachowane i co wynika z przekroju pionowego (A-A) projektu zamiennego, na którym przedstawione są obydwa obiekty wraz z przekrojami kondygnacji oraz dachów. Liczba kondygnacji oraz funkcja obiektu również spełnia wymogi określone w decyzji o warunkach zabudowy.
Należy zgodzić się z rozstrzygnięciem, że projekt zamienny spełnia wymagania wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) według stanu prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten nakładał na organ obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, która była wydana. Prawidłowo oceniono, że oprócz istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, polegającego na rozbiórce w szerszym zakresie ścian parteru, pozostałe warunki decyzji o warunkach zabudowy zostały zachowane. Istnieje więc zgodność powierzchni zabudowy projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy. Nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt budowlany został odbudowany na tych samych fundamentach, co rozebrana kamienica i w tym samym obrysie. Zarówno z całości dokumentów sprawy, jak i z projektu zagospodarowania działki nr [...] (sporządzonego w lipcu 2014 r., stanowiącego część projektu budowlanego zamiennego) nie wynika, by sporny obiekt przekraczał granice działki, której właścicielem jest [...] Spółka jawna w B. (zgodnie z zapisami w KW Nr [...]). Okap wraz z rynną istniał również przed rozbiórką i odbudową obiektu i nie może stanowić argumentu o naruszeniu przepisów techniczno-budowlanych.
Odnosząc się natomiast do zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, o którym to obowiązku stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane należy przypomnieć, że aby budynek mógł być sytuowany w odległości 1,5 m od granicy działki lub bezpośrednio przy tej granicy, taka możliwość musi wynikać z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1457/15). W decyzji o warunkach zabudowy jasno wskazano, że odbudowany budynek usytuowany jest w granicy działki inwestora - nr [...]. Nie ulega też wątpliwości, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, że w budynku tym istniały i istnieją okna oraz drzwi w ścianach: frontowej, tylnej i w części ściany bocznej, a ściany te usytuowane są w granicy działki nr [...], co należy ocenić jako zgodne z przepisami prawa. Nie znajduje więc potwierdzenia zarzut naruszenia prawa przedstawiony w pkt 8.
Również zarzut określony w pkt 9 nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest prawdą, że w niniejszym postępowaniu nie zastosowano § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia. Kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością oraz dostęp do naturalnego światła jest regulowany przepisami rozporządzenia w sposób zasadniczy, z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. W tym przypadku, co należy powtórzyć, mamy do czynienia z odtworzeniem budynku w zabudowie zwartej objętej ochroną konserwatorską, a nie nową inwestycją. Stąd też zaistniała konieczność zastosowania przewidzianych w rozporządzeniu odstępstw.
W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodna z prawem jest ocena dokonana przez WSA w Bydgoszczy, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny jest kompletny i zgodny z przepisami.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.
O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.
Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie organizacji Inicjatywa Społeczna [...] do postępowania należy wskazać, że o tym, czy sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej, można mówić wówczas, gdy przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. Za spełnienie ww. przesłanek nie można jednak uznać ogólnie sformułowanego w regulaminie celu dotyczącego wspierania obywateli w postępowaniach przed organami administracji samorządowej oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Z tego też względu postanowiono o niedopuszczeniu organizacji do postępowania.