Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 65/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 22 maja 2013 r. nr XXIX/199/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębów G. i S. w gminie D. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem"), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt I) oraz zasądził od Gminy D. na rzecz skarżącej K. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Zaskarżony wyrok, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 25 lipca 2013 r. K. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wyżej opisaną Uchwałę, zarzucając jej:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: (a) art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej w skrócie "k.c.") przez uchwalenie planu, który uwzględnia budowę farmy elektrowni wiatrowej uniemożliwiając przeznaczenie gruntów skarżącej na cele turystyczne i agroturystyczne, a w konsekwencji pozbawiając ją, jako właściciela nieruchomości, możliwości pobierania z niej pożytków oraz korzystania z niej w takim samym stopniu jak dotychczas; (b) art. 144 k.c. przez uwzględnienie w planie zagospodarowania wybudowania farmy elektrowni, której budowa i funkcjonowanie będzie źródłem ponad przeciętnych immisji dla jej nieruchomości; (c) art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej w skrócie "p.o.ś."), przez uwzględnienie w Uchwale planu wybudowania farmy elektrowni wiatrowej, której budowa i funkcjonowanie nie zapewni należytego stanu akustycznego na terenie farmy i na obszarach sąsiadujących; (d) art. 20 i art. 21 Konstytucji RP przez ograniczenie swobód właścicielskich i gospodarczych spowodowanych przeznaczeniem w planie terenów rolnych pod budowę farmy wiatrowej;
2. 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: (a) art. 1 ust. 2 pkt 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie podstawowych zasad, którymi organ powinien się kierować przy planowaniu zagospodarowania terenu, tj. zachowania ładu przestrzennego terenu objętego planem, ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i ochrony środowiska; (b) art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie mapy Planu w skali 1:2000, podczas gdy nie zaszły żadne szczególne przesłanki ku temu, a ponadto organ nawet nie uzasadnił, dlaczego do sporządzenia mapy Planu zastosowano skalę 1:2000, zatem mapa powinna zostać sporządzona w wymaganej prawem skali 1:1000; (c) art. 15 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p., poprzez brak określenia zasad ochrony środowiska i przyrody; (d) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 a-c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "rozporządzenie"), poprzez niedokonanie ustaleń zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w sposób określony w rozporządzeniu, a także zaniechanie wprowadzenia ustaleń zobowiązujących do przystosowania istniejących dróg publicznych do dużych obciążeń lub wykonania nowych dróg dojazdowych – zgodnie z ustaleniami Zarządu Dróg Powiatowych z 16 czerwca 2011 r.; (e) art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez określenie stref oddziaływania Planu poza teren objęty tym planem, a zatem ustalenie przeznaczenia terenów i wprowadzenie ograniczeń poza granice objęte zaskarżoną uchwałą; (f) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 8 u.p.z.p. oraz art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez zaniechanie umieszczenia w Uchwale wszystkich wymaganych prawem elementów planu zagospodarowania, tj. zasad scalania nieruchomości objętych Planem oraz nieprawidłowe i niezgodne z prawem określenie zasad podziału nieruchomości; (g) art. 17 ust. 9 u.p.z.p., polegające na zaniechaniu wprowadzenia do projektu planu uwag Zarządu Dróg Powiatu z 16 czerwca 2011 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 20 lipca 2011 r.; (h) art. 17 pkt 4 u.p.z.p., co polegało na nie rozstrzygnięciu wszystkich wniosków i uwag zgłoszonych do projektu planu, tj. uwag zgłoszonych przez mieszkańców Gąskowa; (i) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez faktyczne nierozpoznanie przez Radę Gminy zgłoszonych uwag do planu; (j) art. 19 u.p.z.p., poprzez zaniechanie ponowienia procedury określonej w art. 17 u.p.z.p., mimo iż doszło do zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu; (k) art. 20 u.p.z.p., co polegało na zaniechaniu stwierdzenia zgodności planu zagospodarowania ze Studium we właściwej formie prawnej; (l) § 3 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 14 ust. 8 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 121 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej w skrócie "ZTP"), poprzez powołanie w podstawie prawnej wyłącznie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na rok 2011, podczas gdy ustawa ta podlegała kolejnym nowelizacjom, a także przyjęto nowy tekst jednolity tejże ustawy.

