Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013r. (sygn. akt IV SA/Po 2/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2012r. (nr [...]) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 2 stycznia 2012r. A. sp. z. o.o. zwróciła się do Wójta Gminy Suchy Las o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie marketu budowlanego typu "[...]" w miejscowości [...], gmina [...]. Do wniosku została załączona karta informacyjna przedsięwzięcia.
Wójt Gminy Suchy Las w dniu [...] maja 2012r. wydał decyzję nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji wyżej wymienionego przedsięwzięcia stwierdzając jednocześnie, że nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wskutek odwołania wniesionego przez stowarzyszenie A. z siedzibą w P. (stowarzyszenie zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym, nr KRS [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] października 2012r. nr SKO.OŚ.405-170.2012 – zaskarżoną następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku bądź ustawa, oraz § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) i pkt 56 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397) - do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane.
Dalej Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Suchy Las nr XIV/117/2003 z dnia 28 sierpnia 2003r., zmienionego następnie uchwałą Rady Gminy Suchy Las nr XI/87/11 z dnia 25 sierpnia 2011r. Zgodnie z obowiązującym planem na terenie oznaczonym symbolem P/U/UC przewiduje się m.in. lokalizację jednego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m, zaś na terenie oznaczonym symbolem 2IT - lokalizację budowli infrastruktury technicznej, w tym sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
W toku postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] marca 2012r., zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. wydali opinie nie stwierdzające potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Kolegium podkreśliło, że z karty informacyjnej wynika, że przedsięwzięcie będzie polegać na budowie wielkopowierzchniowego dwukondygnacyjnego obiektu handlowego z jednokondygnacyjną halą sprzedaży i placem zewnętrznym, magazynem oraz pomieszczeniami biurowymi i technicznymi na obszarze o łącznej powierzchni 4,101 ha. Ponadto na terenie inwestycji przewiduje się realizację infrastruktury technicznej, w tym dróg dojazdowych, placów manewrowych i postojowych oraz strefy dostaw. Przewiduje się wydzielenie 485 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Obiekt handlowy będzie eksploatowany w porze dziennej, zatrudnienie określono na około 260 osób. Obsługa komunikacyjna będzie zapewniona przez połączenie terenu inwestycji z ul. [...], po stronie południowej. Organ dalej podkreślił, że nie wystąpią przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu w związku z eksploatacją inwestycji.
Głównym źródłem hałasu będą pojazdy, a także elementy systemów wentylacyjnych i klimatyzacyjnych. Przy czym od strony placu dostaw wykonany zostanie mur oporowy o wysokości 3m pełniący rolę ekranu akustycznego ograniczającego oddziaływanie hałasu na tereny mieszkaniowo-usługowe zlokalizowane po stronie południowej. Nie przewiduje się ruchu pojazdów w porze nocnej, natomiast wyrzutnie powietrza, wentylatory oraz elementy instalacji obróbki powietrza będą eksploatowane zarówno w dzień, jak i w porze nocnej. Jednak eksploatacja inwestycji nie będzie się wiązać z występowaniem przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ponadto teren planowanej inwestycji znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie szlaku komunikacyjnego o znacznym natężeniu ruchu (drodze krajowej nr 11).
Kolegium ustosunkowywując się do zarzutów odwołującego stowarzyszenia wskazało, że na str. 12 karty informacyjnej zawarto opis wariantów ewentualnych. Przy czym planowany do realizacji wariant zapewnia zachowanie nie tylko standardów, ale także norm jakości środowiska, stąd uznano zakres omówienia wariantów alternatywnych za wystarczający. Podniesiono dalej, że w przypadku gdy brak jest konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to organ nie ma podstaw do rozpatrywania innego wariantu inwestycji i de facto związany jest wnioskiem inwestora.
Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez stowarzyszenie A.. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegający na zaniechaniu wyjaśnienia czy organ I instancji prawidłowo określił krąg stron postępowania i zasadnie uznał, że mieszkańcy Osiedla Grzybowego nie mają interesu prawnego, - art. 75 § 1 k.p.a. polegający na przyjęciu, że dokumenty prywatne, które podważają wiarygodność danych przedstawionych w karcie informacyjnej nie uzasadniają przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w celu weryfikacji tej karty. Skarga zarzuca także naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 79 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, polegające na przyjęciu, że organ nie musiał informować społeczeństwa o wszczęciu postępowania, - art. 3 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy polegające na przyjęciu, że wskazanie w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wariantu zerowego wyczerpuje przewidziany w powołanym przepisie obowiązek przedstawienia informacji o "ewentualnych wariantach przedsięwzięcia".
Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2013r. (sygn. akt IV SA/Po 2/13) oddalił skargę.
Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego stowarzyszenia zarówno co do naruszenia przepisów procesowych, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności jednak omówiono przepisy prawa materialnego, które zostały zastosowane w sprawie. Sąd zaakceptował stanowisko organów, że planowane przedsięwzięcie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczne było także uzyskanie stanowiska organów opiniujących właściwych rzeczowo i miejscowo tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu, które wyraziły swoje stanowisko w wymaganej formie. Organ dokonując oceny tych opinii ustalił brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Zdaniem sądu I instancji karta informacyjna przedsięwzięcia została sporządzona zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy i stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 2 ustawy).
W decyzji tej trafnie stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Dalej WSA w Poznaniu ocenił w świetle art. 80 ust. 2 ustawy, że inwestycja polegająca na budowie marketu budowlanego zgodna jest z zapisami planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Gminy Suchy Las nr XIV/117/2003 z dnia 28 sierpnia 2003r., zmienionego następnie uchwałą Rady Gminy Suchy Las nr XI/87/11 z dnia 25 sierpnia 2011r. Nie wystąpią także przekroczenia dopuszczalnych poziomów substancji w powietrzu w związku z eksploatacją inwestycji.
Odnosząc się do zarzutów skargi sąd I instancji stwierdził, że:
- - społeczeństwo ma zagwarantowany udział w postępowaniach administracyjnych, w których ustawa lub przepis szczególny dają mu taką możliwość. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy społeczeństwo ma zagwarantowany udział w tych postępowaniach środowiskowych, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca,
- - w kwestii udziału mieszkańców Osiedla Grzybowego w niniejszym postępowaniu to obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie sięga do tego osiedla stąd brak było podstaw, aby za strony tego postępowania uznać jego mieszkańców,
- - zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać przedstawienie trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Dlatego też przyznano organowi prowadzącemu postępowanie, za zgodą wnioskodawcy, możliwość wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku. Zaproponowanie innego wariantu powinno jednak wynikać z oceny oddziaływania na środowisko, powinno mieć miejsce po jej przeprowadzeniu. Ponadto w karcie informacyjnej przedsięwzięcia wskazano i opisano trzy warianty planowanej inwestycji: zerowy, inwestycyjny i alternatywny.
W konkluzji rozważań sąd I instancji doszedł do wniosku, że nie zaszła żadna z sytuacji uzasadniających wydanie odmownej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stowarzyszenie A. zaskarżyło wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2013 r. (sygn. akt IV SA/Po 2/13) skargą kasacyjną w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy poprzez przyjęcie, że lakoniczna informacja o rozważanych alternatywnych wariantach inwestycji, bez doprecyzowania na czym polegały niewykorzystane koncepcje spełnia wymogi wskazania i opisania tzw. wariantu alternatywnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że określenie wariantów alternatywnych nie może ograniczać się do lakonicznej wzmianki o niezrealizowanych planach inwestora. Powinien zawierać motywy oraz dane źródłowe, którymi kierował się inwestor przy wyborze końcowego projektu inwestycji. Ani karta informacyjna, ani zaskarżona decyzja nie precyzuje alternatywnego umiejscowienia budynku, parkingu oraz dróg dojazdowych, a także nie zawiera danych na temat przewidywanego oddziaływania alternatywnego wariantu na środowisko. Bez pozyskania tych informacji nie można ocenić, czy planowane przedsięwzięcie jest najkorzystniejsze dla środowiska. Zdaniem skarżącego kasacyjnie dane zawarte w karcie informacyjnej były niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie skorzystało z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Z kolei zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych nie może ograniczać się do powtórzenia treści art. 174 p.p.s.a. bowiem koniecznym warunkiem uznania, że strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (vide wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014r. sygn. akt I OSK 294/14).
