Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1632/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 788/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej: Spółka A) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W toku wszczętego z urzędu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], wobec niespełnienia przez inwestora – [...] sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka B) obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] (wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...] nakazał Spółce B rozbiórkę obiektów budowlanych znajdujących się na działkach [...] oraz na części działki nr [...] położonych przy zbiegu ul. [...] w L., zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, funkcjonujących jako obiekty budowlane – targowisko.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2015 r. wraz z poprzedzającym ją postanowieniem zostały uchylone w całości decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak: [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego nałożony na adresata obowiązek nie został skonkretyzowany i sprecyzowany w sposób umożliwiający jego wykonanie, tj. nie określono, jakie obiekty i w jakiej liczbie podlegają rozbiórce.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] nakazał Spółce B jako administratorowi nieruchomości – targowiska położonego przy zbiegu ul. [...] w L. – rozbiórkę obiektów budowlanych wraz z instalacją oświetleniową doprowadzoną do każdego stanowiska na działkach nr [...] oraz na części działki nr [...] położonych przy zbiegu ul. [...] w L., zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, funkcjonujących jako obiekty budowlane – targowisko, tj. 20 sztuk wiat o szerokości 3,00 m oraz 6,00 m i różnej długości, 8 sztuk namiotów o konstrukcji metalowej krytych brezentem oraz kontenerów metalowych w ilości 3 sztuk. Organ wskazał, że usytuowanie poszczególnych obiektów handlowych wraz z wymiarami i odległościami od granicy działek uwidocznione zostało na załączniku graficznym nr 2 do protokołu z kontroli z dnia 23 listopada 2015 r.

Po rozpoznaniu odwołania Spółki B od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 625/16, po rozpoznaniu skargi Spółki B, uchylił w całości opisane wyżej decyzje organów obu instancji.

Sąd podzielił stanowisko organów co do konieczności zastosowania w sprawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: Prawo budowlane). Wskazał, że wybudowane obiekty o konstrukcji drewnianej oraz kontenery, służące celom handlowym, właściwie zostały uznane za obiekty budowlane nietrwale związane z gruntem. Sporne obiekty funkcjonowały ponad 120 dni, co uniemożliwiało uznanie ich za obiekty niewymagające pozwolenia na budowę stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Na budowę przedmiotowych obiektów nie było wydane pozwolenie na budowę. Nie było jednakże możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2, ust. 3 i ust. 5 Prawa budowlanego, ponieważ lokalizacja targowiska przy ul. [...] w L. jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L., w rejonie ulic: [...]). Brak możliwości zalegalizowania przedmiotowych obiektów budowlanych obligował organy do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawy sprowadza się przede wszystkim do kwestii wskazania adresata decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd uznał, że decyzje te zostały skierowane do niewłaściwego podmiotu. Spółka B jest wprawdzie administratorem opisanych w przedmiotowej decyzji nieruchomości, nie jest natomiast uprawniona do władania tymi obiektami budowlanymi. W ocenie Sądu organy administracji błędnie przyjęły, że była ona inwestorem robót budowlanych wykonanych na terenie tych działek. Stwierdził, że wykonanie decyzji mogłoby naruszać prawa osób trzecich, zaś Spółkę B naraziłoby na odpowiedzialność cywilną.

Ponadto, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca są wadliwe również z tego powodu, że określony nimi nakaz rozbiórki nie jest wystarczająco precyzyjny. Sąd za niedopuszczalne uznał dokonywanie opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, które polega na odesłaniu do opisu jego usytuowania i wymiarów znajdującego się nie tylko poza sentencją decyzji, ale nawet poza samą decyzją (zawartego w dokumencie znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, niestanowiącym integralnej części decyzji nakazującej rozbiórkę).

