Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2401/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z [...] r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 i 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r., znak: [...], odmawiającą nakazania J. i W. P. rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 13,10 m x 3,80 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w T. przy ulicy D. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy w sposób bezsporny ustalono istnienie przyczyny powodującej jej nieważność, określonej w art. 156 § 1 k.p.a.
Organ stwierdził, że istotą niniejszej sprawy jest fakt odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 13,10 m x 3,80 m zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości T. przy ulicy D. Wyjaśnił przy tym, że decyzją z [...] r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w B. z [...] r., znak: [...].
Następnie, na wniosek J. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r., znak: [...] – utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] r., znak: [...] – stwierdził nieważność ww. decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego. W tych warunkach zapadła decyzja Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r., znak: [...], którą organ powiatowy działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), odmówił nakazania J. i W. P. rozbiórki budynku gospodarczego.
Przedmiotowa sprawa przed organami nadzoru budowlanego toczyła się na skutek pism J.P., który żądał wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, wskazując m.in., że jest on samowolą budowlaną. Z uwagi na brak dokumentacji spornej budowy pomimo prób jej uzyskania od organów i stron postępowania, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż przedmiotowa inwestycja faktycznie stanowi samowolę budowlaną. Nie sposób też jednoznacznie wskazać, iż sporną inwestycję zrealizowano niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, gdyż brak jest dokumentacji dotyczącej budowy. Główny Inspektor uznał w efekcie, że w sprawie zaszła konieczność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu, gdyż nie sposób było dokonać bezspornych ustaleń w ww. materii. W tym kontekście organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo NSA, że niedopuszczalne jest uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć w sposób nie budzący wątpliwości, iż organ (w postępowaniu zwykłym) w ogóle naruszył prawo, a tym bardziej w stopniu rażącym, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Pismem z [...] r. J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności wskazanego powyżej aktu z [...] r. Wskazał przy tym m.in. na to, że sporny budynek wykonano w warunkach samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., a wobec tego należało w stosunku do tego obiektu zastosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane, tj. ustawę z 1974 r. i zawarty w niej przepis art.
37. Wskazał również, że brak decyzji nakazującej rozbiórkę budynku powoduje, iż zostanie on, na skutek wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku położonego na jego działce, pozbawiony możliwości adaptacji tej części działki, na której położony był jego budynek.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]. znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] r., zgodnie z którym będąca przedmiotem postępowania nadzwyczajnego decyzja [...] WINB z [...] r., znak: [...], nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto organ podkreślił, że ocena legalności decyzji ostatecznej dokonywana jest na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Ponieważ nie została odnaleziona dokumentacja dotycząca spornego obiektu, w tym zezwolenie na jego realizację, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że brak dokumentacji obiektu nie może przesądzać o samowoli budowlanej.
Rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu nadzwyczajnym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z uwagi na brak dokumentacji spornego obiektu nie można wykluczyć, że został on wybudowany legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę. A zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja odmawiająca nakazania rozbiórki obiektu dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., skarżący – J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił, iż decyzje te wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie w sprawie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organach administracji publicznej i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia przedmiotowej sprawy oraz zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.
Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 76 k.p.a. poprzez podważenie wiarygodności dokumentu urzędowego, jakim jest plan sytuacyjny stanowiący załącznik do decyzji Naczelnika Gminy T. z [...] r., w sytuacji gdy nie podjęto żadnych czynności dowodowych, które kwestionowałyby prawdziwość tego dokumentu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2401/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby jej uchylenie.
