Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 812/08 (dalej wyrok z 30 kwietnia 2009 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę A. W. i Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2008 r.) Prezydent Miasta Bydgoszczy (dalej Prezydent) na podstawie art. 36 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139, ze zm., dalej u.z.p.) i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm., dalej u.p.z.p. bądź ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej u.s.g.) i uchwałę nr XIV/442/99 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 29 września 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego fragment osiedla Wyżyny w Bydgoszczy ograniczonego ulicami [...],[...] oraz skarpą południową i zabudową wielorodzinną (Dz. Urz.
Woj. Kuj. - Pom. nr 89, poz. 1013, dalej Uchwała) ustalił w stosunku do Z. i A. W. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nich nieruchomości. Opłatę ustalono na kwotę 72.919,53 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniach od [...] czerwca 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. na podstawie 85 aktów notarialnych nastąpiła sukcesywna sprzedaż udziałów w wysokości wynoszącej łącznie [...] części we własności gruntu owej nieruchomości o łącznej powierzchni 3907 m2 na rzecz 85 osób fizycznych. Zbycie nastąpiło przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu miejscowego i zasadnym było stosownie do art. 36 ust. 4 u.z.p. ww. ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości działek w wysokości 30 % na podstawie Uchwały. W związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, wzrosła wartość nieruchomości, właściciel zbył ją i istniała podstawa do pobrania jednorazowej opłaty w wysokości uwzględniającej dane zawarte w operacie szacunkowym.
Operat opracowany został przez biegłego do spraw szacowania nieruchomości i określał wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu, z uwzględnieniem aktualnego przeznaczenia terenu. Przed zmianą planu działki przeznaczone były stosownie do ustaleń miejscowego planu zatwierdzonego uchwałą nr LIII/538/94 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 25 maja 1994 r. (Dz. U. Woj. Bydg. nr 17, poz. 258) pod tereny zieleni miejskiej, a obecnie stosownie do postanowień obowiązującego aktualnie planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną Odwołanie wnieśli A. i Z. W., zarzucając naruszenie art. 36 ust. 7 u.z.p. przez nieuwzględnienie przedawnienia roszczenia o zapłatę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej; art. 6, 7 i 8 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji mimo przedawnienia roszczenia; niepodjęcie wystarczających i niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy, czym naruszono zasadę zaufania strony do organów administracji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy (dalej SKO bądź Kolegium) decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717, ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2008 r. Zdaniem Kolegium odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja jest zgodna z prawem. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 3 u.z.g., stanowiącego formę tzw. opłaty planistycznej, sprowadza się do uregulowania przez właściciela opłaty w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany; zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zamiany.
Oba te warunki spełniono. Wskazano, że organ pierwszej instancji przeprowadził dowód w postaci opinii biegłego, który sporządził operat szacunkowy niezbędny dla obliczenia 30 % wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ zapewnił stronie czynny udział w sprawie, zagwarantował wypowiedzenie się co do całości zebranego materiału dowodowego. Kolegium nie podzieliło wywodów odwołania o zastosowaniu instytucji przedawnienia, o której mowa w art. 36 ust. 7 w zw. z art. 36 ust. 6 u.z.p. Wszczęcie postępowania nastąpiło przed 11 lipca 2003 r. - przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Mając to na względzie Prezydent prowadził ponownie postępowanie w oparciu o art. 85 ust. 1 u.p.z.p., nakazujący do spraw wszczętych, a nie zakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych.
Wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło dnia 2 marca 2001 r. na podstawie złożonego wniosku przez A. i Z. W., a fakt późniejszego wszczęcia postępowania przez organ nie ma żadnego znaczenia, skoro postępowanie raz wszczęte, nie może zostać wszczęte po raz kolejny. Postępowanie nie było prowadzone z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz z naruszeniem pozostałych zasad Kodeksu. Nawet gdyby przyjąć argumentację Strony, że postępowanie wszczęto później (z dniem doręczenia postanowienia o jego wszczęciu z dnia 28 września 2004 r.), to i tak nie upłynąłby 5-letni termin przedawnienia, a z uwagi na zmianę przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym, niemożliwe byłoby uwzględnienie poczynionych nakładów na nieruchomości przed jej zbyciem. Wprawdzie postępowanie administracyjne wszczęto, gdy obowiązywała regulacja art. 37 ust. 2 u.p.z.p., to jednak organ wydawał kwestionowaną decyzję już po uchyleniu ustępu 2, dotyczącego możliwości obniżenia opłaty o wartość dokonanych nakładów.
