Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 55/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z.M i Z.M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. nr 98, poz. 1071 z 2000 r. ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu zażalenia Z. i Z.M., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie, Nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r., o wymierzeniu Z. i Z.M. kary w kwocie 75.000 zł, za przystąpienie do użytkowania rozbudowanego pawilonu handlowego, zlokalizowanego na działce nr ew. A, w Siemkowicach ul. W., bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Organ II instancji przypomniał, iż decyzją z dnia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił Z. i Z.M. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, polegających na przebudowie i rozbudowie budynku pawilonu handlowego realizowanego, na działce nr ew. A, położonej w miejscowości Siemkowice ul. W. Pismem z dnia 18 lutego 2010 r. Z. i Z. M., na podstawie art. 57 Prawa budowlanego, wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego.
W dniu 9 marca 2010 r. organ I instancji przeprowadził obowiązkową kontrolę przedmiotowego obiektu, podczas której stwierdził, iż przebudowa i rozbudowa wykonana została zgodnie z projektem budowlanym, ale rozbudowana część budynku (część wschodnia) jest użytkowana tj. w części handlowej, rozbudowanej, ustawione są regały z artykułami przemysłowymi i spożywczymi oraz kasy fiskalne. Część regałów przysłonięta jest folią. Wejście do budynku jest przez część rozbudowaną budynku. Użytkowane są również pomieszczenia socjalne z kotłownią, które także były przedmiotem rozbudowy, o czym świadczą znajdujące się tam przedmioty. Organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nastąpiło przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części pawilonu handlowego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie i w związku z tym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], w oparciu o art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego, nałożył na Z. i Z. M. karę w wysokości 75 000 zł.
W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżący podnieśli, że rozbudowana część pawilonu nie była użytkowana, a jedynie przygotowana do użytkowana.
W ocenie organu II instancji, poza sporem pozostaje fakt, iż przedmiotowy budynek należy do kategorii XVII obiektów budowlanych (budynek usługowy) i zgodnie z przepisem art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego, aby przystąpić do jego użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, iż rozbudowana część pawilonu handlowego była użytkowana w dniu przeprowadzenia kontroli obowiązkowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pajęcznie, czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że już samo ustawienie regałów oraz umieszczenie na nich towarów przesądziło o samowolnym przystąpieniu do użytkowania. Dalej organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 57 ust. 7 w zw. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Współczynnik kategorii spornego obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu (w) określa załącznik do Prawa budowlanego, z którego wynika, że budynek handlowy przypisany jest do kategorii XVII obiektów budowlanych. Współczynnik kategorii obiektu wynosi zatem k – 15. Z kolei z uwagi na fakt, że kubatura rozbudowanego obiektu wynosi 1414,00 m³, współczynnik wielkości obiektu wynosi w - 1,0. Przepis art. 59 f ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje natomiast, że stawka opłaty s - wynosi 500 zł. Mając na uwadze powyższe przepisy, organ odwoławczy obliczył karę w ten sposób: 500 zł x 15 x 10 x 1 = 75 000 zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Z. i Z. M., zarzucili organowi naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 124 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, a także art. 5 w związku z art. 21 i nast. Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez nałożenie kary na inwestora, w sytuacji, gdy organy nie udowodniły, iż budynek należący do skarżącego jest użytkowany. Zdaniem skarżących nie została wyjaśniona należycie, zgodnie ze wskazanymi powyżej regułami postępowania, podstawowa w sprawie okoliczność, a mianowicie, czy skarżący przystąpili do użytkowania powstałej w wyniku rozbudowy części socjalno - magazynowej oraz handlowej budynku usługowego na działce nr ewid. A w Siemkowicach, ul. W., z naruszeniem przepisów ustawy. Strona zarzuciła również, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu nie ustosunkował się do zarzutu zażalenia, że budynek nie jest jeszcze użytkowany, ponieważ nikt w nim nie prowadzi działalności handlowej, ani też jakiejkolwiek innej działalności gospodarczej.
