Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 20 lutego 2023 r., sygn. akt III SA/Gl 734/22 odrzucił skargę M. J. na pismo Komisarza Wyborczego [...] z dnia 9 września 2022 r. w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego miejskiej komisji wyborczej.
Sąd wskazał, że zaskarżonym pismem z dnia 9 września 2022 r., nr DKT.564.1.2022, Komisarz Wyborczy [...], po rozpatrzeniu pisma M. J. kwestionującego prawidłowość i dopuszczalność uchwały nr 4 Miejskiej Komisji Wyborczej w [...] (dalej także: MKW) w zakresie odwołania skarżącego z funkcji zastępcy przewodniczącego – uznał jego bezzasadność.
Przedstawił w uzasadnieniu regulacje ustawowe dopuszczalności wygaśnięcia członkostwa i odwołania ze składu komisji oraz stwierdził, że nie dopatrzył się przesłanek uzasadniających odwołanie skarżącego ze składu komisji wyborczej; nie zawnioskowała o to także MKW; brak więc podstaw do wydania postanowienia w tym zakresie. Podkreślił także, że mimo braku konkretnych norm prawnych nie ma przeszkód dokonania zmiany składu komisji, który został wybrany na pierwszym jej posiedzeniu i nie sprzeciwiają się temu żadne przepisy. W konsekwencji skonkludował, że odwołanie złożone przez skarżącego w tym zakresie nie ma podstaw prawnych, albowiem Komisarz Wyborczy nie stwierdził, aby uchwała MKW w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego została podjęta z naruszeniem prawa lub niezgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej, a zatem nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia lub podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 167 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 754 z zm.).
Kwestionując prawidłowość powyższego w skardze z dnia 15 września 2022 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżący zaskarżył trzy rozstrzygnięcia w zakresach: swojego odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego komisji, powołania następcy oraz ww. pismo Komisarza Wyborczego, które jest przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie; pozostałe skargi zostały wyłączone do odrębnego procedowania i wyrokowania.
W skardze skarżący zaakcentował, że sporne pismo Komisarza Wyborczego ma charakter decyzji administracyjnej, albowiem spełnione są wszystkie przesłanki wymienione w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Następnie podkreślił prawo do sądu; prawo do rozpoznania sprawy oraz poddania rozstrzygnięć organu kontroli przez właściwy niezależny sąd; gwarancyjny charakter przyjętych procedur, tak aby nie ograniczać przyznanych konstytucyjnie i przez system prawa wolności i praw obywateli; efektywne prawo do postępowania przed sądem.
W konsekwencji zauważył, że jeżeli rozstrzygnięcie dotyczy konkretnego, jednego podmiotu - a tak jego zdaniem wygląda charakter tej sprawy - to sprawa powinna być rozpatrywana przez sąd administracyjny. Podkreślił, że w oparciu o art. 45 Konstytucji RP odwołanie od uchwał m.in. terenowych komisji, należy traktować jako sprawę – tj. rozstrzygnięcie tego organu, w sprawie skarżącego.
Dalej postawił zarzuty merytoryczne podkreślając, że Kodeks wyborczy powinien gwarantować bezstronność członków komisji; brak unormowania prawnego do odwołania z funkcji w danej komisji. Skonkludował więc, że skoro brakuje takiego unormowania w systemie prawa zwłaszcza w Kodeksie wyborczym, to podjęta uchwała została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wskazał, że MKW była uprawniona do zmiany zastępcy przewodniczącego; podjęta uchwała jest skuteczna; nie zachodziły przesłanki do jej uchylenia i podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 167 Kodeksu wyborczego. Podkreślił, że rozpatrywanie skarg na działalność komisarzy wyborczych w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy do wyłącznych kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej w oparciu o art. 160 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, w związku z czym skarga jest bezskuteczna i bezzasadna.
Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty skargi. Podkreślił, że WSA w Gliwicach wydał wyrok 25 stycznia 2023 r., o sygn. akt III SA/Gl 754/22, uchylając sporną uchwałę i wskazując, że została podjęta bez podstawy prawnej i faktycznej.