Przepis ten utracił moc obowiązującą na podstawie art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 141, poz. 1492, dalej nowela listopadowa) z dniem 22 września 2004 r. Nowela listopadowa nie zawierała przepisów intertemporalnych, a zatem organy orzekające, zgodnie z art. 6 k.p.a., działając na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili wydania decyzji, winny uwzględnić uchylenie przepisu, z którego Skarżący wywodzą swe prawo do odliczania nakładów. Prezydent nie mógł przyjąć, że wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło po wejściu w życie noweli, to bowiem nie pozwoliłoby na odliczenie nakładów podniesionych przez Stronę na nieruchomości. Skoro jednak, z korzyścią dla Skarżących, organ pierwszej instancji przyjął, że uchylenie określonego w art. 37 ust. 2 u.p.z.p. uprawnienia nie może naruszać nabytego przed dniem 22 września 2004 r. prawa do pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to Kolegium w dążeniu do niepogarszania sytuacji prawnej Skarżących musi uwzględnić ten pogląd, ponieważ jest on zgodny z przepisami prawa i słuszny.
W odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości dla celów naliczenia opłaty, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wynika z nich, że wyceny wartości nieruchomości dla tego celu dokonuje się przy zastosowaniu określonego podejścia, którego wybór uwarunkowany jest doborem parametrów w procesie szacowania nieruchomości. Wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania i dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą skorygowania ceny średniej, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.
Wartość tę koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Zastosowana przez biegłego metoda i przejęta argumentacja wskazują na obiektywne wystąpienie wzrostu wartości zbytej nieruchomości w wyniku zmiany planu. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Strony, wskazujące na naruszenie art. 36 ust. 6 w zestawieniu z art. 36 ust. 7 u.p.z.p. Przepisy te przesądzają o tym, że w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości po stronie gminy z mocy prawa powstaje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem do zbywcy o uiszczenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. Wszczęcie postępowania w tej sprawie nastąpiło w trybie art. 36 ust. 10 tej ustawy i żądanie to obliguje organ do wydania decyzji w sprawie.
SKO uznało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym dochowano terminu do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez Skarżących. Wykładnia tego przepisu w zakresie 5-letniego terminu dochodzenia roszczeń dotyczy w równym stopniu podmiotów wzajemnych rozliczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości niezależnie od drogi, którą dla ich dochodzenia przewidział ustawodawca. Użyte w tych przepisach słowo "wnoszenie" roszczeń, gdy te są wymagane w trybie publicznoprawnym oznacza nic innego jak wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie. Argumentacja ta potwierdza, że nieuprawniony jest zarzut, że owa opłata winna być w terminie 5 lat ustalona w drodze decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzuty Strony należało uznać za bezzasadne i wobec tego SKO utrzymało w mocy decyzję z [...] czerwca 2008 r.
W skardze A. i Z. W. zarzucili: błąd w ustaleniach faktycznych, rażące naruszenie zasad postępowania, rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] czerwca 2008 r. w całości i umorzenia postępowania; zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych; wstrzymania wykonalności zaskarżonych decyzji do czasu wyczerpania sądowego trybu postępowania. Wg Skarżących przez niewłaściwą wykładnię przepisu art. 36 u.p.z.p., SKO powiela błędy Prezydenta, bezkrytyczne i tendencyjnie pomijając oczywiste i rażące uchybienia, które zaważyły na wydaniu decyzji sprzecznej z prawem. SKO pomija ustalenie faktyczne fundamentalne dla wymiaru renty planistycznej. Chodzi o faktyczne sukcesywne sprzedanie przez Skarżących udziałów w owej nieruchomości gruntowej w okresie od 17 czerwca 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r. w drodze 85 umów notarialnych.
Prezydent i SKO pomijają doniosłe znaczenie faktyczne i prawne tej bezspornej okoliczności. Zgodnie z art. 36 ust. 9 u.p.z.p., prezydent ustala opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego - umowy o zbyciu nieruchomości lub jej udziału. Prezydent otrzymał 85 takich wypisów w okresie od 17 czerwca 2003 r. do 30 kwietnia 2004 r., jednak nie ustalił opłaty w drodze decyzji niezwłocznie i indywidualnie dla każdej z poszczególnych transakcji. Brak takiego wyszczególnienia, z podaniem konkretnych oznaczeń nieruchomości, wielkości udziałów i wyliczeń uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanej decyzji i kontroli podstaw jej wydania. Wg Skarżących uzasadnienia obu decyzji nie zawierają istoty sprawy, czyli rachunkowego wyliczenia konkretnej opłaty planistycznej. Decyzje mają charakter zbiorczy, co jest sprzeczne z art. 36 ust. 8 i 9 i nielogiczne. Decyzje te są wyrazem arogancji władzy i pogwałcenia prawa stron do rzetelnego i praworządnego postępowania administracyjnego.