Z powołaniem się na ww. zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały względnie jej uchylenie w całości i wstrzymanie jej wykonalności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, obszernie odnosząc się do poszczególnych zarzutów, a także wskazując, że skarżąca nie wykazała, aby miała interes prawny w zaskarżeniu Uchwały, gdyż nie wykazała, że zaskarżona Uchwała uniemożliwia realizację jej zamierzeń co do nieruchomości stanowiących jej własność.

Wyrokiem z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 961/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Szczecinie oddalił skargę, uznając, że skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną Uchwałą, a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej.

Na skutek skargi kasacyjnej K. P., Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) – wyrokiem z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1226/14 – uchylił ww. wyrok WSA w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu stwierdził, że fakt poddania przez postanowienia Planu nieruchomości skarżącej nowym immisjom związanym z funkcjonowaniem farmy wiatrowej, który jest bezsprzeczny z uwagi m.in. na ustaloną strefę ograniczenia zabudowy zagrodowej z uwagi na hałas, narusza jej interes wywodzący się z art. 140 i 144 k.c., w związku z czym ma prawo, aby na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g.") zostało zbadane, czy immisje i uciążliwości dopuszczone kwestionowanym Planem w związku z lokalizacją farmy wiatrowej mieszczą się w granicach dopuszczonych przez prawo publiczne i czy skarżąca jest przed nimi zgodnie z prawem zabezpieczona.

Wyrokiem z 21 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 362/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie oddalił skargę, wyjaśniając w uzasadnieniu, że nie stwierdził naruszeń prawa w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego i właściwości organów, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także nie stwierdził istotnego naruszenia prawa w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego. W szczególności podkreślił, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, iż częściowo ograniczający prawo własności zakaz zabudowy należących do skarżącej działek rolnych jest niezgodny z prawem. Prawo własności jest w Rzeczypospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ale prawo to doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności.

Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były przepisy obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zaskarżony plan w istocie nie zmienia przeznaczenia terenu, na którym znajdują się nieruchomości stanowiące własność skarżącej, albowiem teren ten zachowuje przeznaczenie rolnicze. W tych okolicznościach, kwestionowanego skargą zakazu wprowadzonego zaskarżoną Uchwałą nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną wniesioną przez K. P., Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 381/17 – uchylił ww. wyrok WSA w Szczecinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania, uznając w pierwszej kolejności za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie "p.p.s.a."). NSA stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał żadnej oceny zgodności planu miejscowego ze studium. Tymczasem skoro zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium. Z tych względów NSA za usprawiedliwiony uznał także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto wytknął, że Sąd ten nie dokonał też oceny naruszenia interesu prawnego skarżącej – w aspekcie art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i art. 101 u.s.g., i zgodnie z poglądem prawnym i wytycznymi zawartymi w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1226/14. NSA stwierdził w nim, że fakt poddania przez postanowienia Planu nieruchomości skarżącej nowym immisjom związanym z funkcjonowaniem dopuszczonej farmy wiatrowej, który jest bezsprzeczny z uwagi m.in. na ustaloną strefę ograniczenia zabudowy zagrodowej z uwagi na hałas, narusza jej interes wywodzący się z art. 140 i 144 k.c., w związku z czym ma ona prawo, aby na podstawie art. 101 u.s.g. zostało zbadane, czy immisje i uciążliwości dopuszczone kwestionowanym Planem w związku z lokalizacją farmy wiatrowej mieszczą się w granicach dopuszczonych przez prawo publiczne i czy skarżąca jest przed nimi zgodnie z prawem zabezpieczona.

