Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1671/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Po 553/14) oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. (znak: Nr [...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 12 stycznia 2010 r. J. K. zwrócił się do Burmistrza P. o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku usługowego, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. K. w P.. Następnie uściślił, że wniosek o warunki zabudowy obejmuje istniejący zakład usług pralniczych i garaż. W wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym w oparciu o analizę urbanistyczną, Burmistrz P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmówił ustalenia dla wskazanej inwestycji warunków zabudowy. Powodem tego rozstrzygnięcia była konieczność zachowania charakteru istniejącej zabudowy, szczególnie w odniesieniu do bezpośrednio sąsiadujących terenów o charakterze mieszkaniowym (budownictwo jednorodzinne). W obszarze terenu objętego analizą urbanistyczną dominuje zabudowa o funkcji mieszkalnej, z niewielką, uzupełniającą zabudową gospodarczo-garażową.

W wyniku odwołania M., L. i J. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz P., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. kolejny raz odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, iż w postępowaniu ustalony został stan zabudowy działki i wydanych pozwoleń na budowę. Wskazał, iż działka inwestycyjna (nr [...]), to dawna działka nr [...]. Zagospodarowanie tej działki nastąpiło w całości przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynika, że zabudowa w obszarze analizowanym ma charakter uporządkowanej zabudowy wolnostojącej o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, usytuowanej w przeważającej większości w linii frontowej działek, w zwartej pierzei ulicy oraz niezbędnej zabudowy gospodarczo-garażowej, która uzupełnia funkcję podstawową. Ta uzupełniająca zabudowa, usytuowana jest w tylnej części działek (w tzw. drugiej linii zabudowy).

Organ I instancji stwierdził także, iż przeciętna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego wynosi ok. 90-110 m2, zaś przeciętna powierzchnia zabudowy działki wszystkimi obiektami mieści się w przedziale 110-150 m2. Burmistrz P. podkreślił, że wskazywana przez J. K. zabudowa, mogłaby być zaakceptowana tylko pod warunkiem utrzymania skali tej zabudowy i wyrazu architektonicznego oraz funkcji obiektów istniejących w obszarze analizowanym. Odniesieniem dla lokalizacji, skali i proporcji zabudowy jest w tym przypadku istniejąca zabudowa wyłącznie mieszkalna, z niezbędną funkcją gospodarczą. Organ I instancji powołał § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Podał, że zabudowa terenu objętego wnioskiem, łącznie z wybudowaną częścią obiektu wskazywanego we wniosku, wynosi 40,24%.

W tym, przy łącznej powierzchni zabudowy ok. 526 m2, zabudowa objęta wnioskiem zajmuje ok. 190 m2. Wynikający natomiast z obliczeń średni stopień intensywności zabudowy na analizowanym obszarze wynosi jedynie 20,34%. Objęte wnioskiem budynki o powierzchni zabudowy 190 m2 powodują zwiększenie stopnia intensywności zabudowy działki nr [...] z 25,7 % łącznie do 40,24 %. Odpowiada to jednemu z dwóch najwyższych wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym, a w znacznym stopniu przekracza średni wskaźnik zabudowy i uniemożliwia spełnienie zasady kontynuacji kształtowania zabudowy, jako warunku koniecznego do wydania pozytywnej decyzji. Organ I instancji dodał, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o wyższym, od średniego, wskaźniku zabudowy. Trzy nieruchomości mają wskaźnik ten wynoszący maksymalnie 36%. Dotyczy to jednak działek o relatywnie mniejszej powierzchni (500-600 m2), niż działka objęta wnioskiem.

Oznacza to, że powierzchnia zabudowy tych działek jest znacznie mniejsza od działki inwestora w tej sprawie, a tym samym nie mogą one stanowić obiektywnego wyznacznika dla procedowanych warunków zabudowy. Zabudowa bowiem 526 m2 działki nr [...], mieści się w skrajnie wysokich granicach przedziału występujących w obszarze analizowanym, który jest wyznaczony minimalną i maksymalną wielkością wynoszącą: 60m2 – 650m2. Średnia zaś powierzchnia zabudowy wynosi 183m2. W ocenie Burmistrza P., powyższe oznacza, że stopień zabudowy działki nr [...] przekracza dwukrotność średniego tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Stopień intensywności zabudowy większości działek w obszarze analizowanym wynosi od 15 do 30%. Burmistrz podkreślił, że maksymalny dopuszczalny stopień zabudowy działki może być ustalony na poziomie wyższym, do 30 % od średniego, co stanowi górną granicę tego parametru dla większości działek w obszarze analizowanym.

Określenie więc wskaźnika zabudowy na poziomie 40,26% - zgodnie z treścią wniosku - oznacza dwukrotnie wyższy wskaźnik od średniego i aż o 10,26% wyższy, od górnej granicy tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Wyklucza to możliwość ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie kontynuacji funkcji i formy zabudowy.