Dalszą konsekwencją rażącego naruszenia art. 36 ust. 8 i 9 u.p.z.p. jest stwierdzenie, że środek dowodowy w postaci zbiorowego operatu szacunkowego jest bezprzedmiotowy jako abstrakcyjny i nieprzydatny, bowiem na podstawie operatu nie można ustalić prawidłowości obliczeń opłaty planistycznej dla każdej z transakcji z osobna i zaskarżone decyzje są nie do zweryfikowania w trybie nadzoru sądowego. Zdaniem Skarżących pominięto przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z którego wynika, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień zbycia nieruchomości, w tym przypadku udziału we współwłasności nieruchomości, a zaskarżone decyzje nie wskazują ani żadnego konkretnego dnia zbycia, ani wielkości sprzedanego udziału. Zbiorcze obliczenie opłaty jest z tego samego powodu błędne w części dotyczącej pomniejszenia opłaty o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dniem zbycia nieruchomości.
Zaskarżone decyzje w ogóle nie wskazują dat zbycia poszczególnych udziałów, w związku z czym nie można skontrolować, które z nakładów zostały uwzględnione w danych okresach i w jaki sposób oraz czy prawidłowo zostały zwaloryzowane. Zdaniem Skarżących bezprzedmiotowe jest powoływanie przez SKO faktu wszczęcia postępowania o pobranie opłaty, gdyż z faktem tym ustawa w art. 36 w ogóle nie wiąże żadnych skutków prawnych, wpływających na pobranie opłaty. Wg skarżących błędna jest wykładnia art. 36 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zawarta w zaskarżonej decyzji, że przepisy te przesądzają o tym, że w sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbycia tej nieruchomości, po stronie gminy z mocy prawa powstaje uprawnienie do wystąpienia z roszczeniem do zbywcy o uiszczenie jednorazowej opłaty. Wykładania taka jest oczywiście niedorzeczna, nie znajduje oparcia w przytoczonych przepisach prawa.
Godzi w istotę władztwa decyzyjnego w stosunkach administracyjnoprawnych. Wymiar i pobranie opłaty planistycznej nie jest "uprawnieniem gminy do wystąpienia z roszczeniem" lecz wyrażonym wprost w art. 36 ust. 9 obowiązkiem prezydenta miasta do ustalenia opłaty w drodze decyzji bezzwłoczne po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego. Skarżący polemizowali z poglądem SKO, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. i tym samym został dochowany termin do pobrania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zbytej przez Skarżących. W art. 36 ust. 3 u.p.z.p. nie ma w ogóle mowy o terminie pobrania opłaty planistycznej ani też o wszczęciu postępowania w tym nieistniejącym tu terminie. Do terminu wszczęcia postępowania ustawa w ogóle się nie odnosi i nie wiąże w tym żadnych skutków prawnych. SKO powołuje się na przepis prawa z rażącą jego obrazą, a Prezydent uchybił terminowi do ustalenia i pobrania opłaty planistycznej.
Postanowieniem z 6 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie dopatrzył się uchybienia terminu do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że w dniu 29 września 1999 r. na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ([j.t.] Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, ze zm.) Rada Miasta Bydgoszczy podjęła uchwałę nr XIV/442/99 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu stanowiącego fragment osiedla Wyżyny - Bydgoszczy ograniczonego ulicami [...],[...] oraz skarpą południową i zabudową wielorodzinną. Jest okolicznością bezsporną, nie kwestionowaną przez Skarżących, że owa nieruchomość gruntowa położona w Bydgoszczy przy ul. [...] oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr 16/17, 16/18 i 16/28, znajduje się na terenie objętym Uchwałą. Uchwała, zgodnie z jej § 8 stanowiącym, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, została ogłoszona z dniem 13 grudnia 1999 r. w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego nr 89, pod poz. 1013. Oznacza to, że Uchwała weszła w życie z dniem 28 grudnia 1999 r.
Powyższa konstatacja była konieczna w związku z podnoszonym w skardze i w odwołaniu zarzutem naruszenia art. 36 ust. 6 u.z.p. Z akt sprawy wynika, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 2 marca 2001 r., na podstawie złożonego wniosku A. i Z. W.. Wniosek zawiera żądanie wydania decyzji w sprawie określenia opłaty planistycznej i dotyczył między innymi ww. działek. Z akt wynika, że dnia 30 września 2004 r. Skarżącym doręczono postanowienie Prezydenta z 28 września 2004 r. o wszczęciu postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażono pogląd, że wskazany w art. 36 ust. 6 u.z.p. termin jest zachowany, jeśli przed upływem tego terminu liczonego od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ dokona pierwszej czynności zmierzającej do ustalenia należnej opłaty (wyrok WSA w Warszawie z: 22. 02.2007 r., IV SA/Wa 696/06; 23.6.2006 r., IV SA/Wa 21177/05; 18.3.2007 r., IV SA/Wa 40/05; wyrok NSA z: 22.6.2007 r., II OSK 935/06; 7.X.2005 r. -II OSK 93/05). W świetle danych wynikających z akt sprawy nie budzi wątpliwości, że termin ów został przez organ zachowany i zarzut przedawnienia jest oczywiście chybiony.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 36 ust. 9 u.z.p., bowiem przepis ten ma wyłącznie charakter instrukcyjny. Jego celem jest jedynie zdyscyplinowanie organu do dochodzenia należności. Brak bezzwłocznego ustalenia opłaty nie pozbawia organu uprawnienia do dochodzenia tej należności, jak to ma miejsce w odniesieniu do terminu z przywołanego już art. 36 ust. 6 tej ustawy. O instrukcyjnym charakterze przepisu art. 36 ust. 9 u.z.p. wypowiadały się wielokrotnie sądy administracyjne (wyroki WSA w Warszawie z: 18.3.2005 r., IV SA/Wa 40/05; 10.3.2006 r., IV SA/Wa 2265/05; 11.X. 2006 r., IV SA/Wa 1352/06).