W tym kontekście NSA zauważył, że w okolicznościach kwestionowanego skargą zakazu wprowadzonego zaskarżoną uchwałą Sąd I instancji stwierdził, iż nie sposób uznać za ograniczenie prawa własności skarżącej ponad miarę, z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz obowiązującego prawa. W ocenie NSA, takiego działania Sądu I instancji nie można uznać za dokonanie kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera w tym przedmiocie żadnych argumentów i odniesienia do materiału dowodowego sprawy. NSA podkreślił, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Nie rozważając powyższych kwestii, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. i art. 6 u.p.z.p.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały – przywołanym na wstępie wyrokiem z 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 65/18 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyjaśnił, że realizując wskazane wytyczne NSA, ponownie przeanalizował zgodność Planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. przyjętego uchwałą Nr IV/22/2002 Rady Gminy D. z dnia 30 grudnia 2002 r. zmienionego uchwałą Nr XXXIV.211/09 Rady Gminy D. z dnia 30 września 2009 r. (dalej jako "Studium"). Porównując części tekstowe i graficzne obu aktów, Sąd I instancji nie dostrzegł niezgodności, które pozwalałyby na uznanie, że kwestionowany Plan narusza ustalenia Studium, a jedynie pewną niezgodność we wrysowaniu (w załączniku nr 2 do Planu) w wyrysie Studium obszaru rozmieszczenia wież elektrowni wiatrowych, który w kierunku wschodnim jest mniejszy niż ten wskazany w załączniku nr 1 do Uchwały (Arkusz 1 (2)), co jednak nie ma istotnego znaczenia w sprawie.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż m.p.z.p. winien być, co do zasady, sporządzony w skali 1:1000. Przepis ten dopuszcza jednak, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000. Mając na uwadze teren objęty planem (tereny rolne), przeznaczenie objętych planem terenów oraz jego czytelność, odstąpienie przez organ od podstawowej skali, w jakiej winien być sporządzany miejscowy plan, nie stanowi, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu.

Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek uwzględnienia skargi na m.p.z.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, i ocenił, że z tego rodzaju sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione, np. potrzeba interesu publicznego.

Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia określone ograniczenia.

W rozpoznawanej sprawie – jak wskazał dalej Sąd Wojewódzki – uchwalając plan miejscowy, którego celem było umożliwienie realizacji budowy farmy elektrowni wiatrowych, które nie zaliczają się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., Rada Gminy D. (dalej też jako "Rada Gminy") zaakceptowała fakt ingerencji w prawo własności skarżącej, i to ingerencji o takim charakterze, który w istocie całkowicie uniemożliwia wykorzystanie części działki na cele rolne, w ramach którego miałaby ona możliwość realizowania zabudowy zagrodowej. O tym, że prawo własności skarżącej zostało w tej mierze naruszone i uszczuplone postanowieniami Planu, przesądził NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 1226/14. Analizując zasadność ww. działania organu planistycznego, Sąd I instancji nie znalazł przekonującego uzasadnienia, dla którego organ uznał za konieczne takie zaakceptowanie projektu planu miejscowego, wedle którego inwestor przewidzianych elektrowni wiatrowych miałby korzystać z prawa realizacji swoich planów inwestycyjnych kosztem uszczuplenia prawa właścicieli nieruchomości sąsiadujących, tak jak w przypadku skarżącej.

Sąd nie dostrzegł racji, jakie były po stronie organu w tym względzie, tj. z jakich przyczyn uznał za niezbędne uszczuplić prawo własności skarżącej. Działanie planistyczne gminy, w wyniku którego doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem konkretnych przyczyn tego stanu rzeczy i wyjaśnieniem, dlaczego w niniejszej sprawie nie uwzględniono takich rozwiązań planistycznych, w ramach których granice obszaru objętego planem, poza które może wykroczyć izofona 45/50 dB, nie ingerowałyby w prawa własności nieruchomości sąsiednich, nie przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych. Nie wiadomo, jakie względy, przede wszystkim o charakterze ogólnym, odnoszącym się do zabezpieczenia interesów wspólnoty, stały się przyczyną ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej w sposobu uzasadniający ograniczenie jej praw i wolności. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenia terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem.