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] nakazał użytkownikowi wieczystemu terenu – Spółce A rozbiórkę obiektów budowlanych wraz z instalacją oświetleniową doprowadzoną do każdego obiektu, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...], przy zbiegu ul. [...] w L., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, funkcjonujących jako obiekty handlowe – targowisko, określonych w załączniku do tej decyzji.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka A. Po rozpatrzeniu ww. odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o nakazaniu Spółce A – jako użytkownikowi wieczystemu terenu – rozbiórkę (usunięcie) wszystkich straganów handlowych, kontenerów stalowych i namiotów wraz z instalacją oświetleniową, zlokalizowanych na działkach o nr ewid. [...] położonych przy zbiegu ul. [...] w L., funkcjonujących jako obiekty handlowe – targowisko, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, z pominięciem istniejącego na działce nr ewid. [...] pawilonu handlowego o jednej kondygnacji nadziemnej, znajdującego się przy ul. [...] w L. Organ odwoławczy podzielił co do zasady stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wyjaśnił, że z uwagi na wadliwe określenie przedmiotu decyzji, tj. obiektów podlegających rozbiórce, zmuszony był do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w tym zakresie. Wskazał, że opisany w sentencji pawilon handlowy istniejący na działce nr ewid. [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślił ponadto, że z uwagi na ciągłą zmianę kupców oraz ilości i usytuowania stanowisk handlowych, kontenerów i namiotów, stanowiących samowolnie zrealizowane targowisko (część stoisk jest likwidowana, część powstaje na nowo, o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy), nie ma możliwości dokładnego ustalenia ilości obiektów i ich usytuowania.

Odnosząc się do natomiast zarzutów Spółki A organ drugiej instancji wyjaśnił, że kwestionowana decyzja skierowana do tej spółki jako użytkownika wieczystego terenu objętego targowiskiem nie narusza prawa. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydawanych m.in. na podstawie art. 48 tej ustawy powinien być w pierwszej kolejności inwestor. Jeśli nie miał on jednak prawa do dysponowania nieruchomością lub je utracił, to decyzje takie skierowane być powinny do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociażby faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Obowiązek likwidacji samowoli budowlanej przechodzi zatem na aktualnych właścicieli, wieczystych użytkowników nieruchomości. Organ zwrócił przy tym uwagę, że własnością użytkownika wieczystego stają się wszystkie budynki i urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, niezależnie od tego, przez kogo zostały – po ustanowieniu użytkowania wieczystego – wzniesione.

Podkreślił też, że wbrew twierdzeniom strony zapewniono jej prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania a Spółka A szeroko korzystała z możliwości wyrażania swego stanowiska w sprawie. Odnośnie do użytkowników targowiska (osób sprzedających) organ wyjaśnił natomiast, że nie zapewniono im prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ osoby te nie posiadają przymiotu strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka A powtórzyła zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu. Ponadto zarzuciła organowi naruszenie:

‒ art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść skarżącej spółki,

‒ art. 235 § 1 k.c.,

‒ art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; obecnie: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 625/16.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 22 stycznia 2018 r. Spółka A podniosła, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. nie wykluczają prowadzenia działalności handlowej na terenie, na którym znajduje się przedmiotowe targowisko.

Przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W pierwszej kolejności Sąd pokreślił, że organy obu instancji oraz Sąd – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – związane są w niniejszej sprawie stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 625/16. Z wyroku tego wynika po pierwsze, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozważyły w niniejszej sprawie możliwość prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Po drugie, całkowicie bezzasadne są podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty, jakoby obowiązkiem organów obu instancji było zastosowanie art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego z uwagi na zgodność budowy spornych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie bowiem Sąd w cyt. wyroku ocenił wiążąco, że nie było możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w tym trybie, ponieważ lokalizacja targowiska przy ul. [...] w L. jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po trzecie zaś, w omawianym wyroku przesądzono, że nakaz rozbiórki omawianych obiektów budowlanych nie może być skierowany do Spółki B, gdyż jest ona jedynie administratorem opisanych w przedmiotowej decyzji nieruchomości na podstawie umowy zawartej [...] sierpnia 2011 r. ze Spółką A, będącą wieczystym użytkownikiem nieruchomości, na których posadowione są sporne obiekty budowlane.