Natomiast Komisarz Wyborczy powołując się na przepisy Kodeksu wyborczego tj. art. 12, 13, 14 zauważył, że sprawa ta nie powinna zawisnąć przed sądem administracyjnym. Wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzeczeniu Sądu Najwyższego z 31 sierpnia 2022 r. w sprawie, w której skarżący złożył pismo zatytułowane "pozew" i "wniosek o zabezpieczenie", zgodnie z właściwością w przedmiocie procedowania MKW. Sąd Najwyższy stwierdził w tej sprawie, że nie jest uprawniony do orzekania w sprawie procedowania komisji wyborczej. Procedura bowiem zgodnie z art. 160 Kodeksu wyborczego to jest skarga na działalność komisarza wyborczego do Państwowej Komisji Wyborczej i dopiero kiedy PKW orzeknie w formie decyzji, to dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Natomiast powoływanie się bezpośrednio na przepisy Konstytucji jedynie, jest zbyt daleko idące.
Następnie pracownik organu podkreśliła, że skarga jest niedopuszczalna i składa wniosek o jej odrzucenie. Komisarz Wyborczy nie ma kompetencji do wydawania decyzji administracyjnej dot. prawa wyborczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu.
Sąd powołał art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) i wskazał, że wyliczenie zawarte w art. 3 § 2 p.p.s.a. jest enumeratywne i stanowi katalog zamknięty przypadków dopuszczających kognicję sądów administracyjnych. A zatem sprawy dotyczące aktów lub czynności niewymienionych w tym katalogu nie są objęte właściwością sądu administracyjnego. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest zatem ściśle określony przepisami prawa. Natomiast w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy Kodeksu wyborczego oraz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozważyć zatem należy, czy pismo pochodzące od komisarza wyborczego jest decyzją administracyjną.
W ocenie Sądu, żeby można było uznać dany akt za decyzję administracyjną, to konieczne jest zaistnienie sprawy administracyjnej, w której ta decyzja mogłaby być wydana. Kwestia regulacji prawnych dotyczących procedury wyborczej w Polsce, bo te zagadnienia obejmuje Kodeks wyborczy, to sprawa z zakresu administracji. Jednak zastosowanie przepisów o decyzji administracyjnej jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje przepis szczególny, który stanowi, że w danej sytuacji konkretny organ wydaje decyzję administracyjną w sprawie administracyjnej, a takie regulacje, na co wskazał organ, są podejmowane w kodeksie wyborczym w wyraźnie określonych przypadkach. Generalnie procedury wyborczej nie można więc utożsamiać ze stricte sprawą administracyjną związaną z organizacją wyborów; tylko bowiem w konkretnych przypadkach, ściśle określonych w Kodeksie wyborczym jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej i w takim przypadku dopuszczalne będzie rozstrzyganie skargi na działania komisarza wyborczego.
Sąd podkreślił także, że przepisy Kodeksu wyborczego, wytyczne PKW - obowiązujące, ustanowione na podstawie obowiązującego prawa, czyli Kodeksu wyborczego - jasno określają, jaki jest sposób procedowania terytorialnej komisji wyborczej oraz możliwości kwestionowania i oceny pracy tej komisji i komisarza wyborczego, który daną komisję nadzoruje. Ustawowo komisarz wyborczy został wyposażony w prerogatywy pozwalające mu na ingerowanie w pracę komisji terytorialnej, jeżeli stwierdzi, że dochodzi do nieprawidłowości. Natomiast nadzór nad sprawowaniem jego zadań należy do kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej.
Powyższe uprawnienia jednoznacznie wynikają z brzmienia art. 160 Kodeksu wyborczego, ustanawiającego zadania Państwowej Komisji Wyborczej, który w § 1 stanowi, że do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy - pkt 5) rozpatrywanie skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych. Natomiast z mocy art. 161 § 1 tego Kodeksu, Państwowa Komisja Wyborcza wydaje wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych.