Ustaleń dotyczących wzrostu wartości nieruchomości organ dokonał stosownie do treści art. 37 ust. 14 u.z.p. w zw. z art. 149-159 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm.) wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 159 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że wyceny wartości nieruchomości dokonuje uprawniony rzeczoznawca przy zastosowaniu określonego podejścia, którego wybór uwarunkowany jest doborem parametrów w procesie szacowania wartości nieruchomości. Wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje - stosownie do ww. przepisów - rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną dla niej w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania i dostępne dane o cechach nieruchomości podobnych.
Rzeczoznawca majątkowy, uzasadniając w sposób przekonywujący swe stanowisko, zastosował podejście porównawcze, metodą skorygowania ceny średniej, polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Wartość tę koryguje się ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustala z uwzględnieniem zmian poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeśli są znane ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Zastosowana przez biegłego metoda i przyjęta argumentacja wskazują w sposób jednoznaczny - w ocenie Sądu - na obiektywne wystąpienie wzrostu wartości zbytej nieruchomości w wyniku zmiany planu, a zawarty w aktach sprawy operat szacunkowy spełnia wszystkie wymogi przewidziane wskazanymi wyżej przepisami. Zasadnie organ dokonał stosownych ustaleń i naliczeń w oparciu o ten dokument.
Sąd ocenił jako chybione wywody skargi, wskazujące na konieczność ustalenia opłaty "indywidualnie dla każdej z przeprowadzonych transakcji". Obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa w szczególności z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Gdańsku z 11.02.2009 r., II SA/Gd 705/08).
Skargę kasacyjną od wyroku złożyli A. W. i Z. W., zaskarżając ów wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o:
- 1. zmianę zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania o ustalenie opłaty planistycznej w niniejszej sprawie;
ewentualnie: 2. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
- 3. zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym
Skarżący zarzucali Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych, rażące naruszenie zasad postępowania i rażące naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu skargi; Skarżący powołali 10 powodów, dla których zaskarżone przez nich decyzje Prezydenta i SKO sprzeczne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się tylko do trzech zarzutów, pomijając w zupełności pozostałe. Uzasadnienie Sądu nie zawiera w ogóle podstaw prawnych i motywów orzeczenia co do punktu 2 wyroku oraz nie podaje przyczyn, dla których Sąd nie rozpoznał wszystkich zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., bo w stosunku do wszystkich zarzutów skargi, nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.
Sąd rozstrzygał, zawężając granice skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niezwiązanie sądu administracyjnego zarzutami nie oznacza, że może je pominąć i nie rozpoznać. Zarzut przedawnienia, konsekwentnie podtrzymywany przez Skarżących jest zasadny, a chybione i nielogiczne jest wnioskowanie Sądu. Wnioskowanie to oparte jest na błędnej przesłance, że poglądy sądów administracyjnych - te powołane przez Sąd są oczywiście równie błędne -stanowią dostateczną podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wyraził własnej wykładni art. 36 ust. 6 w zw. z ust. 7 i 9 "ustawy o planowaniu przestrzennym". W przepisach w ogóle nie ma mowy o dokonaniu pierwszej czynności przez organ I instancji zmierzającej do ustalenia opłaty, dla zachowaniu terminu 5 letniego do ustalenia opłaty.
Sąd I instancji nie wymienia w uzasadnieniu, którą czynność uznał za pierwszą dokonaną przez Prezydenta dla ustalenia należnej opłaty i nie zauważa, że ustawa jednoznacznie wskazuje jedyną formę czynności ustalającą opłatę. Zgodnie z art. 36 ust. 9 ustalenie opłaty następuje w drodze decyzji. To decyzja prezydenta, a nie jakaś czynność ustala opłatę, którą uprawniony organ pobiera jednorazowo, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w ust. 3 art. 36 "ustawy o planowaniu przestrzennym". Decyzja winna być wydana w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stały się obowiązujące (art. 36 ust. 6 i 7 ustawy). Szczegółowy wywód prawny na ten temat, Skarżący przedstawili w swojej skardze do WSA, ale także tę część skargi WSA pominął i się doń nie odniósł. Jeśli organ nie ustali opłaty w drodze decyzji w terminie 5 lat, należność z tego tytuł wygasa, a postępowanie winno być umorzone, o co Skarżący wnoszą.