Zgodnie z art. 174 pkt 1 skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie stowarzyszenie taki zarzut podniosło jednocześnie jednak nie zawarło stanowiska, czy zarzuca sądowi I instancji błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy. Analiza jednak postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu dała Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu asumpt do wywiedzenia, że przedmiotem podstawy kasacyjnej jest przesłanka niewłaściwego zastosowania przytoczonego przepisu. Naruszenie zaś prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu określonemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej (vide wyrok NSA z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1142/10).
Skarga kasacyjna wywodzi, że karta informacyjna przedsięwzięcia nie charakteryzuje wariantów alternatywnych przedsięwzięcia w sposób, który wynika z hipotezy art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy i poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu doszło do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedwcześnie. Informacje bowiem zawarte w karcie informacyjnej w zakresie szczegółowości wariantów alternatywnych nie spełniają wymogu wskazania i opisania tzw. wariantu alternatywnego.
Wskazywany w skardze kasacyjnej art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy stanowił w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej przez sąd I instancji decyzji, że ilekroć w ustawie jest mowa o karcie informacyjnej przedsięwzięcia - rozumie się przez to dokument zawierający podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, w szczególności dane o ewentualnych wariantach przedsięwzięcia. Znajduje się on w części ustawy zawierającej tzw. słowniczek, czyli przepisach prawa zawierających legalne definicje niektórych istotnych pojęć prawnych użytych w ustawie.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć m.in. kartę informacyjną przedsięwzięcia – w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest przedłożenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, chyba, że wnioskodawca wystąpi o ustalenie zakresu raportu w trybie art. 69 - wówczas wystarczająca jest karta informacyjna. Do dnia 19 lipca 2010r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 21 maja 2010r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119, poz. 804) karta informacyjna oraz charakterystyka przedsięwzięcia stanowiły załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Według brzmienia przepisu art. 84 ust. 1 ustawy po tej dacie jedynie charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji. W rozpoznawanej sprawie jako charakterystyka przedsięwzięcia została potraktowana karta informacyjna, co oznacza, że stanowi owa karta integralną część zaskarżonej decyzji.
Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy jest bezzasadny. Przepis ten wymaga jedynie, aby karta informacyjna zawierała dane o ewentualnych wariantach przedsięwzięcia. Jak słusznie wskazał sąd I instancji w karcie informacyjnej oraz w charakterystyce przedsięwzięcia takie informacje zostały zawarte, a ich treść była wystarczająca do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Spór jednakże dotyczy stopnia szczegółowości opisu owych wariantów.
Skarżący kasacyjnie błędnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego utożsamia wariantowość inwestycji wymaganej raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z "ewentualnym wariantem" wymaganym w karcie informacyjnej. Przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przewidują dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jedną wydawaną po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, kiedy to obowiązkowo inwestor przedkłada raport. Jak definiuje art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy - gdy mowa o ocenie oddziaływania na środowisko rozumie się przez to postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności weryfikację raportu, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Jak wskazuje się w orzecznictwie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy jednoznacznie stanowi, że raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to więc nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego, jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, łącznie oczywiście z uzasadnieniem ich wyboru. Dyspozycja z kolei art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów. Dotyczy to również oceny ewentualnego przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej jak i możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko w każdym z analizowanych wariantów (vide wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1376/12). Wymogi jednak te stosuje się jedynie w przypadku postępowania, w którym przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Stanowisko zatem skarżącego kasacyjnie co do wariantowości przedsięwzięcia byłoby uzasadnione, ale w innym postępowaniu, nie kończącym się wydaniem decyzji na podstawie art. 84 ustawy.
Drugą natomiast decyzję środowiskową wydaje się w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko – wówczas organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny (art. 84 ust. 1 ustawy). W takim wypadku nie stosuje się wymagań odnośnie wariantowości przedsięwzięcia, zastrzeżonych dla raportu (art. 66 ust. 1 pkt 5-7 ustawy).
Jak wynika z zaskarżonego wyroku kontrolowana decyzja zapadła bez przeprowadzenia oceny oddziaływania, nie był zatem wymagany raport, co oznacza, że nie był konieczny szczegółowy opis analizowanych przynajmniej trzech wariantów, określenie przewidywanego ich oddziaływania na środowisko, a także nie było konieczności uzasadnienia proponowanego przez wnioskodawcę wariantu. Zaprezentowany w karcie informacyjnej ogólny opis ewentualnego wariantu był wystarczający do podjęcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania.
Z przedstawionych powodów, zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.