Zatem Sąd stwierdził, że wydawane przez Państwową Komisję Wyborczą wytyczne to środek nadzoru stosowany w zhierarchizowanych strukturach organizacyjnych, mający na celu zapewnienie jednolitości stosowania prawa wyborczego. Są one kierowane do organów wyborczych niższego stopnia m.in. komisarzy wyborczych, którzy są związane ich treścią. Moc wiążącą wytycznych potwierdza art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego, czyniąc z nich kryterium oceny legalności uchwał organów wyborczych niższego stopnia, albowiem § 2 stanowi, że Państwowa Komisja Wyborcza uchyla uchwały okręgowych i rejonowych komisji wyborczych oraz postanowienia komisarzy wyborczych podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z jej wytycznymi i przekazuje sprawę właściwej komisji do ponownego rozpoznania bądź podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie.
Sąd stwierdził, że Komisarz Wyborczy żadnych uchybień w kwestionowanej przez skarżącego uchwale się nie dopatrzył i konsekwencją tego jest zaskarżone pismo, które informuje stronę, że w ocenie Komisarza Wyborczego uchwała jest prawidłowa. Jeżeli skarżący się z tym nie zgadzał, to mógł wnieść skargę na działalność Komisarza Wyborczego do Państwowej Komisji Wyborczej i wówczas wydana decyzja mogłaby zostać poddana kontroli Sądu. To jednak w niniejszej sprawie nie zaistniało.
Sąd wskazał, że nie jest uprawniony do oceny czy zaskarżone stanowisko Komisarza Wyborczego oceniające ww. uchwałę jest zasadne, skoro droga sądowa w tej sprawie nie jest dopuszczalna.
Sąd wskazał, że powyższe stanowisko znajduje także oparcie w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 11 lutego 2019 r., o sygn. akt I NSW 1/19, w którym analizując charakter jaki mają przewidziane w art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego środki nadzoru jurysdykcyjnego, podejmowane przez Państwową Komisję Wyborczą w stosunku do rozstrzygnięć organów wyborczych niższego stopnia (tj. uchwał okręgowych i rejonowych komisji wyborczych oraz postanowień komisarzy wyborczych) stwierdzono, że są to środki kierowane m.in. do rozstrzygnięć indywidualnych i konkretnych. W stosunku do tych rozstrzygnięć Państwowej Komisji Wyborczej przysługują uprawnienia kasacyjne (uchylenie uchwały lub postanowienia i przekazanie sprawy właściwemu organowi do ponownego rozpoznania) albo reformatoryjne (podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie). Pomimo że Kodeks wyborczy nie reguluje procedury weryfikacji omawianych uchwał i postanowień, w judykaturze przyjmuje się, że regulacje kodeksowe należy uznać za wyczerpujące i nie ma podstaw do odwoływania się w tym zakresie do ogólnej procedury administracyjnej czy sądowoadministracyjnej (por. postanowienie WSA w Warszawie z 5 października 2011 r., VII SA/Wa 2159/11, LEX nr 950288).
W literaturze wyjaśniono, że Państwowa Komisja Wyborcza może podejmować powyższe działania z urzędu: w ramach przyznanych jej kompetencji do sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego (art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych (art. 160 § 1 pkt 5 kodeksu wyborczego), w trybie rozpatrywania odwołań od uchwał okręgowych komisji wyborczych (art. 218 § 2 Kodeksu wyborczego) i postanowień komisarzy wyborczych (np. art. 405 § 1, art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego).
Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym na wstępie rozważań katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, to skutkiem tego Sąd uznał skargę, jako niepodlegającą jurysdykcji sądów administracyjnych, za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu.
Z tego względu, działając na podstawie z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. J., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając kwalifikowane naruszenie:
- - Art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, że stronie, o której prawach i obowiązkach orzekł akt prawny wydany przez organ działający na podstawie ustawy - nie przysługuje prawo do odwołania się "w sprawie" do właściwego, niezawisłego i bezstronnego sądu;
- - Art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez wadliwą wykładnię, a to poprzez uznanie, że przepis ten nie obejmuje kognicji sądów administracyjnych w sprawach, w których organ działający na podstawie ustawy orzekł o prawach i obowiązkach strony, a nadto przez pominięcie, a to poprzez nie dostrzeżenie, że wykładnia celowościowa nakazuje uznanie, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów prawnych;
- - Art. 160 § 1 i 2 Kodeksu wyborczego poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że przepis nakazujący rozpoznawanie skargi przez PKW na działalność komisji wyborczych wyklucza poddanie kontroli sądowej stanowiska PKW w takiej sprawie, podczas gdy - świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji pogląd taki jest niedopuszczalny;
- - Art. 56 KC poprzez błędną wykładnię, a to poprzez uznanie, że oświadczenie woli organu zawierające wszelkie cechy orzeczenia wskazane w art. 107 § 1 k.p.a. nie stanowi orzeczenia;
- - Art. 107 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wykładnię, a to poprzez uznanie, że oświadczenie woli organu zawierające wszelkie cechy orzeczenia wskazane w dyspozycji przepisu nie stanowi orzeczenia.
