Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 987/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. P. (dalej wnioskodawca albo skarżący) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] października 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Starosta Średzki (dalej Starosta), decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] działając na wniosek firmy "[...]" spółka z o.o. (dalej spółka albo inwestor), zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce pozwolenia na dobudowę budynku magazynowego oraz budowę fundamentu zbiornika na ciekły azot w [...]., w rejonie ul. [...], na działce nr ewidencyjny [...].
Podaniem z dnia 11 czerwca 2015 r. wnioskodawca powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wnioskodawca podniósł, że jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją nie brał udziału w postępowaniu, a o decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. dowiedział się w dniu [...] maja 2015 r., kiedy odebrał kserokopię decyzji przekazaną od organu I instancji, w związku z wnioskiem z dnia 25 maja 2015 r. o udzielenie informacji publicznej.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Starosta na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z 28 kwietnia 2011 r.
Następnie Starosta Średzki decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.), odmówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] kwietnia 2011 r.
Organ I instancji uznał, że działka, której wnioskodawca jest właścicielem nie znajduje się w obszarze oddziaływania analizowanego obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud., ponieważ nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], a projektowany budynek zlokalizowany jest ok. 85 m od granicy z działką nr [...]. Taka lokalizacja inwestycji nie narusza przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie). Inwestycja stanowi kontynuację istniejącej na tych nieruchomościach zabudowy. Zdaniem Starosty, wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego ani obowiązku, który w tym postępowaniu mógłby być naruszony, a wynikałby z przepisów prawa materialnego.
W odwołaniu od decyzji z dnia 21 lipca 2015 r. wnioskodawca zwrócił się o jej uchylenie i orzeczenie co od istoty sprawy, tj. o uchylenie decyzji z dnia 28 kwietnia 2011 r., ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wnioskodawca podniósł, że inwestycja zmniejsza wartość jego nieruchomości oraz przyczynia się do degradacji bezpośredniego sąsiedztwa i pogorszenia widoku na okolicę, zwiększenia ruchu osób i pojazdów w pobliżu, a tym samym powoduje hałas oraz zanieczyszczenie spalinami, a także dymami pochodzącymi z hali produkcyjnej. Ponadto, planowany budynek rzuca cień na część działki nr [...]. W związku z powyższym, budowa hali w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej, otoczonej terenami zielonymi, stanowi istotną uciążliwość dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] października 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] lipca 2015 r.
W ocenie Wojewody, wnioskodawca zachował przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Wojewoda zaznaczył, że definicja strony wynikająca z art. 28 k.p.a. została zawężona w art. 28 ust. 2 pr.bud., który przewiduje, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 pr.bud.
Wojewoda stwierdził, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Dla planowanej inwestycji przepisami tymi są przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.
W ocenie Wojewody, analiza planu zagospodarowania oraz zamiennego projektu budowlanego inwestycji prowadzi do wniosku, że niniejszy obiekt wraz z parkingiem zlokalizowany został z zachowaniem odległości określonych przepisami § 12 ust. 1 i § 13 rozporządzenia oraz nie narusza ostatecznej decyzji Burmistrza Środy Wielkopolskiej z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z powyższym inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla właścicieli sąsiednich nieruchomości.
W ocenie Wojewody, organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie krąg stron. Oznacza to zatem, że ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r., nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku wnioskodawcy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawca zarzucił decyzji Wojewody naruszenie:
- - art. 28 ust. 2 pr.bud. przez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie przysługuje mu status strony postępowania;
- - art. 3 pkt 20 pr.bud. przez przyjęcie, że działka będąca jego własnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, dla której została wydana przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę;
- - art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. przez nieuwzględnienie dyrektywy wypływającej z tego przepisu, zgodnie z którą obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi powinno się projektować i budować w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją z dnia [...] kwietnia 2011 r., a także o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 21 kwietnia 2016 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko zajęte przez Wojewodę.
Dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów k.p.a. i pr.bud. WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowieniowym, uregulowanym przepisami art. 145-152 k.p.a. WSA podzielił stanowisko Wojewody, że obiekt budowlany, którego dotyczy decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza przepisów ostatecznej decyzji Burmistrza Środy Wielkopolskiej z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla tej inwestycji. Skarżący jest właścicielem działki oznaczonej nr geodezyjnym [...]. Jak wskazał organ, działka ta oddalona od granicy działek na których planowana jest inwestycja o około 85 m.
W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego. Argumenty podnoszone przez niego w toku postępowania koncentrują się na wykazaniu naruszenia interesu faktycznego. W skardze podniósł on, że realizacja inwestycji powodować będzie degradacje bezpośredniego sąsiedztwa działki, której jest właścicielem, pogorszy widok na okolicę. Ponadto, w jego ocenie realizacja inwestycji wiąże się ze zwiększeniem ruchu samochodowego w okolicy, czym spowoduje zwiększenie hałasu i zanieczyszczenia spalinami. Wskazuje też, że realizacja inwestycji spowoduje spadek wartości jego działki i utrudni ewentualną jej sprzedaż. Wszystkie te argumenty, w ocenie WSA, świadczą jedynie o naruszeniu interesu faktycznego. Samo subiektywne odczucie skarżącego, że powinien on brać udział w postępowaniu nie pozwala jeszcze uznać, że może on być uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 ust. 2 pr.bud.