Organ I instancji podkreślił przy tym, że pozostałe parametry inwestycji odpowiadają zabudowie w obszarze analizowanym, a nadto spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K., L. K. i J. K.. Zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podali, że organ I instancji nie zbadał tego, jaki obiekt i na której części działki został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z 1957 r. i 1960 r. Nadto wskazali, że Burmistrz P. nie wziął pod uwagę, że w obszarze analizowanym istnieją działki zabudowane w stopniu zbliżonym do ich nieruchomości. Chodzi o działkę nr [...] (36,9% - handel i biura), działkę nr [...] (41,1% - warsztat ślusarski), działkę nr [...], nr [...] (35%, działalność gospodarcza) oraz nr [...] (36,1% - krawiectwo). Niewłaściwe było, zdaniem odwołujących się, uśrednianie tego wskaźnika, do poziomu 20%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] marca 2014 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy, poza powołaniem przepisów prawa stwierdził, że z przeprowadzonej przez Burmistrza P. analizy urbanistycznej wynika, że inwestycja kontynuuje funkcję usługowo-handlową występującą w obszarze analizowanym, a także spełnia niemal wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.zp. Parametrem, którego przedmiotowe zamierzenie nie spełnia, jest stosunek wielkości powierzchni działki do powierzchni zabudowy, albowiem inwestycja (łącznie z pozostałymi istniejącymi na działce budynkami) obejmuje 40,24% powierzchni działki, zaś średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 20,34%. Powołując § 5 ust. 2 rozporządzenia, Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w stosowaniu tego przepisu nie powinno być dowolności.

Ustalenie wskaźnika odmiennego od średniego powinno wynikać z analizy urbanistycznej. Zdaniem organu II instancji, Burmistrz P. miał podstawy przyjąć, że skoro wskaźnik ten dwukrotnie przekracza średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, to brak jest podstaw do uznania, że inwestycja spełnia wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2014 r. wniósł J. K.. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. - art. 7, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, w szczególności poprzez nieprzyjęcie, że wniosek dotyczy zabudowy istniejącej, wzniesionej w oparciu o prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę, a także
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do inwestycji, na którą uzyskano pozwolenie na budowę i którą zrealizowano przed wejściem jej przepisów w życie oraz przez błędne przyjęcie, że analiza urbanistyczna pozwala nie uwzględnić sąsiedztwa jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, a także, że zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy tylko nowej zabudowy.

W motywach skargi podano, że skarżący wystąpił o uzyskanie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy celem uporządkowania stanu faktycznego, przy czym skarżący posiadał, uzyskane wcześniej, prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę (z 1960 r., z 1989 r. i z 2001 r.). Wyjaśnił skarżący, że od ponad pół wieku na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci usług pralniczych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wydanych wcześniej pozwoleń budowlanych. Skarżący zarzucił też, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy, nie może zaś dotyczyć inwestycji już zrealizowanej.

Nadto, jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka, która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej, projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. W niniejszej zaś sprawie, z analizy urbanistycznej wynika, że działka nr [...] ma stopień intensywności zabudowy wynoszący 41,1% (warsztat ślusarski), a dla działki nr [...] współczynnik ten wynosi 36,1% (krawiectwo).

Na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne dotyczące obiektów, objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i decyzja II-instancyjna wydana w tym postępowaniu została zaskarżona do WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po 1303/14). Podał skarżący, że przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie dotyczące jednego obiektu. W związku z tą informacją, Sąd przeprowadził dowód z akt administracyjnych dołączonych do sprawy o sygn. akt IV SA/Po 1303/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. (sygn. akt IISA/Po 553/14) oddalił skargę. Sąd podał, że obiekt budowlany objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy istnieje już i został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z tego powodu, zważywszy na prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne, skarżący wystąpił o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocnika skarżącego w trakcie rozprawy przed sądem w dniu 13 stycznia 2015 r. i wynika również z akt sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. akt IV SA/Po 1303/14. W kontekście tego, za chybiony uznał sąd zarzut, jakoby postępowanie organów orzekających w niniejszej sprawie dotyczyło zabudowy zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę. Gdyby bowiem dla przedmiotowego obiektu budowlanego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie byłoby konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 i nast. Prawa budowlanego).

Za chybiony WSA w Poznaniu uznał zarzut, że organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany w oparciu o jedną z przedstawionych w skardze decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie obecne zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który wystąpił o ustalenie warunków zabudowy, celem przedłożenia decyzji organom nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 48 Prawa budowlanego. Wskazał WSA, iż organ I instancji ustalił, którego konkretnie obiektu usytuowanego na działce nr [...] przy ul. K. w P. dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, oznaczając ten obiekt numerem 3 i odnosząc ten zapis do załącznika graficznego decyzji, będącego aktualną mapą sytuacyjną.