W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji skierowały nakaz rozbiórki do skarżącej Spółki A. Sąd powtórzył w tym zakresie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że niewątpliwie Spółka ta posiada tytuł prawny do wspomnianych obiektów budowlanych – jako użytkownik wieczysty terenu, na którym znajdują się przeznaczone do rozbiórki obiekty. Wbrew twierdzeniom Spółki A decyzje organów obu instancji nie są zatem niewykonalne, gdyż adresatem nakazu rozbiórki jest podmiot posiadający tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający wykonanie tego obowiązku.

Dalej za prawidłowe Sąd uznał również określenie przez organ odwoławczy przedmiotu zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie to jest skonstruowane w sposób jasny i precyzyjny, i jako takie nie pozostawia wątpliwości co do treści obowiązku nałożonego na skarżącą Spółkę.

Trafnie też – zdaniem Sądu – organ odwoławczy uznał za niezasadne zarzuty strony skarżącej dotyczące niezapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania (zdaniem Spółki A podmiotami, które winny być uznane za strony, są handlujący podnajemcy, będący posiadaczami obiektów handlowych objętych nakazem rozbiórki).

Nie budziło więc wątpliwości Sądu, że w tych okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Sąd uznał za bezzasadne także pozostałe zarzuty podniesione w skardze, w tym co do naruszenia przepisów prawa cywilnego. Stwierdził, że nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wynikającego z art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Niewątpliwie bowiem uchylenie zaskarżoną decyzją decyzji pierwszej instancji miało jedynie na celu doprecyzowanie rozstrzygnięcia, nie zaś "rozszerzenie przedmiotu rozbiórki". Oczywiste jest, że organ odwoławczy ograniczył zakres obiektów budowlanych podlegających przymusowej rozbiórce, orzekając, że obowiązek ten nie dotyczy obiektu położonego na działce nr [...].

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły Spółka A i Spółka B, obie zaskarżając wyrok w całości.

W swojej skardze kasacyjnej Spółka A zarzuciła Sądowi pierwszej instancji:

1. 1. naruszenie prawa materialnego:
2. 1) art. 52 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że nakaz rozbiórki prawidłowo został skierowany wobec skarżącej Spółki A, podczas gdy w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany wobec inwestorów władających obiektami handlowymi,
3. 2) art. 235 § 1 k.c. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że własnością użytkownika wieczystego stają się wszystkie urządzenia znajdujące się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, wzniesione po ustanowieniu użytkowania wieczystego, niezależnie od tego, kto był inwestorem, podczas gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, że nie obejmuje on swoim zakresem urządzeń nietrwale związanych z gruntem, co skutkowało uznaniem, że nietrwale związane z gruntem obiekty handlowe objęte nakazem rozbiórki w niniejszej sprawie stanowią własność skarżącej Spółki A, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie ww. przepisu wobec niej.
4. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
5. 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta nie uwzględniała oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 625/16 w części, w jakiej Sąd:
6. a) uznał obiekty handlowe objęte decyzją za nietrwale związane z gruntem,
7. b) wskazał, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę w pierwszej kolejności powinien być inwestor, jeżeli włada obiektem budowlanym, nawet jeżeli nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości i usytuowanego na niej obiektu budowlanego,
8. c) uznał, że wykonanie decyzji nie może naruszać praw osób trzecich i narażać adresata decyzji na odpowiedzialność cywilną i karną,
9. d) wskazał, że nakaz rozbiórki powinien być precyzyjny, nie pozostawiając wątpliwości odnośnie do jego interpretacji; organ powinien dokładnie określić przedmiot rozbiórki, w szczególności wymiary i odległości obiektów handlowych podlegających rozbiórce oraz wymiary i odległości od granicy działek powinny zostać określone w sentencji decyzji, co w konsekwencji skutkowało skierowaniem decyzji w pierwszej kolejności do skarżącej Spółki A – jako użytkownika wieczystego, zamiast do inwestorów władających obiektami handlowymi, oraz wydaniem niewykonalnej decyzji, której sentencja w ogóle nie określa obiektów handlowych stanowiących przedmiot rozbiórki, w szczególności nie określa ich liczby, wymiarów i odległości tych obiektów oraz wymiarów i odległości tych obiektów od granicy działek:
10. 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana bez wyczerpującego zgromadzenia oraz właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędne, wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji; w szczególności organ drugiej instancji wydał decyzję nakazującą skarżącej Spółce A (użytkownikowi wieczystemu terenu, który nie był inwestorem) rozbiórkę obiektów handlowych bez ustalenia:
11. a) które dokładnie obiekty handlowe są przedmiotem postępowania oraz wydanej decyzji nakazującej rozbiórkę,
12. b) kto wzniósł obiekty handlowe objęte postępowaniem – kto jest inwestorem i sprawcą samowoli,
13. c) w jakim czasie zostały wzniesione te obiekty,
14. d) czy inwestorzy mają możliwość wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę wzniesionych przez siebie obiektów handlowych, w szczególności, czy władają obiektami handlowymi, które wznieśli,
15. e) czy pośród obiektów handlowych objętych postępowaniem są takie, co do których sprawca samowoli utracił prawo władania i nie ma możliwości wykonania nakazu rozbiórki, a zatem bez wyjaśnienia najbardziej istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy, co skutkowało: skierowaniem decyzji do niewłaściwego adresata, brakiem ustalenia wszystkich stron postępowania, niezapewnieniem inwestorom czynnego udziału w sprawie, określeniem obiektów handlowych stanowiących przedmiot rozbiórki w sentencji decyzji w sposób na tyle ogólny i nieprecyzyjny, że obowiązek rozbiórki może objąć także obiekty handlowe nieobjęte postępowaniem, w tym na przykład takie, które bez wymaganego pozwolenia na budowę zostałyby wzniesione w przyszłości;
16. 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że inwestorzy – sprawcy samowoli – nie zostali uznani za strony postępowania, a w konsekwencji nie uzyskali informacji o okolicznościach sprawy, które będą miały wpływ na zakres ich praw i obowiązków (ingerencja w grunty oraz obiekty handlowe, których są posiadaczami) oraz nie mieli możliwości czynnego udziału w postępowaniu; w niniejszej sprawie nieuznanie inwestorów za strony postępowania mogło mieć wpływ na konsekwentny, niewłaściwy wybór adresatów dotychczasowych decyzji nakazujących rozbiórkę, które w pierwszej kolejności powinny być skierowane do inwestorów, a także na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy (w tym, czy inwestorzy władają wzniesionymi przez siebie obiektami handlowymi) i w związku z tym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
17. 4) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że rozstrzygnięcie decyzji określa przedmiot rozbiórki w sposób nieprecyzyjny, blankietowy (mogący obejmować obiekty handlowe nieobjęte postępowaniem lub takie które powstaną w przyszłości), pozostawiający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu, a w szczególności w sposób uniemożliwiający wykonanie decyzji bez dodatkowych ustaleń (postępowania dowodowego), które obiekty handlowe były objęte postępowaniem i nakazem rozbiórki, w tym które zostały wzniesione bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkuje trwałą niewykonalnością ww. decyzji;
18. 5) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że decyzja ta została wydana na niekorzyść skarżącej Spółki A jako strony odwołującej się, tj. rozszerzyła zakres obiektów handlowych podlegających przymusowej rozbiórce z:
19. – obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] oraz części działki nr ewid. [...] przy zbiegu ul. [...] w L., wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, funkcjonujących jako obiekty handlowe – targowisko, określonych w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r.; załącznik do ww. decyzji określa na mapie: 20 wiat drewnianych z podaniem ich wymiarów, 4 kontenery stalowe, 8 namiotów.