Uzasadnienie uchwały w sprawie miejscowego planu winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że z zaskarżonej uchwały i stanowiska organu nie wynika, iż regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana, np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska. Gmina nie może swojego władztwa planistycznego wykonywać dowolnie. Przekroczenie przez organ uprawnień w kształtowaniu polityki przestrzennej poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i jest wystarczającym powodem do uwzględnienia wniesionej skargi w całości.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Szczecinie wywiodła Rada Gminy D., reprezentowana przez r.pr. W. B., który wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – a to z powołaniem się na zarzuty:

1. 1. naruszenia przepisów postępowania:
2. a) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego,
3. b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę dowodów i nienależyte uzasadnienie wyroku w zakresie istotnym dla podjętego rozstrzygnięcia oraz
4. 2. naruszenia przepisów prawa materialnego:
5. a) art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,
6. b) art. 6, art. 14 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz
7. c) art. 140 i art. 144 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że Sąd I instancji, w ocenie Rady Gminy, co najmniej niedostatecznie uzasadnił swoje twierdzenia, które stały się podstawą rozstrzygnięcia. Nadto błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy. Wszak ta niewielka część gruntu rolnego, na której nie można wybudować budynków mieszkalnych (objęta izofoną), może być przeznaczona pod budowę zagrodową polegającą na budowie przede wszystkim budynków gospodarczych. Budowa w ramach zabudowy zagrodowej budynków mieszkalnych jest swoistym dodatkiem, acz w praktyce nadużywanym. Ww. teren objęty izofoną jest odległy od drogi, zaś skarżąca otrzymała po uchwaleniu Planu decyzję lokalizacyjną na budowę domu w ramach zabudowy zagrodowej na tej samej działce tuż przy drodze. Zatem zarzut niemożliwości realizowania budowy zagrodowej jest nadużyciem prawa przez skarżącą, które nie powinno podlegać ochronie Sądu.

Nadto, w ocenie Rady Gminy, Sąd I instancji naruszył istotnie władztwo planistyczne Gminy, a zatem – wymienione wyżej przepisy prawa materialnego. Sąd błędnie i niezasadnie uznał, że skoro elektrownie wiatrowe nie są zaliczone do inwestycji celu publicznego, to nie mieszczą się w pojęciu celów publicznych. Tymczasem jest oczywiste, że budowa elektrowni wiatrowych, które produkują energię elektryczną dostarczaną do powszechnej sieci elektrycznej, służy celom publicznym, także w zakresie realizacji celów z zakresu ochrony środowiska naturalnego (tzw. energia elektryczna ze źródeł odnawialnych).

Sąd bezzasadnie uznał, że zaskarżona uchwała nie ma należytego uzasadnienia dla przyjętych rozstrzygnięć. Nie zaliczenie jakiejś inwestycji do inwestycji celu publicznego nie jest przeszkodą do ujęcia w m.p.z.p. takiej inwestycji jako służącej interesowi publicznemu, mimo braku akceptacji ze strony aktualnego właściciela gruntu, na którym planuje się możliwość takiej inwestycji.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżona uchwała jest też zgodna z wymogami określonymi w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie ma tam wymogu sporządzania jakiegoś szczególnego uzasadnienia, o którym mowa jest w zaskarżonym wyroku. Nie ma też praktyki sporządzania tzw. uzasadnień do uchwał w sprawie m.p.z.p.. W przypadku innych uchwał sporządza się tzw. uzasadnienia, choć nie ma takiego wymogu. W przypadku uchwał planistycznych takich uzasadnień nie sporządza się, bo w istocie byłyby one powieleniem treści planu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w przeprowadzonej zgodnie z prawem procedurze uchwalenia zaskarżonego planu w pełni uzasadniono rozstrzygnięcia w nim zawarte, w tym takie, a nie inne usytuowanie elektrowni wiatrowych. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że Rada Gminy D. istotnie naruszyła bądź zasady sporządzania planu miejscowego, bądź istotne naruszyła trybu jego sporządzania, co byłoby podstawą dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd I instancji błędnie uznał, że powołane jako podstawa rozstrzygnięcia, przepisy prawa w zasadzie uniemożliwiają przeznaczenie gruntu na cele inne niż zgodne z wolą aktualnego właściciela tego gruntu, chyba że są to inwestycje celu publicznego. Sąd pominął w swoim rozstrzygnięciu to, że m.p.z.p. mają kształtować sposób zagospodarowania terenów przez wiele lat, zaś prawo własności może być zbyte. Zatem aktualne poglądy aktualnego właściciela terenu nie mogą wpływać na rozstrzygnięcia takich planów w sposób bezwzględny. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazał, jakie przepisy prawa wymagają, aby w uchwale planistycznej wpisywano każdorazowo, tj. dla każdej części planu, szczegółowe uzasadnienie takiego, a nie innego przeznaczenia każdej części terenu objętego tym planem. Zarzut Sądu, że Rada Gminy uchwalając zaskarżony plan wykonywała swoje władztwo planistycznie dowolnie, jest całkowicie nieuzasadniony.