Jest to jedyny uprawniony wniosek na gruncie "ustawy o planowaniu przestrzennym". Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym i sądowym. Rozwiązanie to jest identyczne z regulacją prawną innej daniny publicznej - opłaty adiacenckiej, której ustalenie następuje w drodze decyzji w terminie 3 lat (art. 145 ust. 2 u.g.n.).
Siedmioosobowy skład NSA w sprawie I OPS 4/09 rozstrzygnął jednoznacznie, że jeśli opłaty adiacenckiej nie wymierzono w drodze decyzji w terminie 3 lat, należność z tego tytułu wygasa. Taki sam skutek prawny występuje w odniesieniu do opłaty planistycznej w niniejszej sprawie. Zarzut przedawnienia podnoszony przez Skarżących jest więc uprawniony.
Skarżący ponownie podnieśli, że na gruncie prawa administracyjnego I instancja nie ma uprawnienia do dochodzenia należności z tytułu opłaty planistycznej lecz z istoty swojego władztwa ustawowego opłatę ustala (ust.
9) i jednorazowo pobiera (ust. 3 art. 36 ustawy), a zatem organ administracyjny ma ustawowy obowiązek bezzwłocznego ustalenia opłaty w drodze decyzji, a nie dochodzenia należności, jak mylnie twierdzi WSA, przez dokonanie jakiejś czynności "pierwszej"; "ustawa o planowaniu przestrzennym" nie wskazuje trybu "dochodzenia należności" ani właściwego organu, przed którym prezydent miasta mieliby należności tej dochodzić, lecz nakłada na te organy obowiązek ustalenia opłaty w drodze decyzji; WSA nie odpowiada na zarzuty Skarżących: czy wydanie decyzji i jej doręczenie Stronom po ponad 7 latach spełnia wymóg bezzwłoczności; żaden organ i WSA nie ustaliły początkowego terminu (daty) otrzymania każdego z 85 wypisów aktów notarialnych, co jest niezbędne dla oceny bezzwłoczności i dalszych konsekwencji.
WSA stwierdził: "Brak bezzwłocznego ustalenia opłaty nie pozbawia organu uprawnienia do dochodzenia tej należności, jak to ma miejsce w odniesieniu do terminu z przywołanego już art. 36 ust. 6 tej ustawy". Zdanie to wskazuje na wadliwość całego orzeczenia WSA z uwagi na błędną wykładnię cytowanych przez sąd przepisów "ustawy o planowaniu przestrzennym". WSA przyznaje, że brak ustalenia opłaty w terminie z przywołanego już art. 36 ust. 6 tej ustawy pozbawia organ "uprawienia do dochodzenia tej należności."Jak wykazano w skardze do WSA w Bydgoszczy i w niniejszej skardze kasacyjnej, wniosek ten zgodnie z art. 36 ustawy brzmi odmiennie - brak ustalenia przez Prezydenta opłaty planistycznej w drodze decyzji w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stał się obowiązujący, spowodował wygaśnięcie tej daniny publicznej w stosunku do Skarżących. Organ nie miał prawa wydać takiej decyzji w realiach niniejszej sprawy, a postępowanie winno być umorzone.
WSA w Bydgoszczy stwierdził na s. 9 uzasadnienia: "chybione są również wywody skargi wskazujące na konieczność ustalenia opłaty "indywidualnie dla każdej z przeprowadzonych transakcji". "Obowiązek taki nie wynika bowiem z przepisów prawa w szczególności ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok WSA w Gdańsku z 11.02.2009r., II SA/Gd 705/08). Skarżący zauważają, że powoływanie się na wyroki innych sądów z sugestią "vide", nie daje żadnej możliwości kontroli prawidłowości orzeczenia WSA w Bydgoszczy. Skwitowanie zarzutów skargi jednym zdaniem, bez podania przyczyn pisemnie i wnikliwie uprawnia do stwierdzenia, że w tej części uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy nie odpowiada prawu. Można odnieść wrażenie, że zarzuty skargi do WSA w Bydgoszczy rozpoznawały inne sądy administracyjne, a Sąd w Bydgoszczy nie wypełnił swej konstytucyjnej roli (art. 184 Konstytucji RP).