Skarżący kasacyjnie wniósł o wyznaczenie elektronicznej rozprawy przed NSA i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponadto zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na ewentualnej rozprawie stacjonarnej wg klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną przed NSA w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wniósł skargę na pismo Komisarza Wyborczego [...] z dnia 9 września 2022 r., znak DKT.564.1.2022.
Wskazane pismo stanowiło odpowiedź na pismo M. J. kwestionującego prawidłowość i dopuszczalność uchwały nr 4 Miejskiej Komisji Wyborczej w [...] w zakresie odwołania skarżącego z funkcji zastępcy przewodniczącego.
W piśmie tym Komisarz Wyborczy poinformował skarżącego, że nie stwierdził, aby uchwała MKW w przedmiocie odwołania z funkcji zastępcy przewodniczącego została podjęta z naruszeniem prawa lub niezgodnie z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej, a zatem nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia lub podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 167 § 2 Kodeksu wyborczego.
Zgodnie z art. 167 § 2 Kodeksu wyborczego, komisarz wyborczy uchyla uchwały terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z wytycznymi Państwowej Komisji Wyborczej i przekazuje sprawę właściwej komisji do ponownego rozpatrzenia lub podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie. W myśl art. 167 § 3 Kodeksu wyborczego, komisarz wyborczy wydaje postanowienia w zakresie swoich ustawowych uprawnień.
Natomiast art. 160 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stanowi, że do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy m.in. rozpatrywanie skarg na działalność okręgowych komisji wyborczych oraz komisarzy wyborczych.
Z powyższych regulacji wynika, że komisarz wyborczy sprawuje nadzór nad komisjami terytorialnymi – ma uprawnienie do uchylenia uchwał podjętych z naruszeniem prawa i przekazania sprawy właściwej komisji do ponownego rozpatrzenia lub podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast rozpatrywanie skarg na działalność komisarza wyborczego należy do kompetencji Państwowej Komisji Wyborczej. Przy czym podkreślenia wymaga, że komisarz wyborczy, jak również Państwowa Komisja Wyborcza nie wykonują typowych funkcji administracji publicznej, gdyż nie są organami administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Nie są to podmioty powołane, z mocy prawa, do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej. Przepisy Kodeksu wyborczego stanowią szczególny reżim normatywny odnoszący się wyłącznie do procedury organizacji i przeprowadzenia wyborów, jak również określający przesłanki materialnoprawne i tryb wygaszania pochodzących z wyborów mandatów.
Nie jest to postępowanie przed organami administracji publicznej w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2221/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zadania i czynności podejmowane przez komisarza wyborczego nie są i nie mogą być władczymi działaniami organu administracji publicznej, to nie podlegają one – poza sytuacjami wyraźnie wskazanymi w Kodeksie wyborczym - kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie można uznać, by wskazane pismo stanowiło decyzję administracyjną.
Ponadto, w przepisach Kodeksu wyborczego nie przewidziano możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na pismo/stanowisko komisarza wyborczego w przedmiocie odwołania zastępcy przewodniczącego terytorialnej komisji wyborczej. Kodeks wyborczy przewiduje tylko w określonych w nim sytuacjach możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 384 § 1 i w art. 493 § 1 przewidziano możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy i postanowienie komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego (odpowiednio wójta). W art. 12 § 14, art. 420 § 2 i art. 456 § 2 przewidziano natomiast możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634).