Sąd nie wykazał, dlaczego uznał, że treść zaskarżonego planu zawiera dowolne ustalenia i nieuzasadnione merytorycznie. Uznanie przez Sąd, że budowa elektrowni wiatrowych nie leży w interesie publicznym i nie służy dobru ogólnemu jest co najmniej nieuzasadnione. Sąd nie podał podstawy prawnej dla twierdzenia, że w jakimś uzasadnieniu uchwały planistycznej rada gminy winna wykazać, że np. dla usytuowania obiektów handlowych na osiedlu mieszkaniowym rozpatrywano różne inne warianty, i że ten wybrany jest jedynym możliwym. Takie wymogi nie są oparte na jakichkolwiek przepisach prawa, a nadto nieuzasadnione z punktu widzenia procedury planistycznej. Wszak zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to w trakcie procedowania projekt planu jest opiniowany i konsultowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować tudzież uzupełniać.

Z uwagi na sposób zredagowania skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie należy jeszcze podkreślić, że skarga kasacyjna jest szczególnym, wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. To właśnie ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej – usprawiedliwione przywołaną wyżej zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami – sporządzenie tego środka zaskarżenia zostało obwarowane przez ustawodawcę tzw. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 p.p.s.a.), opartym na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi drugiej instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z 15.11.2017 r., I OSK 193/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Od strony formalnej prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować.

Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać, odpowiednio skorelowane, rozwinięcie (uszczegółowienie) i umotywowanie zarzutów kasacyjnych. W przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego powinno ono obejmować przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu (tj. zdaniem skarżącego kasacyjnie: właściwej) wykładni przepisu prawa lub umotywowanie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" takiego przepisu, które z kolei powinno zmierzać do wykazania, że sąd, stosując ów przepis, popełnił błąd subsumpcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu opisanemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej w części dotyczącej zarzutów naruszenia przepisów postępowania powinno nie tylko objaśniać, na czym konkretnie polegało zarzucane uchybienie tym przypisom, ale także dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach i uwarunkowaniach normatywnych skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, przy czym większość z nich – już z uwagi na wadliwy sposób ich skonstruowania.

Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, które to konkretnie jednostki redakcyjne (paragrafy / ustępy) w ramach ogólnikowo przywołanych unormowań: art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego (obejmującego dwa paragrafy), art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obejmującego dwa ustępy, a w drugim ustępie – dwa punktu), art. 140 Kodeksu postępowania cywilnego (obejmującego obecnie trzy paragrafy) oraz art. 144 Kodeksu postępowania cywilnego (obejmującego obecnie cztery paragrafy, a w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały – trzy) zostały, jego zdaniem, w tym przypadku naruszone. Tymczasem, jak trafnie wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w odniesieniu do artykułu, który – tak jak ww. unormowania – składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, itd.) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. (zob. wyrok NSA z 19.10.2016 r., II OSK 39/15; por. też: wyroki NSA: z 26.06.2018 r., II OSK 1833/16; z 14.03.2017 r., II OSK 1771/15; z 30.11.2016 r., I FSK 599/15; z 09.11.2016 r., I GSK 968/16; z 18.10.2016 r., II OSK 3381/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Po drugie, z treści skargi kasacyjnej zupełnie nie wynika, dlaczego w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 140 i art. 144 "Kodeksu postępowania cywilnego" (pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej), i na czym uchybienie tym przepisom – regulującym wszak kwestie: doręczania pism i orzeczeń (art. 140) oraz ustanawiania kuratora (art. 144) w postępowaniu cywilnym – miałoby polegać w kontrolowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niewykluczone, że intencją autora skargi kasacyjnej było wytknięcie naruszenia art. 140 i art. 144 "Kodeksu cywilnego", nie sposób jednak tego jednoznacznie stwierdzić, gdyż w uzasadnieniu tej skargi nie zostały przywołane ani ww. przepisy Kodeksu postępowania cywilnego, ani Kodeksu cywilnego. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny domniemywać niewysłowionych w skardze kasacyjnej intencji jej autora, ani tym bardziej w oparciu o takie domniemania korygować sformułowanych przezeń zarzutów.

Po trzecie, uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zostało w należyty sposób skorelowane z jej podstawami, wskazanymi w pkt 1 i 2 petitum skargi. Zwraca uwagę, że w uzasadnieniu został expressis verbis przywołany tylko jeden przepis – art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – zaś pozostałe przepisy wyszczególnione w podstawach skargi kasacyjnej nie zostały już w jej motywach przywołane, a ich naruszenia objaśnione. W szczególności nie objaśniono, na czym miała polegać zarzucana "błędna wykładnia i zastosowanie" przepisów przywołanych w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej), ani jak miałaby się przedstawiać prawidłowa, zdaniem skarżącego kasacyjnie, ich wykładnia i zastosowanie.

W konsekwencji zarzutem sformułowanym w sposób umożliwiający merytoryczne odniesienie się do niego okazał się jedynie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wytykający nienależyte uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie istotnym dla podjętego rozstrzygnięcia (pkt 1 lit. b petitum skargi kasacyjnej), tj. co najmniej niedostateczne uzasadnienie przez Sąd I instancji swoich twierdzeń, które stały się podstawą zaskarżonego wyroku. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił Radzie Gminy D. to, że nie uzasadniła ona należycie przyczyn dopuszczonej w Planie ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącej K. P., związanej z przewidywanym oddziaływaniem akustycznym projektowanej farmy wiatrowej, przekraczającym dopuszczalne poziomy hałasu dla zabudowy mieszkaniowej (izofona 45/55 dB), na części tej nieruchomości. Nie ma bowiem, zdaniem skarżącego kasacyjnie, praktyki sporządzania uzasadnień do uchwał w sprawie m.p.z.p.

Ponadto Sąd I instancji nie podał też podstawy prawnej dla twierdzenia, że w jakimś uzasadnieniu uchwały planistycznej Rada Gminy powinna wykazać, iż dla usytuowania danej inwestycji rozpatrywała różne inne warianty, i że ten wybrany jest jedynym możliwym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ów zarzut naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z poglądem powszechnie przyjmowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – który niniejszy skład tego Sądu w pełni podziela – na podstawie ww. przepisu nie można skutecznie kwestionować w skardze kasacyjnej zaaprobowanego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 04.01.2018 r., I FSK 864/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Ponadto naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 10.01.2018 r., II OSK 1145/17, CBOSA).

Żadną z wymienionych wadliwości nie jest dotknięte uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które zawiera wyszczególnione w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy – tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie – w zakresie umożliwiającym kontrolę instancyjną tego orzeczenia.

W szczególności Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał na wymóg rzeczowego uzasadniania przez organy gminy przyjmowanych rozwiązań planistycznych – zwłaszcza tych skutkujących ingerencją w cudze prawo własności, w tym w stanowiące jego istotny komponent: prawo zabudowy. Wprawdzie Sąd nie przywołał wyraźnie podstawy prawnej tego wymogu, ale uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż podstawa taka obiektywnie istnieje.