Skarżący podkreślili, że przedmiotowy budynek, był rozbudowywany o część handlową i socjalno – magazynową, a jako całość miał służyć na cele handlowe, natomiast handel w dniu kontroli 9 marca 2010 r., ani też wcześniej, nie był prowadzony w tym budynku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, oceniając, że organ II instancji ustalił prawidłowo stan faktyczny i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Sąd I instancji przytoczył treść art. 55 art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem m.in. przepisu art. 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd I instancji wskazał, iż do kar stosuje się przepisy art. 59f ust. 1-3 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że oceniając legalność zaskarżonego postanowienia o nałożeniu tej kary i kontrolując prawidłowość przeprowadzenia postępowania w sprawie, nie dostrzegł nieprawidłowości, które mogłyby skutkować koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego spornego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał niewadliwych ustaleń co do samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, a swoje rozstrzygnięcie oparł na stwierdzeniu, iż obiekt rozbudowany wyposażono w meble, a także przedmioty użytku codziennego, ustawiono również towar, czemu skarżący nie przeczą. Podkreślił, iż dla stwierdzenia, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia wystarczające jest, iż wprowadzili oni do przedmiotowego obiektu towar, poumieszczali go na regałach i przebywali w nim ludzie, zaś nieistotne są powody dla których przystąpiono do użytkowania lokalu i bez znaczenia jest, że tylko składowali towar, a nie prowadzili działalności handlowej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1061/09, LexPolonica nr 2237367).
Nadto Sąd I instancji podniósł, iż na szczególną uwagę zasługuje wniosek wypływający z porównania treści dokumentów przedstawionych do kontroli Sądu. Otóż z pierwotnego projektu przebudowy i rozbudowy budynku pawilonu handlowego z kwietnia 2009 r., wynika, że przed rozbudową obiekt ten miał jedno wejście w elewacji północnej, natomiast z projektu zamiennego zatwierdzonego w styczniu 2010 r. wynika, że komunikacja dla klientów następuje przez jedyne wejście w elewacji zachodniej, zaś dla innych osób przez wejście w elewacji wschodniej. Zatem oba wejścia znalazły się w części rozbudowanej obiektu, więc komunikacja (w tym też wniesienie mebli, towarów, itd.) mogła nastąpić tylko przez część objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
W ocenie Sądu I instancji zgromadzone w aktach sprawy dokumenty jednoznacznie wskazywały, że inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia w jego całokształcie, a więc również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi, Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zakwalifikował ten obiekt do kategorii XVII (budynki handlu), bowiem inwestycja składała się z pawilonu handlowego, a wymierzona inwestorom opłata z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania została wyliczona w sposób prawidłowy. Sąd podniósł, że przepisy stanowiące podstawę ustalenia owej kary i jej wysokości były przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z przepisami Konstytucji RP. I tak Trybunału Konstytucyjnego orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyrok z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07).
Z kolei w wyroku z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt SK 3/08, Trybunał zajął stanowisko, iż art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. W uzasadnieniu drugiego z przywołanych powyżej orzeczeń, Trybunał Konstytucyjny podniósł, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie II w zw. z art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. i Z. M. reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 59 f ust 1 prawa budowlanego, art. 59g ust. 1 i 5 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny nie daje podstaw do przyjęcia, że przystąpiono do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji a ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz orzeczenie o kosztach postępowania za I i II instancję w tym przyznanie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, posługują się pojęciami takimi jak: "użytkowanie", "warunki użytkowe", czy "zmiana sposobu użytkowania" (por. art. 5 ust. 2, art. 54 - 59, art. 61 – 66, art. 71 i 71 a). Użytkowanie obiektu budowlanego – zgodnie z przepisami prawa budowlanego - to korzystanie z tego obiektu, które stosownie do przepisu art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy powinno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Stwierdzenie przystąpienia do użytkowania wymaga zatem ustalenia, że inwestor w określony sposób korzysta z obiektu budowlanego. A zatem, w przypadku budynku handlowego, korzystaniem zgodnym z przeznaczeniem obiektu jest prowadzenie w nim handlu.
Skarżący mają świadomość, iż przepis art. 55 Prawa budowlanego nie zezwala inwestorowi na prowadzenie działalności handlowej w budynku przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przepisy ustawy nie precyzują jednak, kiedy budowa uznana być może za zakończoną oraz czy i jakie prace wykończeniowe w budynku, w szczególności związane z wyposażaniem budynku w meble i inne urządzenia niezbędne do prowadzenia działalności handlowej mogą być wykonywane przed uzyskaniem ostatecznej decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem skarżących przepis art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przewidujący karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego stanowi sankcję za naruszenie przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego.