na:

1. – wszystkie stragany handlowe, kontenery stalowe i namioty, zlokalizowane na działkach nr ewid. [...] położonych przy zbiegu ul. [...] w L., funkcjonujących jako obiekty handlowe – targowisko, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (z pominięciem istniejącego na działce o nr ewid. [...] pawilonu handlowego o jednej kondygnacji nadziemnej znajdującego się przy ul. [...] w L.), zatem bez jakiegokolwiek wskazania obiektów podlegających rozbiórce, ich usytuowania, liczby, wymiarów i odległości, w stopniu co najmniej takim, jak czyniła to decyzja organu pierwszej instancji poprzez odesłanie do załącznika, co w związku z częstą zmianą ilości i usytuowania obiektów handlowych w niniejszej sprawie (likwidacją starych, powstawaniem nowych) skutkuje rozszerzeniem zakresu obiektów handlowych podlegających rozbiórce o obiekty, które nie były określone w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2017 r., ponieważ powstały później.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Ponadto strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.

Spółka B w skardze kasacyjnej zarzuciła natomiast Sądowi pierwszej instancji:

1. I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędne określenie adresata decyzji, w sytuacji, w której z tego przepisu, a także z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 625/16 wynika wprost, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę w pierwszej kolejności powinien być inwestor, a więc właściciele poszczególnych straganów, kupcy;
2. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
3. a) art. 6, art. 7, art. 11 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której zgromadzony materiał dowodowy przez organy nadzoru budowlanego nie dają podstaw do dokonania ustaleń stanu faktycznego i wydania decyzji, co powinno prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji;
4. b) art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej ich oceny, w sytuacji, w której zebrany materiał dowodowy w niniejszej sprawie jawi się jako szczątkowy, a jego ocena dokonana przez organy ma cechę dowolności.

Wskazując na powyższe zarzuty Spółka B wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Strona wniosła ponadto o rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W piśmie z 23 grudnia 2020 r. Spółka A podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Strona zmodyfikowała żądanie skargi kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i uchylenie decyzji organów obu instancji, alternatywnie podtrzymała wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo Spółka A wskazała, że od czasu wydania zaskarżonego wyroku uległ zmianie stan faktyczny sprawy; mianowicie w nocy [...] kwietnia 2018 r. teren targowiska objęty decyzjami o rozbiórce spłonął w pożarze (najprawdopodobniej w wyniku podpalenia) i całkowitemu zniszczeniu uległy wszystkie stoiska handlowe. Na potwierdzenie powyższych okoliczności strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki A powyższa okoliczność nie przemawia jednak za umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a Naczelny Sąd Administracyjny winien orzec zgodnie z regułą wyrażoną w art. 133 § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Analiza zarzutów skarg kasacyjnych prowadzi do wniosku, że kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy prawidłowo organy administracji, nakazując uporządkowanie terenu targowiska poprzez rozbiórkę (usunięcie) znajdujących się na nich straganów, uczyniły adresatem tej decyzji Spółkę A, która jest użytkownikiem wieczystym terenu, a Sąd pierwszej instancji stanowisko to zaakceptował. W okolicznościach niniejszej sprawy na tak zadane pytanie należało udzielić odpowiedzi twierdzącej. Trafnie przy tym skarżąca kasacyjnie Spółka A podkreśliła, że Sąd, a wcześniej ograny administracji związane były w tym zakresie oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 625/16.

Sąd w tym wyroku przypomniał, że art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że obowiązki wynikające m.in. z art. 48 Prawa budowlanego mogą zostać nałożone na inwestora, właściciela (użytkownika wieczystego) lub zarządcę obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, jednakże kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w pierwszej kolejności obowiązkiem tym powinien być obciążony rzeczywisty sprawca samowoli budowlanej, a dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdyby inwestor nie był w stanie wykonać nałożonych na nich obowiązków, adresatem tych nakazów powinien być właściciel lub zarządca.