Godzi się bowiem zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego Planu (tj. 22 maja 2013 r.) przepis § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) expressis verbis stanowił (i stanowi nadal), że dokumentacja prac planistycznych powinna obejmować m.in. uzasadnienie uchwały rady gminy o uchwaleniu planu miejscowego. W doktrynie trafnie podkreśla się przy tym, że ma "swój głęboki sens stawianie wymogu, by uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała odpowiednie uzasadnienie, podobne do uzasadnienia decyzji administracyjnej wydanej w trybie kodeksu postępowania administracyjnego. Pozwala ono bowiem na zweryfikowanie legalności rozstrzygnięć podjętych mocą takich aktów, albowiem podejmując taki akt, rozstrzyga się o prawach i obowiązkach indywidualnie określonych podmiotów" (tak E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 96).

Poza tym przywołany przepis § 12 pkt 19 ww. rozporządzenia koresponduje z bardziej ogólnym – statuowanym w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej (stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; ówcześnie: Dz. U. Nr 100, poz. 908; w skrócie "ZTP") – obowiązkiem sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne.

Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; z 25.09.2008 r., II OSK 945/08; z 13.10.2010 r., II GSK 876/09 – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713–715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173–174).

W świetle powyższego zasadne jest oczekiwanie, że uzasadnienie uchwały w sprawie m.p.z.p. powinno wyjaśniać przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Winno ono – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (tak też wyrok NSA z 17.11.2016 r., II OSK 311/15, CBOSA). Władztwo planistyczne gminy – pojmowane w świetle art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p") jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nieruchomości w drodze stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – nie jest bowiem władztwem absolutnym (nieograniczonym), nie podlegającym żadnej kontroli i legitymizującym podejmowanie działań arbitralnych.

Innymi słowy, władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu nadużycia przez gminę władztwa planistycznego – nadużycia kwalifikowanego w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i stanowiącego, zgodnie z tym przepisem, podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu planistycznego w całości lub odpowiedniej części (por. wyrok NSA z 28.03.2014 r., II OSK 518/13, CBOSA).

Wypada jeszcze zaznaczyć, że akcentowany w przywołanych wypowiedziach doktryny i judykatury wymóg uzasadniania przez organy gminy przyjmowanych rozwiązań planistycznych – w tym w zakresie należytego wyważenia kolidujących ze sobą interesów, zwłaszcza interesu publicznego i interesów prywatnych – zyskał dodatkowe oparcie normatywne wraz z wejściem w życie, z dniem 18 listopada 2015 r., nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777, z późn.zm.; w skrócie "u.rewit."). Oto bowiem w myśl art. 1 ust. 3 u.p.z.p. – dodanego przez art. 41 pkt 1 lit. b u.rewit. – ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 4 u.rewit. – wójt (burmistrz albo prezydent miasta) sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem, przy czym w uzasadnieniu przedstawia się w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p.

Przywołane unormowania art. 1 ust. 3 i art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jeszcze nie obowiązywały w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały. Już z tego względu w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym brak było dostatecznych podstaw do uznania, że samo niesporządzenie dokumentu uzasadnienia do uchwały w sprawie m.p.z.p. spełniającego ww. wymagania treściowe mogło "automatycznie" skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały – o ile tylko organ gminy był w stanie przedstawić przekonujące, obiektywne motywy przyjęcia poszczególnych rozwiązań planistycznych (zwłaszcza ingerujących w prawo własności, w tym prawo zabudowy, nieruchomości niepublicznych) w innej formie: np. w postaci pisemnych wyjaśnień złożonych czy to w postępowaniu nadzorczym, czy w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w odpowiedzi na skargę.

Jak bowiem trafnie wskazuje się w doktrynie, zarówno z tego względu, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, jak i z uwagi na to, że konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane – a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej, zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu (tak W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 210-211).

W konsekwencji należy podzielić i to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, w świetle art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34).