Jednocześnie Burmistrz P. wyjaśnił, że na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji, numerem 1 oznaczono istniejącą zabudowę warsztatową zrealizowaną na podstawie decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] lutego 1989 r. o pozwoleniu na budowę, numerem 2 oznaczono wiatę zrealizowaną na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] maja 2011 r. o warunkach zabudowy i decyzji Starosty P. z dnia [...] września 2001 r. o pozwoleniu na budowę, zaś nr 3 oznaczono właśnie objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zakład pralniczy, który nie mógł zostać wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę budynku warsztatowego z 1957 r. oraz pozwolenia z dnia [...] stycznia 1960 r. na jego rozbudowę i przebudowę. Obecny kształt tego obiektu nie odpowiada treści tych decyzji. Ponadto, wskazał sąd I instancji, że gdyby obiekt pralni wraz garażem został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, to J. K. nie występowałby o ustalenie dla tych obiektów warunków zabudowy.

Sąd nie podzielił również stanowiska, jakoby przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znajdował zastosowanie jedynie do nowej zabudowy, jeszcze niezrealizowanej. Zważył, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, określonej przepisem art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami szczególnymi.

Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11). Skoro więc decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej jest niezbędna w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, to oczywistym jest, że w postępowaniu o ustalenie warunków dla takiej zrealizowanej już inwestycji, organ architektoniczno-budowlany bada, czy spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1, w tym przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa, określoną w pkt 1 tego przepisu.

W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznając, w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że przedmiotowa zabudowa nie odpowiada parametrom zabudowy sąsiedniej w zakresie kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zauważył WSA w Poznaniu, iż ocena spełnienia przesłanek określonych w art. 61 u.p.z.p., a zwłaszcza przesłanki określonej w punkcie 1 przepisu, dokonuje się na podstawie przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej, której podstawę stanowią przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył WSA w Poznaniu, że pierwotnym, jest ustalenie, czy inwestycja określona we wniosku o warunki zabudowy stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Następnie sąd I instancji przedstawił ustalenia zawarte w decyzji Burmistrza P., a wynikające ze sporządzonej analizy urbanistycznej. W ocenie WSA w Poznaniu, analiza ta została sporządzona rzetelnie i nie budzi wątpliwości. Dlatego też Sąd ocenił jako prawidłowe wnioski przyjęte w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z którymi, skoro przedmiotowa zabudowa nie kontynuuje wielkości wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym, to nie można uznać, że został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r. wniósł J. K., zaskarżając wyrok ten w całości. Domagał się uchylenia kwestionowanego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie, w oparciu o art. 188 p.p.s.a., uchylenia wyroku WSA w Poznaniu i rozpoznania skargi na decyzje zapadłe w postępowaniu administracyjnym. Domagał się także zasądzenia kosztów postępowania.

Skarga kasacyjna zarzucała naruszenie następujących przepisów:

1. 1. prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie do zabudowy na którą uzyskano pozwolenie na budowę i dokonano jej realizacji przed wejściem w życie tej ustawy oraz przez błędne przyjęcie, że "analiza urbanistyczna dotycząca średniej zabudowy pozwala nie uwzględniać wyrażonego w przepisie sąsiedztwa dotyczącego jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, a także, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy tylko nowej zabudowy".
2. 2. przepisów postępowania tj.:
3. a) art. 131 par. 1 i art. 141 par. 4 p.p.s.a. poprzez oparcie orzeczenia jedynie na części okoliczności faktycznych i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów przez sąd, w ten sposób, że sąd przedstawił stan sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i przyjął, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy skarżący dysponował koniecznymi pozwoleniami budowlanymi, a złożenie wniosku o warunki zabudowy było podyktowane wskazówkami uzyskanymi w urzędzie oraz chęcią uporządkowania stanu faktycznego do czasu przedłożenia kompletu pozwoleń na budowę, których odszukanie, było procesem potencjalnie długotrwałym;
4. b) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w sytuacji naruszenia przez ten organ art. 7 i art. 77 par. 1 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów polegało na braku uwzględnienia tego, że wniosek skarżącego dotyczył zabudowy już istniejącej, względem której wydane zostały stosowne decyzje administracyjne, zezwalające na budowę;
5. c) art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w sytuacji naruszenia przez ten organ administracji art. 80 i 107 par. 3 k.p.a. polegającego na nienależytym uzasadnieniu wydanej decyzji.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, domagając się oddalenia tego środka odwoławczego. Kolegium akcentowało poprawność rozstrzygnięcia podjętego przez WSA w Poznaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Złożona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, że istotnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawy kasacyjne zaś, to wskazanie konkretnych przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Wskazanie w ramach podstaw kasacyjnych naruszonych przepisów prawa powinno obejmować: numer artykułu, paragrafu, ustępu, punktu i innych jednostek redakcyjnych aktu prawnego (por. np. NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r.; sygn. akt II GSK 1449/10), a także winno zawierać wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie wskazanych wymogów jest konieczne albowiem wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (por. także postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r.; sygn. akt I OSK 1450/10).