Wobec powyższego, zdaniem skarżących obowiązkiem jest wykazanie, że do takiego naruszenia doszło, w szczególności wykazanie w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestor przystąpił już do użytkowania obiektu, przy czym jednoznacznie rozgraniczyć należy czynności przygotowujące obiekt do użytkowania od czynności świadczących o jego użytkowaniu. Inwestorzy podkreślili, iż czynności podjęte przez nich błędnie zostały zakwalifikowane przez Sąd jako świadczące o przystąpieniu do użytkowania obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, którego przesłanki określone zostały w § 2 tego przepisu. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił Sąd I instancji i uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.
Wobec nie stwierdzenia z urzędu nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do ograniczenia swych rozważań do analizy postawionych w skardze zarzutów.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego.
Istotę sporu w sprawie niniejszej stanowi ocena czy miał miejsce fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz czy materiał dowodowy zebrany w sprawie przez organy nadzoru budowlanego pozwala na takie stwierdzenie, że wnoszący skargę kasacyjną przystąpili bez wymaganego prawem zezwolenia do użytkowania budynku pawilonu handlowego.
W przypadku bowiem nieprzystąpienia do użytkowania uregulowanego w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie mogłaby zostać wymierzona.
Sformułowanie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej opiera się na założeniu, że zarówno zaskarżony wyrok jak i utrzymane tym wyrokiem w mocy decyzje podjęte zostały w warunkach, w których ustalony stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie, iż doszło do przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku pawilonu handlowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie zarzut ten jest trafny, bowiem faktycznie przeprowadzone postępowanie dowodowe w tym zakresie nie pozwala na przyjęcie prawidłowej subsumcji art. 57 ust. 7 Prawo budowlane, czego nie dostrzegł Sąd I instancji.
Stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do dokumentacji fotograficznej, nie przeprowadzając dodatkowych dowodów, które wyjaśniłyby wszelkie wątpliwości. Treść znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu 9 marca 2010r. zawiera lakoniczne stwierdzenie, że "rozbudowana część budynku (część wschodnia) jest użytkowana tj. w części handlowej rozbudowanej (tak jak i części pozostałej budynku) ustawione są regały z artykułami przemysłowymi i spożywczymi, kasy fiskalne. Wejście do budynku jest przez część będącą przedmiotem rozbudowy i nie jest wyłączona z użytkowania tj. nie ma tablic, taśm ostrzegawczych czy innych przegród świadczących o braku możliwości użytkowania części budynku będącej przedmiotem rozbudowy i postępowania w sprawie oddania do użytkowania. Pomieszczenia socjalne z kotłownią będące przedmiotem rozbudowy są również użytkowane o czym świadczą przedmioty w tych pomieszczeniach, a nie będące elementami instalacji czy wyposażenia.".
Wobec powyższego uznać należy, iż organy nie ustaliły czy zarówno część dobudowana jak i część niedobudowana są użytkowane i nie wskazały na czym polega ich użytkowanie i czy rzeczywiście prowadzona jest w tym budynku działalność handlowa, a ze zgromadzonego materiału trudno wywieść bezsporny fakt ich rzeczywistego użytkowania. Takiej pewności nie daje również dołączona do protokołu kontroli dokumentacja fotograficzna, która istotnie pokazuje, że omawiany budynek jest przygotowany do użytkowania (ustawione regały, zatowarowanie, przygotowane zaplecze socjalne, czy też kotłownia wyposażona w instalację grzewczą).
Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, iż nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu w sposób trwały. Natomiast umieszczenie określonych rzeczy niezbędnych do prowadzenia działalności handlowej może świadczyć w określonych okolicznościach o przygotowaniu do przyszłego prowadzenia działalności handlowej (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 156/10, dostępny https://cbois.nsa.gov.pl) nie daje natomiast jednoznacznej odpowiedzi na pytanie czy rzeczywiście wewnątrz tego budynku prowadzona jest działalność gospodarcza.
Podkreślić należy, iż ustalenia w tej kwestii nie mogą być natomiast zastępowane przez domniemania organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia faktu nielegalnego użytkowania obiektu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym nie można przyjąć, iż skarżący kasacyjnie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu użytkowego rozpoczęli w nim prowadzenie działalności handlowej. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie daje treść protokołu kontroli z dnia 9 marca 2010 r.
Ponieważ w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadzał się do naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
O zwrocie kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.