Wypada w tym miejscu podkreślić, że na wymóg rzetelnego i wszechstronnego wyjaśniania oraz wyważania także w toku postępowania planistycznego wszystkich występujących (a zwłaszcza kolidujących ze sobą) interesów – a także przedstawienia rezultatów takiego wyważenia – zwracał również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym uprzednio w tej sprawie wyroku z 15 listopada 2017 r. o sygn. akt II OSK 381/17. W orzeczeniu tym wskazano w szczególności, że przyjęte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu, bądź naruszono zasadę sprawiedliwości (M. Wyrzykowski, Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 177–178; W. Szwajdler, Zagospodarowanie przestrzenne. Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s. 125).

Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że niewątpliwie w przypadku dopuszczonej w zaskarżonym Planie inwestycji w postaci farmy wiatrowej, koniecznym było – już z uwagi na przewidywany zasięg oddziaływania (zwłaszcza akustycznego) tego zamierzenia, wykraczający poza teren planowanej inwestycji, a nawet poza granice obszaru objętego Planem, a także wprowadzający określone ograniczenia w zagospodarowaniu m.in. nieruchomości skarżącej K. P. – uprzednie zbadanie przez organy Gminy zasadności lokalizowania tej inwestycji w tak ustalonym kształcie, a w szczególności przeanalizowanie możliwości jej realizacji w innym, mniej uciążliwym dla otoczenia, a nadal racjonalnym wariancie. Tym bardziej, że jest zasadą, iż:

1. – lokalizacja elektrowni wiatrowych w m.p.z.p. powinna być taka, aby plan ten obejmował całość strefy ochronnej i by uciążliwości generowane przez te elektrownie zamykały się w granicach planu (por. wyroki NSA: z 02.03.2017 r., II OSK 2807/16; z 15.03.2018 r., II OSK 1300/16 – CBOSA);
2. – eksploatacja instalacji powodująca m.in. emisję hałasu nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska – rozumianych tu, zgodnie z art. 3 pkt 34 i pkt 4 lit. b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ówcześnie: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.; w skrócie "p.o.ś."), jako poziomy dopuszczalne energii (hałasu), które muszą być osiągnięte w określonym czasie przez środowisko jako całość lub jego poszczególne elementy przyrodnicze – poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny (zob. art. 144 ust. 2 p.o.ś.).

Tymczasem należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organy Gminy wymaganej analizy nie przeprowadziły, a w każdym razie jej przeprowadzenia należycie nie udokumentowały. Skarżący kasacyjnie nie zdołał przy tym skutecznie podważyć ustaleń i ocen Sądu I instancji co do tego, że z przedłożonych materiałów planistycznych i pism procesowych nie wynika przekonujące uzasadnienie, dla którego organ uznał za konieczne takie zaakceptowanie projektu planu miejscowego, wedle którego inwestor przewidzianych elektrowni wiatrowych miałby korzystać z prawa realizacji swoich planów inwestycyjnych kosztem uszczuplenia prawa właścicieli nieruchomości sąsiadujących, tak jak w przypadku skarżącej.

Sąd nie dostrzegł racji, jakie były po stronie organu w tym względzie, tj. z jakich przyczyn uznał za niezbędne uszczuplić prawo własności skarżącej, a w szczególności nie stwierdził, aby organy Gminy wykazały, że rozważyły też inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji.

Godzi się zauważyć, że takie okoliczności i racje nie wynikają również z wniesionej skargi kasacyjnej. Wręcz przeciwnie – jej autor skoncentrował się zasadniczo na próbie podważenia zasadności twierdzeń Sądu I instancji o obowiązku przedstawienia uzasadnienia do uchwały w sprawie m.p.z.p., wyjaśniającego przekonująco motywy przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych, z uwzględnieniem konieczności wszechstronnego rozważenia wchodzących w grę spornych interesów, w tym dokonania analizy możliwych wariantów realizacji dopuszczonych w planie miejscowym zamierzeń inwestycyjnych będących źródłem ograniczeń dla nieruchomości sąsiednich – tym samym pośrednio przyznając, że w odniesieniu do inkryminowanego zespołu elektrowni wiatrowych przewidzianego w zaskarżonej Uchwale takie rozważania i analizy nie zostały w istocie przeprowadzone.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a.