W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r.; sygn. akt II GSK 834/10). Obowiązkiem bowiem wnoszącego skargę kasacyjną jest dokładne (precyzyjne) oznaczenie jednostki redakcyjnej aktu prawnego, którego naruszenie zarzuca sądowi I instancji. W ocenianej natomiast skardze kasacyjnej, jej autor zarzucił naruszenie przez WSA w Poznaniu prawa materialnego, tj. "art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Należy jednak zauważyć, że art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) składa się z 5 punktów, z których każdy, określa samodzielne przesłanki, od których łącznego spełnienia, uzależnione jest wydanie inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Powołanie zatem w ramach postawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyłącznie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie czyni więc zadość obowiązkowi dokładnego określenia tej podstawy kasacyjnej, gdyż nie jest jasne, który z pięciu punktów wskazanego przepisu miał naruszyć sąd I instancji.

Mimo jednak powyższego uchybienia podkreślenia wymaga, że treść sformułowanego zarzutu w ramach ocenianej podstawy kasacyjnej, w pierwszej kolejności akcentuje wadliwość przyjętego przez sąd I instancji poglądu uznającego, iż przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ma zastosowanie do zabudowy na którą uzyskano pozwolenie na budowę i którą zrealizowano przed wejściem w życie tej ustawy. Tak określona podstawa skargi kasacyjnej nie jest jasna. Z akt sprawy oraz z rozważań sądu I instancji wynika bowiem jednoznacznie, że obiekt objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (zakładu usług pralniczych oraz garażu na działce nr [...] w P.) już istnieje, a wobec faktu, że został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, toczyło się przed organami nadzoru budowlanego postępowanie z art. 48 Prawa budowlanego. Akty administracyjne wydane w tym postępowaniu były kontrolowane przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 marca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 1303/14).

W kontekście powyższego, brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt wzniesiony został w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę. Konkluzja ta jest tym bardziej zasadna, że gdyby sporny obiekt został legalnie wzniesiony, niecelowym czy bezprzedmiotowym (bezzasadnym) byłoby występowanie przez inwestora o ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy. Tego rodzaju decyzja, co do zasady, może być wydana dla przyszłej inwestycji lub w ramach legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty wydania kontrolowanej decyzji). Okoliczność więc wystąpienia przez inwestorów o ustalenie warunków zabudowy, podyktowana była niezbędnością przedłożenia tej decyzji w postępowaniu legalizacyjnym. W takich warunkach, cytowany zarzut skargi kasacyjnej pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W ramach analizowanej podstawy kasacyjnej, skarga zarzucała także, iż błędne było przyjęcie przez WSA w Poznaniu, że analiza urbanistyczna dotycząca średniej zabudowy "pozwala nie uwzględniać wyrażonego w przepisie sąsiedztwa jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, a także, iż zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy nowej zabudowy". Abstrahując od braku precyzji i jasności sformułowań tego zarzutu zauważyć trzeba, iż dokonana przez sąd I instancji kontrola zaskarżonych w sprawie aktów nie była wadliwa i nie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie budzi najmniejszych zastrzeżeń pogląd WSA w Poznaniu, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej już inwestycji jest możliwe wtedy, gdy tego rodzaju decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana na wskazane wyżej potrzeby (postępowania legalizacyjnego), oparta jest na przesłankach wynikających z u.p.z.p.

Są to bowiem jedyne przepisy określające materialnoprawne kryteria wydania takiej decyzji. Nadto, zauważyć i podkreślić należy, że trafnie sąd I instancji oraz orzekające organy administracji publicznej przyjęły, że objęta wnioskiem o warunki zabudowy inwestycja nie spełnia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Wniosek ten wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, którą należycie oceniły organy administracji oraz sąd I instancji. Istotne (tj. znaczne) przekroczenie średniego wskaźnika zabudowy występującego na obszarze analizowanym przez przedmiotową inwestycję, uzasadnia wniosek, że inwestycja ta nie kontynuuje wielkości wskaźnika intensywności zabudowy w obszarze analizowanym. Samo zaś przekroczenie przez jednostkowe nieruchomości średnich wartości zabudowy z obszaru analizowanego, nie uprawnia jeszcze do zastosowania odstępstwa od zasady wyrażonej w par. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Podkreślić bowiem należy, iż zarzut naruszenia art. 133 par. 1, art. 141 par. 4 oraz art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zakresie wskazującym na wadliwe uznanie przez sąd, iż sporny obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej – jest jedynie modyfikacją zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, wobec którego zajęto już powyżej stanowisko.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.