Organy administracji przeprowadziły ponownie postępowanie wyjaśniające i trafnie przyjęły, iż okoliczności niniejszej sprawy wskazują na konieczność obciążenia omawianym obowiązkiem użytkownika wieczystego gruntu. Nie może wszak ujść uwadze, że jak wynika z notatki urzędowej z dnia [...] marca 2017 r., której treści nikt nie zakwestionował w toku postępowania, ustalenie inwestorów poszczególnych stoisk (straganów) handlowych jest właściwe niemożliwie. Właściciele stoisk handlowych zmieniają się wielokrotnie w ciągu jednego miesiąca, przy czym ok. 50 % kupców to cudzoziemcy. W tej sytuacji wydaje się oczywiste, że organ administracji dla prawidłowego i skutecznego wykonania obowiązków związanych z doprowadzeniem placu targowego do stanu zgodnego z prawem winien był obowiązkiem tym obciążyć użytkownika wieczystego.

Zgodzić się natomiast należy ze skarżącą kasacyjnie Spółką A co do tego, że wadliwie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, w którym przyjęto, że Spółka A stała się właścicielem straganów objętych nakazem rozbiórki na mocy art. 235 § 1 k.c.

Jak wynika z treści ww. przepisu budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego (...) przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przepis te stanowi wyjątek od zasady superficies solo cedit. Do uznania zatem, że naniesienia na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste stanowią własność użytkownika wieczystego, niezbędne jest, aby, po pierwsze, były to budynki lub urządzenia, a po drugie, aby zostały one wzniesione przez użytkownika wieczystego lub nabyte przez niego przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Nie może ulegać wątpliwości, że zakwalifikowanie danego obiektu do kategorii budynków wymaga między innymi, aby był on trwale związany z gruntem.

Kodeks cywilny wprawdzie nie definiuje ani pojęcia "budynek" ani "urządzenie", jednakże w orzecznictwie sądów powszechnych oraz doktrynie utrwalił się pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że definicji pojęcia "budynek" należy poszukiwać w prawie budowlanym, zaś "urządzenie" w rozumieniu tego przepisu to obiekt nie będący budynkiem, który jest trwale związany z gruntem. W wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 625/16 Sąd zawarł ocenę, że wybudowane obiekty budowlane nie są trwale związane z gruntem, co jednoznacznie przesądza o braku możliwości zastosowania art. 235 § 1 k.c.

Powyższe obiekty nie stanowią również części składowych nieruchomości. Zgodnie bowiem z treścią art. 47 § 2 k.c. częścią składową rzeczy jest wszystko, co nie może być od niej odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości albo bez uszkodzenia lub istotnej zmiany przedmiotu odłączonego. Postępowanie wyjaśniające, w tym m.in. materiał zdjęciowy, w sposób jednoznaczny wskazuje, że obiekty objęte postępowaniem posiadają lekką, drewnianą konstrukcję, niektóre oparte są na stalowych / metalowych kątownikach. Konstrukcje te, niezależnie od wielkości, mogą być bez uszczerbku dla nich odłączone od gruntu. Tym samym zatem nie stanowią ich części składowych. Wobec powyższego nie można podzielić poglądu organów administracji zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że Spółka A jako użytkownik wieczysty jest jednocześnie właścicielem obiektów handlowych funkcjonujących jako targowisko.

Powyższe naruszenie pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Nie może wszak ujść uwadze, że celem działania organu wydającego zaskarżoną decyzję było przywrócenie terenu, na którym funkcjonuje targowisko, do stanu zgodnego z prawem, w tym wypadku do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2015 r. (kwestia niezgodności funkcjonowania targowiska z ww. uchwałą została przesądzona przez Sąd w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r.). Tym samym nie można skutecznie zarzucić organom administracji ani Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie obowiązek ten nałożyły na użytkownika wieczystego, tym więcej, że – jak zostało wyżej wskazane, faktyczni inwestorzy co najmniej w części są nieznani lub też nie posiadają prawa do dysponowania gruntem (z powodu wygaśnięcia lub przeniesienia na inne podmioty umów najmu lub podnajmu).

