Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. Cz. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
- 1. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., po ponownym rozpoznaniu sprawy – na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2008 r. poprzednich decyzji – nakazał J. Cz. wstrzymanie robót budowlanych i zabezpieczenie terenu budowy, zobowiązując go do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, oświadczenia o prawie dysponowania terenem na cele budowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego zrealizowanych obiektów wraz z wymaganymi opiniami i uzgodnieniami – w terminie do 15 października 2008 r..
- 2. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z niewykonaniem wymienionych wyżej obowiązków w zakreślonym terminie, nakazał J. Cz. dokonanie rozbiórki dwóch domków letniskowych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i uporządkowanie terenu rozbiórki.
- 3. Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji wniósł J. Cz. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie norm zawartych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego, bez wyraźnego ich wskazania.
- 4. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
- 5. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na wyżej wymienioną decyzję złożył J. Cz. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 20 w zw. z art. 28, art. 29 i 30 oraz art. 50-52 Prawa budowlanego, a także przepisów prawa procesowego, tj. z art. 6, 7, 8, 10, 11, 28, 77 § 1, 107 § 1, 138 § 1 pkt 1 i § 2 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stan faktyczny s[prawy został ustalony niezgodnie z rzeczywistym stanem. Organy w przyjętym określeniu "domki letniskowe nie odzwierciedliły już stanu technicznego, ani sposobu wykorzystania obiektów". Zarzucił również, że organy naruszyły zasadę czynnego udziału wszystkich stron w postępowaniu, przez niepowiadomienie właścicieli działek sąsiednich o toczącym się postępowaniu.
- 6. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
- 7. Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił wniesioną skargę.
W uzasadnieniu Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. spełnił nałożony na niego – wcześniej wspomnianym wyrokiem Sądu z dnia 13 marca 2008 r. – obowiązek przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2008 r., nakazał skarżącemu wstrzymanie robót budowlanych i zabezpieczenie terenu budowy, związanego z budową dwóch domków letniskowych, a także zobowiązał do przedłożenia stosownych dokumentów. W ocenie Sądu, wobec niedopełnienia przez skarżącego obowiązku przedłożenia w postanowieniu z dnia [...] lipca 2008 r. w terminie dokumentów, zasadnym było wydanie decyzji o nakazie rozbiórki wybudowanych obiektów.
Co do podniesionego przez skarżącego zarzutu, że stan faktyczny nie został ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Sąd podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż nabył on nieruchomość niezabudowaną. Nabyta nieruchomość jak wynika z załączonych dokumentów jest użytkiem rolnym co uniemożliwia zabudowę nieruchomości bez wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Przedmiotowy teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie wystąpił o ustalenie warunków zabudowy.
Sąd zajął również stanowisko w kwestii niezawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, co było przedmiotem zarzutu skarżącego. Sąd podniósł, że podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. daje dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że fakt niezawiadomienia go o oględzinach uniemożliwił mu podjęcie określonej czynności procesowej.
Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez niepowiadomienie przez organy o toczącym się postępowaniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej własność inwestora. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem tego postępowania jest nakaz rozbiórki, którego stroną jest wyłącznie inwestor.
8. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. Cz. Wyżej wymienionemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i ust. 4 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. poprzez błędną jego wykładnię; art. 3 ust. 20 – Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie w prowadzonym postępowaniu strefy oddziaływania przedmiotowych obiektów budowlanych na działki sąsiednie, a przez to nieprzyznanie właścicielom tych nieruchomości przymiotu strony; art. 28 ustawy – Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że przedmiotowe obiekty spełniają kryteria w nim zawarte, tj. podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy stan faktyczny nie pozwala na założenie takiej hipotezy; art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku o przedstawieniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotowe obiekty podlegają jedynie obowiązkowi zgłoszenia; art. 50-52 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich pominiecie i niezastosowanie w sprawie, gdy ewentualne czynności prowadzone przez służby nadzoru budowlanego, zgodnie z praktyką organów nadzoru budowlanego i jednolitą linią orzecznictwa prezentowaną przez sądy administracyjne, winny być ukierunkowane na doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. poprzez zignorowanie ww. przepisów i zamieszczonych w nich zasad postępowań zobowiązujących do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy art. 8 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa, przez nieprawidłowe ustalenie stron postępowania na gruncie art. 28 K.p.a., art. 10 k.p.a., poprzez pominięcie w niniejszej sprawie właścicieli działek sąsiednich, art. 11 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. gdzie przesłanki co prawda uzasadniają sentencję rozstrzygnięć lecz sprzeczne są ze stanem faktycznym, a także art. 107 § 1 K.p.a. wobec niespełniania przez uzasadnienie decyzji wymogów w nim zawartych, art. 145 § 1 ust. 4 K.p.a. albowiem strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu.
Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasadzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
1. Już sam sposób sporządzenia skargi kasacyjnej wskazuje na pewną bezradność skarżącego w dążeniu do wykazania wadliwości zaskarżonego wyroku. Świadczy o tym zarówno liczba podniesionych zarzutów znacznie przekraczająca procesową potrzebę jak również ich uzasadnienie. Składa się ono niemal z samych ogólników, a unika kwestii dotyczących istoty sprawy. W szczególności pomija okoliczność, że sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez organy administracyjne stosownie do wytycznych zawartych w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnoszenie kwestii, które były już przedmiotem oceny Sądu przy rozpoznaniu pierwszej skargi jest już bezprzedmiotowe.
2. Zarzut naruszenia przepisu postępowania odnosi się wprawdzie do procedury administracyjnej, a nie sądowej nie mniej jednak stosownie do uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 (OPS 10/09) należy odnieść się także do wszystkich wskazanych jako naruszone przepisów.
3. Zarzuty odnoszące się do niemal wszystkich zasad ogólnych K.p.a. już tylko z uwagi na ich redakcję należy uznać za chybione. Brak skonkretyzowania na czym polegało uchybienie tym zasadom w realiach niniejszej sprawy i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uniemożliwia zajęcie przez sąd kasacyjny jakiegokolwiek stanowiska.
Powtórzenie tych samych co w skardze na decyzję zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, bez zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w tym zakresie oceny, sprawia że wyrok nie może być w aspekcie procesowym przez Sąd kasacyjny oceniony. Ich ogólnikowość i niepowiązanie z konkretnymi okolicznościami niniejszej sprawy czyni niemożliwą jego kontrolę kasacyjną.
4. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego polega na niewłaściwym odczytaniu jego treści. Dla uzasadnienia błędnej wykładni art. 48 ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego należałoby zatem wykazać, jak Sąd rozumiał przepis, na czym polegał błąd w jego odczytaniu oraz jak ten przepis powinien być rozumiany. Tego rodzaju rozważań uzasadnienie omawianego zarzutu nie zawiera.
Podkreślić też należy, że przy wykładni przepisu chodzi o samo jego brzmienie, w oderwaniu od okoliczności faktycznej danej sprawy. Skoro zważy się jeszcze treść wskazanych wyżej przepisów określających wymogi pozwalające organowi nadzoru na wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie robót budowlanych (art.
2) i wskazujących na konieczność orzeczenia rozbiórki w przypadku niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków (art. 4), a także to, iż Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dokonywał ich wykładni, sformułowanie tego rodzaju zarzutu należy uznać za co najmniej niezrozumiała i oczywiście chybione.
5. Artykuł 3 ust. 20 – Prawa budowlanego zawiera definicję ustawową. Nie jest to przepis, z którego wypływają określone obowiązki lub uprawnienia co stanowi istotę prawa materialnego. Nie pozostaje on w żadnym związku z art. 28 K.p.a. W tej sprawie, jak to prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji kwestia "oddziaływania obiektu" (likwidowanego) nie ma żadnego znaczenia.
6. Okoliczność, czy obiekty objęte prowadzonym postępowaniem spełniają kryteria określone w art. 29 Prawa budowlanego ma charakter faktyczny. Należało ją wykazać przed wydaniem postanowienia z dnia 16 lipca 2008 r., które rozpoczęło proces legalizacyjny, a tym samym przesądziło kwestię wymogu pozwolenia na budowę i charakter obiektu. Brak zaskarżenia tego postanowienia oznacza przyznanie, że pozwolenie na budowę było wymagane i kwestia ta nie podlegała więc już badaniu przed wydaniem decyzji na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.
7. Zupełnym nieporozumieniem są zarzuty naruszenia przez Sąd art. 29, art. 30 oraz art. 50-52 Prawa budowlanego. Przepisy te nie pozostają w żadnym związku ze stanem faktycznym i prawnym przyjętym za podstawę zaskarżonej decyzji. Ich bezzasadność wynika z prostego zestawienia ich treści z treścią art. 48 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.