Wbrew błędnie wyrażonej opinii WSA w Bydgoszczy, obowiązek ustalenia opłaty w drodze decyzji "indywidualnie dla każdej z przeprowadzonych transakcji" wynika właśnie z "ustawy o planowaniu przestrzennym". Ustalenie opłaty w drodze decyzji następuje bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego (art. 36 ust. 9 ustawy). Treść tego aktu i każdy z jego elementów z osobna (tj. nazwa czynności, data, cena zbycia, charakter tego zbycia, oznaczenie nieruchomości, wielkość zbywanego udziału itd.), przesądza o ustaleniu i wysokości opłaty.
Gdyby przyjąć błędne stanowisko Prezydenta i WSA w Bydgoszczy, że sprzedaż udziału we własności nieruchomości nie rodzi obowiązku ustalenia opłaty, powstaje pytanie, czy w niniejszej sprawie ustalono tę opłatę bez obowiązku ustawowego według jakichś kryteriów dowolności? Jeśli tak, to zaskarżone decyzje i wyrok WSA jawnie sankcjonują bezprawie, choćby z tego powodu. W toku niniejszego postępowania ujawniona została bezsporna okoliczność, że 85 aktami notarialnymi Skarżący zbywali sukcesywnie różne udziały we współwłasności nieruchomości. Zaskarżona decyzja nie obejmuje zbycia wszystkich udziałów. Decyzja Prezydenta z [...] czerwca 2008 r. nie obejmuje aktów notarialnych zbycia udziałów z 23 stycznia 2008 r. i 29 lutego 2008 r. Nie ustalono opłaty planistycznej co do tych czynności zbycia udziałów innymi decyzjami. Okoliczność tę WSA w Bydgoszczy pominął, mimo że została na żądanie Sądu dodatkowo wyjaśniona przez Skarżących pismem z 11 lutego 2009 r. Okoliczność ta wzmacnia argumentację, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem.
WSA nie odniósł się w do zarzutu Skarżących, sprowadzającego się do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odnosi się do bliżej nieustalonych indywidualnie czynności sprzedaży udziałów we współwłasności nieruchomości, co uniemożliwia kontrolę jej prawidłowości. Sukcesywna sprzedaż części nieruchomości następowała w 85 aktach notarialnych w okresie od 17 czerwca 2003r. do 30 kwietnia 2004 r. Wszystkie te akty notarialne dotarły do Prezydenta, co w swej decyzji przyznaje. W skardze do WSA podniesiono (s. 4 i n.), że: prezydent miasta nie ustalił opłaty planistycznej w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu któregokolwiek z tych aktów notarialnych; decyzja nie powołuje się na indywidualne cechy tak udokumentowanych transakcji, co uniemożliwia ustalenie dat, oznaczenia nieruchomości, wielkość sprzedanego udziału, ceny itd.; decyzja nie zawiera rachunkowych wyliczeń opłaty konkretnie ustalonej co do każdego z aktów - w trybie art. 36 ustawy; nie przeprowadzono dowodu z operatu szacunkowego i wyliczeń opłaty indywidualnie dla 85 aktów - umów sprzedaży, z których wszystkie są wzajemnie odmienne co do wielkości udziału i ceny; zbiorcze wyliczenie jest bezprzedmiotowe jako abstrakcyjne, gdyż nie można ustalić prawidłowości wyliczeń opłaty i weryfikacji prawidłowości najważniejszej merytorycznie części decyzji i jej uzasadnienia; decyzja nie ustala opłaty na dzień zbycia udziałów zgodnie z art. 36 ust. 4, gdyż w ogóle nie ustala ani jednego z 85 takich dni; zbiorcze ustalenie opłaty uniemożliwia kontrolę instancyjną pomniejszenia tej opłaty o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez Skarżących w okresie między uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia (art. 36 ust. 5 ustawy); nie ustalono, które z nakładów i o jakiej wartości uwzględniono w danych okresach - brak daty zbycia - w jaki sposób nakłady wyceniono i zwaloryzowano; zbiorcza waloryzacja nakładów nie uwzględnia czynnika gwałtownych wzrostów cen usług i materiałów budowlanych w okresie sprzedaży udziałów o różnej wysokości i cenie w 85 aktach notarialnych.
WSA w Bydgoszczy nie rozpoznał i nie ocenił żadnego z przytoczonej grupy zarzutów, choć każdy z nich podważa zaskarżoną decyzję Prezydenta. Sąd administracyjny nie wypełnił należycie kontroli działalności administracji publicznej i zbył skargę banalnym stwierdzeniem, że jej zarzuty są chybione, bo tak orzekły inne sądy administracyjne.