Nie można również w okolicznościach niniejszej sprawy skutecznie podnosić, iż wykonanie decyzji doprowadzi do naruszenia praw osób trzecich – najemców (podnajemców) faktycznie gruntem władających. Rzeczą właściciela (użytkowania wieczystego) jest bowiem użytkowanie nieruchomości w zgodzie z przepisami prawa. Skoro korzystanie w dotychczasowy sposób nie jest zgodne z miejscowym prawem zagospodarowania przestrzennego, to obowiązkiem użytkownika wieczystego jest podjęcie działań, aby usunąć to naruszenie. Konkludując, nietrafnie podnoszą skarżące kasacyjnie Spółki, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 52 ustawy Prawo budowlane i z naruszeniem tych przepisów postępowania, które odnoszą się do błędnie ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego w zakresie adresata decyzji (kto wniósł obiekty handlowe, w jakim czasie i czy inwestorzy mają faktyczną możliwość wykonania decyzji), który następnie został wadliwie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.

Wobec powyższego nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 9, art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a., którego to naruszenia Spółka A upatruje w nieuznaniu za strony postepowania faktycznych inwestorów – sprawców samowoli budowlanej. Skoro prawidłowo organ uznał użytkownika wieczystego gruntu za podmiot, do którego należy skierować obowiązek rozbiórki, to brak podstaw do przyjęcia, że stroną tego postępowania winny być również osoby faktycznie użytkujące teren.

I wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie Spółki A co do tego, że zaskarżona decyzja jest nieprecyzyjna, albowiem sentencja nie określa obiektów handlowych stanowiących przedmiot rozbiórki, ich liczby, wymiarów i odległości od granicy działek. Treść decyzji w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości – nakazem rozbiórki objęte są wszystkie obiekty handlowe zlokalizowane na enumeratywnie wymienionych działkach, za wyjątkiem pawilonu handlowego przy ul. [...] w L. Organ słusznie dookreślił te obiekty jako te, które funkcjonują jako targowisko.

I wreszcie, wbrew twierdzeniom Spółki A, zaskarżona decyzja nie narusza zasady reformationis in peius wyrażonej w art. 139 k.p.a. Porównanie bowiem treści decyzji organu pierwszej i drugiej instancji daje podstawę do stwierdzenia, że organy te nakazały rozbiórkę tych samych obiektów, tylko inaczej je opisały (w decyzji organu drugiej instancji wyłączono jeden budynek). Załącznik graficzny, do którego odnosi się w treści decyzji organu pierwszej instancji, a który stanowi jej integralną część, nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o wszystkie obiekty handlowe funkcjonujące jako targowisko.

W tym stanie rzeczy zarzuty skarg kasacyjnych, które w ogromnej części są tożsame, nie zasługiwały na uwzględnienie. Stwierdzone naruszenie art. 235 § 1 k.c. pozostawało bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Podsumowując, skoro pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu, to skargi kasacyjne należało oddalić.

Trzeba natomiast wyjaśnić, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje podniesiona w piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. okoliczność związana z pożarem, jaki wybuchł na przedmiotowym placu targowym w nocy [...] kwietnia 2018 r., w wyniku którego stragany objęte nakazem rozbiórki spłonęły. Należy wszak podkreślić, że zadaniem sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, co oznacza, że istotny w sprawie jest stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji. Natomiast podniesiona okoliczność będzie mogła być brana pod uwagę w postępowaniu egzekucyjnym. Nie jest natomiast, jak słusznie podniosła skarżąca Spółka, podstawą do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).