Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 252/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi K. Z. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanału przeglądowego i wewnętrznej instalacji oraz odmowie zmiany przeznaczenia obiektu z budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów dla K. Z. na działce nr [...] położonej w miejscowości F., gm. F..
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia 30 maja 2008 r. nr [...] Starosta Powiatowy Lubartowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku K. Z. o zmianę decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] marca w części dotyczącej zmiany przeznaczenia obiektu z budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów, zmiany w wymiarach i układzie stolarki okiennej i drzwiowej, doprojektowania kanału przeglądowego, doprojektowania pomieszczeń potrzebnych do funkcjonowania stacji kontroli pojazdów i wewnętrznych instalacji na działce nr [...] położonej w miejscowości F., gm. F., umorzył postępowanie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie protokołów z kontroli przeprowadzonej na działce nr 12 stwierdzono, że roboty objęte wnioskiem inwestora zostały w części zrealizowane, co powoduje bezprzedmiotowość wszczętego postępowania.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Wojewoda Lubelski po rozpatrzeniu odwołania K. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. powoływanej dalej, jako Kpa) orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kanału przeglądowego i wewnętrznej instalacji oraz o odmowie zmiany przeznaczenia obiektu z budynku magazynowego na stację kontroli pojazdów.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że sprawa była dwukrotnie przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyroki z 11 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 689/07 i z 1 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 594/08) i dwukrotnie Sąd ten uchylał zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego. Organ odwoławczy podkreślił, że w ostatnim z wymienionych wyroków Sąd uchylając decyzję w części dotyczącej odmowy zmiany pozwolenia na budowę wskazał, że w sprawie należy wyjaśnić, czy planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami przewidzianymi dla funkcji UC – usługi komercyjne i rozważyć możliwość realizacji inwestycji spełniającej wymagania dla jednej tylko funkcji przewidzianej dla danego terenu.
Ponownie rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, wyłącznie w zakresie objętym częścią decyzji uchylonej przez powołany powyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 1 grudnia 2008 r. Wojewoda Lubelski w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że zgodnie z Uchwałą Nr XXXIX/260/2002 Rady Gminy Firlej z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Jezior Firlej - Kunów, działka objęta omawianą inwestycją znajduje się w terenie oznaczonym symbolem D-6 MN,UC o planowanym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, usługi na wydzielonych działkach. W § 3 ust. 2.2 planu tereny opisane symbolem UC - usługi komercyjne - przeznaczone są pod: banki, instytucje ubezpieczeń, dyrekcje lub zarządy jednostek gospodarczych, obiekty jednostek projektowych, obiekty handlu detalicznego i hurtowego, obiekty gastronomii, rzemiosła, obiekty turystyki, tereny koncentracji usług, usługi łączności.
W kolejnych ustaleniach w pkt 4 dopuszczono ponadto lokalizację, przy spełnieniu warunków przedstawionych w pkt 5, terenów zieleni publicznej, usług publicznych, urządzeń komunikacyjnych - parkingi, zatoki, przystanki, urządzeń infrastruktury technicznej, terenów zabudowy mieszkaniowej, związanej z funkcją wiodącą terenu. Następnie organ stwierdził, że w przytoczonym wyliczeniu nie znajduje się stacja kontroli pojazdów, zgodnie z nazewnictwem zastosowanym w planie obejmuje ją pojęcie "obiekty usług technicznych" należące do urządzeń komunikacyjnych. Urządzenia komunikacyjne ograniczono zaś wyłącznie do parkingów, zatok i przystanków. Zatem wnioskowany przez inwestora sposób użytkowania budynku magazynu jest - zdaniem organu odwoławczego - niezgodny z ustaleniami planu.
W skardze skierowanej do sądu administracyjnego K. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm. - powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane). Podniósł, że stacja kontroli pojazdów jest obiektem rzemieślniczym, będzie prowadzona osobiście przez niego i będzie znajdować się na terenie koncentracji usług. Na tej samej działce skarżący zlokalizował warsztat samochodowy, a w sąsiedztwie znajdują się obiekty: Baza Gminnej Spółdzielni (składy materiałów budowlanych, nawozów, węgla, stali, środków ochrony roślin), zakład wyrobów betoniarskich, firma handlowo-odzieżowa, warsztat samochodowy, firma budowlana, firma zajmująca się wywozem nieczystości, firma transportowa. Po przeciwnej stronie drogi krajowej znajdują się obiekty warsztatowo-garażowe Urzędu Gminy w Firleju, w odległości około 200 m zlokalizowana jest komercyjna stacja paliw.