Sąd uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie wyjaśniające w sprawie. Przede wszystkim miał on na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Wskazał, że jest to istotne o tyle, że w tego rodzaju postępowaniu inne są obowiązki organu, który ukierunkowany jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 107 k.p.a. Rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). Stąd też prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając w niniejszej sprawie wskazał, że oceny legalności decyzji mógł dokonać jedynie na podstawie akt postępowania zwykłego. Konsekwentnie, nie mogły w opinii Sądu, odnieść zamierzonego skutku te zarzuty skargi, które wskazywały na błędne przeprowadzenie postępowania w sprawie poprzez zaniechanie czynności dowodowych.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że z uwagi na brak dokumentacji budowlanej spornego obiektu (której istnienie w toku postępowania nie zostało w żaden sposób wykluczone) nie można stwierdzić, że został on wybudowany nielegalnie. Wskazał przy tym, że postępowanie w tej materii było prowadzone, ale nie odnaleziono dokumentacji obiektu, a brak takiej nie może przesądzać o samowoli budowlanej. Dostrzec w tym miejscu trzeba, iż w aktach postępowania zwykłego znajdują się pisma – zapytania organu powiatowego skierowane do Wójta Gminy T. oraz do Urzędu Miasta i Gminy Z. (z [...]r.) w tej sprawie, tj. zawierające prośbę o udzielenie informacji, czy w okresie od 1956 r. do 1983 r. doszło do wydania pozwolenie na budowę spornego budynku gospodarczego. W aktach znajduje się również protokół rozprawy administracyjnej i protokoły oględzin, na podstawie których to dokonywano ustaleń faktycznych przed wydaniem weryfikowanej decyzji.
Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł stwierdzić, iż weryfikowana decyzja nie została poprzedzona postępowaniem dowodowym (w koniecznym zakresie), co ewentualnie mogłoby oznaczać jej wydanie z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Akta sprawy świadczą o tym, że takie postępowanie miało miejsce, a jego ewentualne braki nie mogą być naprawiane w postępowaniu nieważnościowym. Sąd wskazał także, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, orzekając w sprawie, miał na względzie wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności oraz to, że jedynie kwalifikowana postać naruszenia prawa może prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że weryfikując kwestionowany akt organ słusznie zwrócił uwagę na to, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją uruchomione zostało na wniosek skarżącego zawierający wyraźnie sformułowane żądanie nakazania rozbiórki spornego budynku. Stąd też organ nadzoru budowlanego, nie znajdując podstaw do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia, mógł orzec w sposób negatywny do żądania, powołując w podstawie prawnej przepis art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. odnoszący się do obiektów zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. W przekonaniu Sądu takie zachowanie także nie może być ocenione jako wadliwe i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu. W kontekście zarzutów skargi Sąd uznał, że skoro w postępowaniu zwykłym ustalono, iż budynek zrealizowano pod rządami poprzedniej ustawy, to na mocy art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., prawidłowym byłoby w miejsce ww. art. 48, przywołanie w sentencji orzeczenia art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Niemniej tego rodzaju uchybienie, z uwagi na rodzaj rozstrzygnięcia, nie mogło także zostać zakwalifikowane jako uzasadniające zastosowanie ww. art. 156 § 1 k.p.a. Samo błędne przywołanie podstawy prawnej, w sytuacji gdy ta podstawa prawna istnieje, jeszcze nie stanowi bowiem o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r. wniósł J.P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję organu dotkniętą uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego dającym podstawę do stwierdzenia nieważności
Skarżący kasacyjnie wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie wyroku WSA w Warszawie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W dniu [...] r. wpłynął do NSA od J. P. wniosek uzupełniający skargę kasacyjną, następne wnioski w tej sprawie wpłynęły [...] r., [...] r. (wraz z załącznikami).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Powyższy zarzut nie został w żaden sposób uzasadniony w skardze kasacyjnej, czego wymaga art. 176 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami stanu faktycznego organów nadzoru budowlanego, nie może stanowić uzasadnienia dla zarzutu, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku a wcześniej organ nadzoru budowlanego jasno wykazały, że nie można orzec o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, skoro nie ma pewności, że został zbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i nie ma wiarygodnych dowodów świadczących o takim naruszeniu prawa. Nie można też mieć prawnie uzasadnionych pretensji do właściciela przedmiotowego budynku gospodarczego o to, że nie posiada dokumentacji budowlanej z okresu kiedy budynek ten był wznoszony. Obowiązek przechowywania dokumentacji przez okres istnienia obiektu budowlanego wprowadzano dopiero art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. i przepis ten nie ma zastosowania do obiektów budowlanych wzniesionych przed 1 stycznia 1995 r. (wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1705/11, Lex nr 1341587, wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014 r., IV SA/Po 1091/13, wyrok WSA w Poznaniu z 29 maja 2014 r., IV SA/Po 1296/13, Lex nr 1495541).
W przyjętym stanie faktycznym sprawy, nie było żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a tym bardziej zarzut rażącego naruszenia prawa skierowany w stosunku do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. jest nieuzasadniony.
Biorąc powyższe pod uwagę, rozpoznając sprawę w granicach jej zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.