Zdaniem WSA, bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostawały okoliczności związane ze złożonymi przez pracowników Urzędu Miasta zapewnieniami, że teren wokół zakupionej przez skarżącego działki przeznaczony będzie na osiedle mieszkaniowe. Kwestie te nie podlegają kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast chodzi o kwestię ustalenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich, to sąd I instancji wyjaśnił, że te ustalenia podejmowane były w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a organ orzekający o udzieleniu pozwolenia na budowę związany jest decyzją ustalającą warunki zabudowy.
W skardze kasacyjnej J. P. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył w całości wyrok z dnia 28 kwietnia 2016 r., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 28 ust. 2 pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania,
- b) art. 3 pkt 20 pr.bud., przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że działka skarżącego o nr ewid. 3654/16, nie znajduje się w obszarze oddziaływania nieruchomości, dla której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę,
- c) art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. przez jego niezastosowanie w niniejszym postępowaniu i doprowadzenie do uniemożliwienia skarżącemu udziału w postępowaniu, pomimo że w sprawie dochodzi do naruszenia jego uzasadnionych interesów.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie w świetle powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i rozpoznanie skargi na swoją korzyść, poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji z 16 października 2015 r. oraz poprzedzających ją decyzji z 21 lipca 2015 r. i z 28 kwietnia 2011 r.
Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, inwestor reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku zaistnienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych zarzutów kasacyjnych, które nie okazały się zasadne. W istocie rzeczy stanowiły one powielenie zarzutów zamieszczonych w skardze, do których odniósł się sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 24 marca 2016 r.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez sąd I instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Tak samo zaprezentowane przez WSA rozważania natury prawnej zasługiwały na aprobatę z uwagi na swoją spójność i logiczność, a przede wszystkim zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym.
Stosownie do art. 28 ust. 2 pr.bud., do stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę zaliczeni zostali: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazane pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pr.bud. Pozostaje nim teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Pojęcie to nie zostało określone wprost, tylko poprzez odesłanie do regulacji przewidujących m.in. szczegółowe wymagania dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. O konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, zarówno przy projektowaniu, jak i budowie obiektu budowlanego, stanowi art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud.
Dla aktualnego kształtu normatywnego wskazanych regulacji pr.bud. istotne znaczenie miała nowelizacja tego aktu prawnego, dokonana mocą ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718). W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyjaśniono, że jednym z jej celów było ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, jako lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. (druk sejmowy nr 493 z dnia 15 maja 2002 r.). Okoliczność tego rodzaju nie mogła zostać pominięta w ramach kontroli przez sąd I instancji decyzji z dnia 16 października 2015 r. Sąd ten trafnie przyjął, że samo jedynie subiektywne odczucie konkretnego podmiotu, że powinien on brać udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie pozwala na uznanie, że powinien on zostać uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 ust. 2 pr.bud.
Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. oraz art. 28 ust. 2 pr.bud. wymaga konkretyzacji oraz indywidualizacji w oparciu o znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy prawa i towarzyszące im ustalenia faktyczne. Skarżący kasacyjnie we wniesionym środku odwoławczym nie wskazał ani regulacji prawnej, ani nie przywołał twierdzeń faktycznych, które uzasadniałyby konieczność przyznania Jemu statusu strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Do okoliczności tego rodzaju nie należą kwestie estetyki oraz zagospodarowania przestrzennego okolicy, zwiększenia poziomu hałasu oraz zanieczyszczenia spalinami oraz dymami pochodzącymi z hali produkcyjnej. Kwestie natury przestrzennej podlegają ocenie w ramach procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było koniecznym przywoływanie w odpowiedzi inwestora na skargę kasacyjną szczegółowych kwestii dotyczących wysokości planowanych budynków, ich kubatury oraz charakteru i przeznaczenia okolicznej zabudowy. Z kolei problematyka korzystania z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego jej przeznaczenia ma naturę cywilnoprawną, na co wskazuje brzmienie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., dalej k.c.).
Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy co oznacza, że pozostaje on procesowym wyrazem uznania skargi za niezasadną. Jego naruszenie jest następstwem uchybienia innym przepisom i dlatego nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (ostatnio zob. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 2238/17 oraz z dnia 8 grudnia 2017 r., II GSK 2547/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Innymi słowy, samo powołanie się w skardze kasacyjnej na art. 151 p.p.s.a. nie daje jakiegokolwiek obrazu naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścił się sąd I instancji, ponieważ pozostaje ono jedynie końcowym – formalnym rezultatem dokonanej przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Sąd nie orzekł o kosztach poniesionych przez inwestora będącego uczestnikiem postępowania, bowiem ustawodawca celowo nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz tego podmiotu, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania we własnym zakresie.