W/w firmy mieszczą się na terenie koncentracji usług. Podniósł, że zmiana przeznaczenia obiektu magazynowego przylegającego do warsztatu samochodowego stanowi uzupełnienie i wzbogacenie dotychczasowej funkcji terenu. Skarżący zakwestionował stanowisko organu administracji, że stacja kontroli pojazdów to urządzenie komunikacyjne, które zostało w planie wykluczone z możliwości realizacji na przedmiotowym terenie. W ocenie skarżącego opis planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji pojęć, którymi się posługuje. W potocznym rozumieniu stacja kontroli pojazdów nie jest zaś obiektem służącym do komunikacji samochodowej. W ocenie skarżącego przy interpretacji pojęcia, jaką prezentuje Wojewoda Lubelski, niemożliwa byłaby lokalizacja nie tylko wspomnianych warsztatów samochodowych, ale i zwykłych garaży.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając po raz trzeci decyzję Wojewody Lubelskiego w pierwszej kolejności wskazał, że nie zastosował się on do wskazań zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 1 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Lu 594/08 uchylającym decyzję organu z dnia 18 lipca 2008 r.), bowiem nie rozważył, czy planowana przez skarżącego inwestycja jest zgodna z ustaleniami szczegółowymi planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami przewidzianymi dla funkcji UC (usługi komercyjne). W ocenie Sądu organ odwoławczy poprzestał na niezwykle lakonicznym odniesieniu się do tej kwestii i stwierdzeniu, że w wyliczeniu rodzajów inwestycji dla terenu opisanego symbolem UC nie znajduje się stacja kontroli pojazdów. Motywy podjętej przez organ odwoławczy decyzji Sąd uznał za niewystarczające i nieprzekonywające. Nie odniesiono się w nich zdaniem Sądu do istotnych kwestii podniesionych również w skardze w szczególności takiej interpretacji – w ocenie skarżącego - § 3.2.2 pkt 4 uchwały w sprawie planu, która dopuszcza także realizację innych urządzeń komunikacyjnych, gdyż wyliczenie urządzeń komunikacyjnych, które zawiera (parkingi, zatoki, przystanki) jest przykładowe.
Zdaniem Sądu wątpliwości w kwestii zasadności stanowiska Wojewody Lubelskiego, co do niezgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pogłębia fakt usytuowania na "terenie koncentracji usług" w sąsiedztwie działki skarżącego szeregu obiektów, takich jak składy różnych materiałów, zakład wyrobów betoniarskich, firma handlowo-odzieżowa, warsztat samochodowy, firma budowlana, firma zajmująca się wywozem nieczystości, firma transportowa, obiekty warsztatowo-garażowe i stacja paliw, co stanowi o niedostatecznym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niewyjaśnieniu istotnych okoliczności w sprawie. W konsekwencji działanie organu odwoławczego naruszało zdaniem Sądu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazujący sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Niezależnie od wskazanych uchybień Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, bowiem organ odwoławczy ograniczył się tylko do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy bez zawarcia koniecznego elementu uchylenia w odpowiedniej części decyzji organu I instancji w świetle redakcji sentencji wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku Wojewoda Lubelski zarzucił::
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
- - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Jezior Firlej - Kunów,
- 2) naruszenie przepisów postępowania tj.
- - art. 3 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a) polegające na niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i błędnym przyjęciu, iż organ nie zebrał i nie rozpoznał całości materiału dowodowego,
- - art. 3 § 1 i art. 153 p.p.s.a poprzez niewłaściwą ocenę, iż organ odwoławczy nie wykonał wskazań zawartych w wyroku z dnia 1 grudnia 2008 r., podczas gdy wskazanie te zostały wykonane oraz wadliwym przyjęciu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez zarzut ograniczenia orzeczenia organu odwoławczego do merytorycznego rozpoznania sprawy bez jednoczesnego rozstrzygnięcia o uchyleniu w odpowiedniej części decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r. zostało uchylone rozstrzygnięcie w części dotyczącej odmowy zmiany pozwolenia na budowę, a nie rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji.
Z tych przyczyn organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda Lubelski podniósł, że w sposób dostateczny wykazał w zaskarżonej decyzji, iż tereny usługowe oznaczone, jako usługi komercyjne określają podstawowe przeznaczenie gruntów pod obiekty, dopuszczając lokalizację urządzeń komunikacyjnych, do których zaliczono parkingi, zatoki, przystanki, a redakcja tego zapisu uchwały wskazuje na katalog zamknięty urządzeń komunikacyjnych nie zaś wyliczenie przykładowe, jak wskazuje Sąd I instancji. Za nieistotne w ocenie Wojewody Lubelskiego należy uznać uwagi Sądu dotyczące nierozważenia przez organ odwoławczy możliwości zakwalifikowania inwestycji, jako obiektu rzemiosła, bowiem stacja kontroli pojazdów została zakwalifikowana, jako obiekt usług technicznych należący do urządzeń komunikacyjnych i w tym zakresie winna być oceniana, co do zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, że stacja kontroli pojazdów nie jest urządzeniem komunikacyjnym, ani też "obiektem usług technicznych", natomiast mieści się ona na terenie koncentracji usług i jest zakładem rzemieślniczym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). Sąd ten, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania.
Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, sprowadzających się w zasadzie do zakwestionowania stanowiska Sadu I instancji o nieprawidłowości przeprowadzonego przez Wojewodę Lubelskiego postępowania dowodowego i w konsekwencji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadne jest odniesienie się do nich łącznie.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że Wojewoda Lubelski nie dokonał dostatecznej analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności § 3 pkt 2.2 uchwały w sprawie planu. Jeśli bowiem uznał on, że przedmiotowa stacja kontroli pojazdów nie jest wprost wymieniana, jako dopuszczona do realizacji na terenie obszaru Jezior Firlej – Kunów oraz, że obejmuje ją pojęcie obiektów usług technicznych należące do urządzeń komunikacyjnych, a te z kolei, jako katalog zamknięty ograniczają się do parkingów, zatok i przystanków, to naturalną koleją rzeczy było rozważenie ewentualnej możliwości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji, jako obiektu rzemiosła.
Zauważyć, bowiem należy, że podstawowym przeznaczeniem terenów oznaczonych symbolem UC – usługi komercyjne poza bankami, instytucjami ubezpieczeń, dyrekcjami lub zarządami jednostek gospodarczych są także obiekty rzemiosła, czy tereny koncentracji usług (§ 3.2.2.1 lit. b i c). Pojęcie "rzemiosła" zostało zdefiniowane w art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 112, poz. 979 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników - zwaną dalej rzemieślnikiem. Rzemiosłem jest również zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników.
Do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików". Z definicji tej jasno wynika, że stacja kontroli pojazdów może być traktowana również, jako obiekt rzemieślniczy, tym bardziej, że K. Z. posiada uprawnienia diagnosty.
Poza tym zwrócić należy uwagę, że planowana inwestycja mieści się na terenie koncentracji usług, a działalność opierająca się na przeprowadzaniu badań technicznych pojazdów niewątpliwie należy do działalności usługowej – komercyjnej, dla której to głównie przeznaczony został teren. W sąsiedztwie działki skarżącego znajdują się takie obiekty jak składy materiałów, zakład wyrobów betoniarskich, warsztat samochodowy, firma budowlana i stacja paliw. Wojewoda Lubelski pominął również okoliczność, że na przedmiotowej działce na podstawie tego samego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie pozwolenia na budowę – skarżący zrealizował inwestycję w postaci stacji obsługi pojazdów (warsztat samochodowy). Rozważenia, więc wymagało, czy zmiana przeznaczenia obiektów magazynowych towarzyszących stacji obsługi na stację kontroli pojazdów, nie może być uznana za kontynuację dotychczasowej funkcji terenu, co pozostawałoby w zgodzie z zapisem planu w § 3 ust.2.1 pkt 3 dopuszczającym rozbudowę istniejących obiektów.
W tej sytuacji niezrozumiałe, bo niedostatecznie wyjaśnione pozostają przesłanki, jakimi kierował się Wojewoda Lubelski odmawiając zainteresowanemu pozwolenia na zmianę obiektu magazynowego przylegającego do istniejącego warsztatu samochodowego.
Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenie, że organ nie rozważał możliwości zakwalifikowania inwestycji strony, jako obiektu rzemiosła uznając to za okoliczność nieistotną, jako że jest ona obiektem usług technicznych należących do urządzeń komunikacyjnych, potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczność sprawy, co mogło mieć wpływ na jej wynik.
Niezależnie od powyższego stanowiska podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że redakcja § 3.2.2 pkt 4 lit. c) uchwały w sprawie planu, przy której wymieniając konkretne urządzenia komunikacyjne nie użyto przed ostatnim z wymienionych (przystanki) spójnika "i" nie wyklucza interpretacji, iż jest to wyliczenie przykładowe i nie zamyka drogi do zrealizowania także innych projektów. Natomiast jednoznaczne stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii niekorzystne dla inwestora winno być należycie uzasadnione.
W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów postępowania w zakresie niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy mogących mieć wpływ na wynik sprawy należało uznać za niezasadne. Już w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z dnia 1 grudnia 2008 r. Wojewoda Lubelski został zobowiązany do wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czego jak to zasadnie ustalił Sąd I instancji, organ nie wykonał.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska Sądu I instancji stwierdzającego, że zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego naruszała także art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez ograniczenie rozstrzygnięcia do merytorycznego rozpoznania sprawy (odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), przy jednoczesnym braku orzeczenia o uchyleniu w odpowiedniej części decyzji organu pierwszej instancji. Jak słusznie zauważa autor skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r. WSA w Lublinie (sygn. akt VIII SA/Lu 594/08) uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2008 r. w części dotyczącej odmowy zmiany pozwolenia na budowę. W części natomiast dotyczącej rozstrzygnięcia o uchyleniu w całości decyzji organu pierwszej instancji decyzja z 18 lipca 2008 r. stała się prawomocna. Podzielić, zatem należy stanowisko Wojewody Lubelskiego, że wprawdzie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wskazuje na konieczność uchylenia decyzji w odpowiedniej części, to w tym przypadku zasadne było ograniczenie się do merytorycznego rozstrzygnięcia, gdyż decyzja organu pierwszej instancji została w całości, a więc także w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchylona decyzją z dnia 18 lipca 2008 r. co oznacza, że w chwili orzekania przez organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji nie pozostawała w obrocie prawnym.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty obliczone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).