WSA w Bydgoszczy nie rozpoznał zarzutu skargi rażącej obrazy przez Prezydenta i SKO prawa materialnego przez niezrozumienie znaczenia art. 36 ust. 7 o odpowiednim stosowaniu ust. 6 tegoż artykułu. Szczegółowo zarzut ten omówiony jest na s. 7-8 skargi, lecz WSA w Bydgoszczy w ogóle go pominął, co może oznaczać, że inne sądy administracyjne się takim zarzutem nie zajmowały. WSA w Bydgoszczy nie rozpoznał istoty skargi z 23 września 2008 r., pomijając jej treść. Zaskarżony wyrok narusza prawo materialne i godzi w prawa majątkowe Skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.
Niniejsza skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustawowych odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W szczególności w obszernej skardze kasacyjnej Skarżący pięciokrotnie (po jednym razie na s. 2, 3 i 5; dwakroć na s. 4), wskazuje na naruszenie "ustawy o planowaniu przestrzennym". W szczególności kasator podnosi, że: WSA w Bydgoszczy "nie wyraził własnej wykładni art. 36 ust. 6 w zw. z ust. 7 i ust. 9 ustawy o planowaniu przestrzennym"; "organ pobiera jednorazowo, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w ust. 3 art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym"; "ustawa o planowaniu przestrzennym nie wskazuje trybu "dochodzenia należności"; "Zdanie to wskazuje na wadliwość całego orzeczenia WSA z uwagi na błędną wykładnię cytowanych przez sąd przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym"; "wynika właśnie z ustawy o planowaniu przestrzennym". W polskim systemie prawnym obowiązywały dwie ustawy o planowaniu przestrzennym: ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 7 poz. 47 ze zm., następnie j.t.
Dz.U. z 1975 r. nr 11 poz. 67 i nr 16 poz. 91, dalej ustawa z 31 stycznia 1961 r.) i ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1984 r. nr 35 poz. 185 ze zm., następnie j.t. Dz.U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm., dalej ustawa z 1984 r.). Ustawa z 31 stycznia 1961 r. utraciła moc dnia 1 stycznia 1985 r. (art. 48 ust. 1 ustawy z 1984 r.) a ustawa z 1984 r. utraciła moc dnia 1 stycznia 1995 r. (art. 74 i 75 u.z.p.). Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ani organy administracji publicznej obu instancji, nie stosowały w niniejszej sprawie norm dekodowanych z przepisów obu ustaw o planowaniu przestrzennym.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się jedynie do tych zarzutów naruszenia prawa materialnego, które zostały dokładnie sprecyzowane i należycie uzasadnione.
W ocenie Sądu kasacyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W istocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zastosował normy prawne dekodowane z art. 36 ust. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139, ze zm.) i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), na co prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że art. 85 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wyjątek od zawartej w art. 6 k.p.a. zasady orzekania na podstawie przepisów ustawy obowiązującej w dacie orzekania i jako wyjątek od zasady ogólnej nie może być stosowany rozszerzająco. Postępowania administracyjne, których dotyczy regulacja art. 85 ust. 1 u.p.z.p., prowadzone są w szczególności w sprawach ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36 ust. 3 i 9 u.z.p.; Zespół pod red. Z. Niewiadomskiego w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2008 i 2009 s. 570 nb 1, 2).
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wszczęcie postępowania nastąpiło dnia 02 marca 2001 r., w wyniku złożenia wniosku przez A. i Z. W. w trybie art. 36 ust. 10 u.z.p. Wniosek zatem wpłynął do organu przed dniem 11 lipca 2003 r. (art. 89 w zw. z art. 85 ust. 1 u.p.z.p.). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Tym samym nie miało znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wskazanie przez WSA, którą czynność Prezydenta uznał za pierwszą dla ustalenia należnej opłaty. Do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. mają zastosowanie przy powtórnym wydawaniu decyzji w następstwie uchylenia decyzji organu I instancji w postępowaniu odwoławczym (Zespół pod red.
Z. Niewiadomskiego w: "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2008 i 2009 s. 570 nb 1, s. 573 nb 5). Tym samym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że w sprawie znalazły zastosowanie normy wywiedzione z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W sprawie nie doszło do wygaśnięcia prawa do pobrania jednorazowej opłaty (art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 6, 7 i 9 u.z.p.). W szczególności zatem pogląd zaprezentowany w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27.7.2009 r. I OSP 4/09 (ONSAiWSA 2009 z. 5 poz. 84, dalej uchwała I OSP 4/09) został zaprezentowany na tle innej instytucji prawa (opłaty adiacenckiej) i innej regulacji prawnej (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Potrzeba podjęcia uchwały I OSP 4/09 wynikała w szczególności ze zmiany ustępu 2 art. 145 u.g.n., dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 141 poz. 1492).
Tymczasem na tle art. 36 ust. 3 i 6 u.z.p. utrwalił się pogląd, że termin określony w ust. 6 art. 36 u.z.p. ma charakter terminu zawitego, nie podlega on przywróceniu, jego upływ zarówno organ, jak i sąd powszechny, muszą brać pod uwagę z urzędu. Upływ tego terminu będzie powodował niedopuszczalność wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty, a gdyby zostało ono wszczęte, podlegałoby umorzeniu (R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem" W. Pr. 1995 s. 92 uw. 4). Do owego umorzenia doszłoby, gdyby postępowanie o ustalenie opłaty zostało wszczęte już po upływie terminu z ust. 6 art. 36 u.z.p. – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że dla zachowania terminu, o którym mowa w ust.6 art. 36 u.z.p., niezbędne jest wszczęcie postępowania przed jego upływem; wprawdzie art. 36 ust. 9 u.z.p. przewiduje, że prezydent miasta winien ustalić ową opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego (art. 36 ust. 8 u.z.p.), ale naruszenie tego przepisu nie powoduje przedawnienia bądź wygaśnięcia roszczenia, jeśli zachowany został termin 5 lat, o jaki mowa w art. 36 ust. 7 w z. z ust. 6 u.z.p. (wyrok NSA z: 26.3.2009 r. II OSK 438/08; 3.9.2004 r., OSK 520/04 z aprobującą glosą W. Falczyńskiego i J. Stelmasiaka, OSP z 2005 r. z. 7-8 poz. 91; R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska – op. cit. s. 92-94 uw. 4-6).
Jedynie zatem na marginesie należy wskazać, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2006 r., II OSK 790/06 wiadomym jest, że jednorazową opłatę naliczoną stosownie do wysokości sprzedanych udziałów we własności przedmiotowej nieruchomości ustalił Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], uchyloną następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...].
Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny bada w pierwszej kolejności czy zaskarżone rozstrzygnięcie - w świetle zarzutów kasacyjnych - odpowiada prawu. Jeżeli jest ono prawidłowe, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, wskazując ewentualnie na uchybienia dotyczące uzasadnienia - jeżeli takowe stwierdzi (art. 184 p.p.s.a.). Kasator w istocie sformułował należycie tylko jeden zarzut – że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten tylko w części okazał się trafny, lecz uchybienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a.) nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. W szczególności nie miało wpływu na wynik sprawy pominięcie uzasadnienia punktu 2 sentencji zaskarżonego wyroku.
Podstawą rozstrzygnięć organów administracji publicznej i Sądów nie są w istocie przepisy, a należycie dekodowane z przepisów normy prawne. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński: "Interpretacja jako proces dekodowania tekstu prawnego" WN UAM 1972 s. 26 i n.; "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" PWN 2002 s. 47; Z. Ziembiński "Logika praktyczna" PWN 2002 s. 230). W szczególności od 1990 r. dominuje w dorobku Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada interpretatio cessat in claris, zgodnie z którą interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat (odstępując od przestarzałego poglądu, że zasad clara non sunt interpretanda ogranicza wykładnię jedynie do bezpośredniego rozumienia przepisu (M. Zieliński- op. cit. s. 55-56; E. Smoktunowicz "Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego- kpa" Białystok 1994 s. 18-51; J. P. Tarno "Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego" W-wa 1999 r. s. 52-53).
Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć (jak w rozpatrywanej sprawie) także z różnych aktów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r.- sygn. P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem Sądu koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r. s. 77).
Z tej przyczyny przywołanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroków innych sądów (jako przykładów aktów subsumcji), nie wskazuje na niewypełnienie konstytucyjnej roli sądu w zakresie kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. z 1997 r. nr 78 poz. 483, sprost. Dz.U. z 2001 r. nr 28 poz. 319, zm. Dz.U. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946), ani że "zarzuty skargi do WSA w Bydgoszczy rozpoznawały inne sądy administracyjne". Przywołanie tych wyroków świadczy jedynie o tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy doszedł do takiego samego rezultatu w drodze wykładni prawa i dokonał takiej samej subsumcji, jak Sądy Administracyjne w przywołanych wyrokach. Taka technika sporządzania uzasadnienia służy w szczególności skróceniu wywodu i wskazaniu, że normę prawną na podstawie tych samych przepisów podobnie dekodowały inne Sądy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 31.01.2008 r., II SA/Sz 1066/07).
Jeżeli w toku postępowania Skarżący nie podważyli prawidłowych ustaleń organów obu instancji, opartych na prawidłowo sporządzonym i uzasadnionym operacie szacunkowym, uwzględniającym wymogi prawa materialnego – w tym zwaloryzowaną wartość nakładów (art. 36 ust. 3, 4 i 5 u.z.p.), to brak było podstaw do tego, by Sąd odnosił się w pozostałym zakresie do zarzutów skargi. W zakresie prawidłowo dekodowanej normy materialnoprawnej, pozostałe zarzuty okazały się bowiem bezzasadne. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do ustalenia, że w okresie sprzedaży udziałów w nieruchomości nastąpił gwałtowny wzrost cen usług i materiałów budowlanych.
Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.